检察机关提起公益诉讼的问题分析

摘 要 公益诉讼作为十八届四中全会上一项重大部署，是权力与法律监督体系一项重大改革，更作为一种新的诉讼机制，一直受到各界密切关注。该制度以保护多数弱势群体的合法利益为目的，对检察机关而言是一项新增职能，更是摆在其面前的重要课题。根据2015年7月2日由最高人民检察院公布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》，已有十三个试点地区检察机关提起大量公益诉讼。本文在两年的探索期即将结束之际，以实际调研为基础，总结分析检察机关在实践中遇到的瓶颈，并提出相应的破解方式。

关键词 检察机关 公益诉讼 法律监督

作者简介：李瑶，天津市滨海新区塘沽人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.045

党的十八届四中全会以全面推进依法治国为主题，为了更好地保障国家利益和社会公共利益，提出探索建立以检察机关为主体提起公益诉讼的模式。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《决定》），授权北京等十三个省市检察机关作为试点提起公益诉讼。最高人民检察院以此为部署方针，先后于2015年7月3日和2016年1月7日发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）与《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）作为司法实践指导和规范。截至2017年5月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件，向人民法院提起公益诉讼934件。从试点情况来看，检察机关提起公益诉讼工作初见成效，在维护公共利益方面发挥出重要作用。另一方面，《试点方案》规定的两年试点期中确也存在需要进一步研究分析的问题，本文将对这些实践中遇到的重点问题梳理和思考。

一、检察机关提起公益诉讼的基础

（一）法理依据

检察机关作为公益诉讼主体的基本理论源于英美法系中存在的一种信托制度，即以财产为根本内容、委托为联结方式、信任为基本要求所形成的委托人、受托人和受益人的三方法律信托关系。之后，各国学者以此为基础创建诉讼信托理论，将国家所管理的公共财产出现损失时，每个公民享有的对该财产损害提起的诉权委托给应当承担起保护义务的国家。而国家授权检察机关行使权利保护公民的权利不受侵害。因此，检察机关提起公益诉讼这一制度模式是以“公益信托理论”为基础，以诉讼信托理论为发展，将社会公共利益作为国家所管理的公共财产，以信托的形式托付给国家，一旦该财产受到侵害，检察机关便作为国家的职能机关代表政府和全体公民行使诉权。

同时，诉讼主体理论也随着社会和法治的发展由实体诉讼资格突破到程序主体。即诉讼当事人的诉讼资格不再仅仅基于实体权利来判定，也可以根据法律规定将独立的程序当事人作为适格的诉讼主体。这一突破同样为检察机关提起公益诉讼提供了理论基础。

（二）实践依据

之所以将检察机关作为提请公益诉讼的主体，是因为相对于公民个人或其他社会组织来说，其有着自身的专业、财力、人力等优势，不仅可以从程序上发挥监督职能，也能有足够实力支撑从实质上介入到公益诉讼案件。自公益诉讼试点开展截至2017年5月，在诉前程序的6952件案件中，行政機关主动纠正违法4358件；在向人民法院提起公益诉讼934件中。判决结案的222件案件，全部支持检察机关的诉讼请求。这使得试点工作取得了良好的法律效果、社会效果和政治效果。检察机关作为强有力的保护主体，将公共利益保护落到了实处。

二、检察机关提起公益诉讼的实践反思

（一）检察机关提起公益诉讼中的顺位及诉前程序问题

《试点方案》中明确规定了无论民事公益诉讼还是行政公益诉讼均需要完成诉前程序，才可以提起诉讼。此种诉讼顺位和诉前程序的设定既可以约束检察机关理性地行使诉权，也可以节约诉讼成本，合理分配司法资源。

根据国外发达国家的公益诉讼前置程序和试点地区的实践经验，笔者认为，可以将诉讼的前置程序进一步细化，分为以下几种类型：第一，检察建议程序。检察机关在提起民事公益诉讼前，也可以向公共利益的侵权人发出检察建议书，并设置一个月期限进行改正，若在规定期限内未履行或有充分证据证明其不会履行建议内容，则检察机关可提起公益诉讼。同时，法院应当以此项事实为裁量的重要依据，适当加重侵权行为人侵权后果的评价；第二，诉前评估程序。起诉前，对公益诉讼案件进行一定标准的评估，除《试点方案》规定的标准外，还需确定环境公共利益已经受到或者有受到重大侵害的危险，支持起诉、督促起诉等方式已不能产生有效的作用。

（二）检察机关调查取证问题

对于公益诉讼中检察机关的调查取证问题，不仅学术界就是否应当赋予检察机关在提起公益诉讼中强制调查权存在争议，实践中也有多个试点的检察人员呼吁取得强制性调查权。

笔者认为依据法律，检察院所享有的是一定限度内的调查权利，并不应被赋予强制性调查权。理由如下：第一，在公益诉讼中检察机关提起诉讼，其行使的是以诉权为基础的原告权利，是与被告方平等的法律地位，并非履行法律监督职责。若此时享有强制性权利，则会打破这种对抗的平等性，违背民事诉讼和行政诉讼中的平等对抗原则，损害被告人权益；第二，当检察机关享有强制性调查权，被告方的商业秘密或名誉权则可能受到侵害，这与检察机关提起公益诉讼的初衷和法律精神相背离，产生新的弱势群体方。

当然，针对实践中调查取证难度大的问题，笔者认为检察机关可以通过申请法院调查取证、委托具有专门知识的行政机关或团体配合取证，以及在举证责任中有所倾向的规定来改变原告方在公益诉讼中的弱势地位。

（三）检察机关举证责任问题

在检察机关提起公益诉讼的制度设计中，举证责任的设置同样是学术界争议之所在，其争议点在于是否应当规定举证责任倒置。《试点方案》规定了民事公益诉讼和行政公益诉讼，笔者认为应当将两种类型的公益诉讼区别对待。

在民事公益诉讼中，检察机关作为拥有专业人才、丰富司法资源及实践经验的原告，并未处于劣势地位，其享有的权利应与普通诉讼主体相一致。若将举证责任一并倒置给被告方，难免导致原被告双方的权利义务失衡，打破平等对抗原则。同时可能因检察机关无须承担举证责任和诉讼后果而出现滥用诉权的行为。因此应当遵循“谁主张，谁举证”原则，仅对法律有明确规定的——如环境污染中的因果关系——才适用举证责任倒置规则。

而行政公益诉讼属于行政诉讼的范畴，仍应以举证责任倒置为基本原则。原因在于：第一，该诉讼存在目的之一是监督行政机关依法行使职权，保障公共利益最大化实现，因此应由行政机关负责对行政行为的合法性进行说明；第二，行政机关作为行为实施者，掌握着自身行为合法性的绝大多数材料，即便是作为国家机关的检察院在无强制调查权的情况下也无法有效将诉讼所需证据收集完全；第三，若让检察机关在取证处于弱势的前提下承担平等的举证责任，会影响其提起公益诉讼的积极性，难以达到维护公共利益的预期目标。当然，为了体现行政公益诉讼中举证责任的公平分配，根据《实施办法》规定，检察机关须对行政行为已经造成损害承担初步举证责任。

（四）检察机关提起公益诉讼的监督制约问题

法谚有云，没有救济的权利不是权利。为了防止检察机关滥用提起公益诉讼的权利损害到相对方合法权益，需要在制度上对其加以监督和限制。在我国，健全对检察机关的制约机制应着重于：

其一，加强人民代表大会监督。检察机关应通过定期汇报工作、听取人大批评意见和建议、认真执行会议决定等方式及时沟通公益诉讼中的情况和问题。同时也可以建立监督专员制度，将重大、敏感案件及時向专员汇报。

其二，加强内部监督。从检察机关的组织结构来看，案件管理部门对每个案件由受理到结案的各个环节情况都能够第一时间掌握，因此可以赋予该部门对公益诉讼进行内部监督的权利。对于已经审查终结的案件，进行案件质量评查和回头调查走访，监督办案人员在办案过程中做到依法办案。同时，还可以于省市两级检察院设立“人民监督员”库，将符合任职标准的检察人员纳入“人民监督员”库，然后在库中随机抽取成组，对个案进行监督。

其三，接受人民群众的监督。一方面对于人民群众提起的举报和控告申诉要及时立案，不能立案的要说明理由；另一方面要严格按照法律规定对信息和政务进行公开，将检察机关的工作效果展示在公众面前，加大检察工作透明度，保障人民群众的知情权和监督权。

参考文献：

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