加强检察机关对公安机关行使刑事拘留权的监督

摘 要 由于法律规定的概括性、局限性，公安机关在实施刑事拘留措施过程中，存在滥用刑事拘留措施、以拘代刑、刑事拘留期限延长至30日常态化、对被刑事拘留人的救济权利不足等问题。造成该类问题的主要原因是监督方式被动滞后、监督力度不够、监督效果差强人意、外部监督缺失等。本文认为解决该类问题则应树立正确的监督理念、建立科学的监督制度、形成系统的监督体系、实现密切的信息共享。

关键词 刑事拘留 以刑代拘 监督理念 监督制度

作者简介：刘变叶，青岛市市北区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.174

刑事拘留是侦查机关在办理案件过程中，在法定的紧急情况下，对现行犯或重大嫌疑分子所采取的临时剥夺其人身自由的强制措施。刑事拘留的适用既关系到犯罪嫌疑人的人身自由，关系到刑事诉讼能否顺利进行。当前，法律明确了侦查机关进行侦查活动过程中可采取刑事拘留措施的范围，但这些主要体现在刑事诉讼法的部分条款中，存在过于概括、粗糙，可操作性不强等问题，因此公安机关在实践适用时存在诸多问题；同时，检察机关对侦查活动的监督主体地位虽得到法律界定，但实践操作中的监督效果却不尽如人意。

一、当前公安机关刑事拘留适用中存在的问题

（一）滥用刑事拘留措施

司法实践中，公安机关在适用刑事拘留措施时，往往存在错误理解刑事拘留条件，滥用刑事拘留措施的情况，导致适用过程中的随意性和扩大化。部分办案人错误地认为刑事拘留适用的条件相对宽泛，只要是刑事案件，不管符合不符合条件、情况紧不紧急、需要不需要都可采取刑事拘留措施。甚至一些可以采取取保候审、监视居住的案件，也一律适用刑事拘留措施，导致刑事拘留人数直线上升。比如一些可以调解的伤害案件或者明显证据不足的案件，以一方当事人强烈要求或者影响社会稳定为由，实施刑事拘留措施；对一些身患严重疾病影响羁押的犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施等。

（二）以拘代刑现象普遍存在

依照刑诉法的规定，公安机关对于被刑拘的嫌疑人，应区分不同情形作出相应的处理：一是不应当拘留的，应立即释放；二是认为需要逮捕但目前证据还不充足的，则应继续侦查，可采取取保候审或监视居住等强制措施；三是认为需要逮捕的，应提请检察院审查批准，对符合相应条件的可依法延长刑事拘留期限；四是已经提请批准逮捕检察院决定不予批准逮捕，需要继续侦查的，可依法取保候审或监视居住。

但司法实践中，公安机关对一般刑事案件，拘留时间为七日；对流窜作案、结伙作案、多次作案的重大嫌疑分子，刑拘时间最长为三十日。刑事拘留期满后，由于证据不足或者没有逮捕必要的，不向检察机关提请批准逮捕，转为取保候审、监视居住措施。造成这一现象的原因是对于刑事拘留延长的时间到底是报捕时间还是侦查时间的认识上存在误区，根据《刑事诉讼法》第89条的规定，“公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，经县级以上公安机关负责人批准，提请审查批准逮捕的时间可以延长一日至四日”，可以看出，刑事拘留的延长时间为报捕时间，刑事拘留期限的延长是以提请检察机关批捕为前提条件的，而不是所有案件都可以随意延长拘留时间。

（三）刑事拘留期限延长至30日常态化

根据《刑事诉讼法》第89条的规定，一般情况下，“应当”在刑事拘留后三日内报捕；特殊情况下，报捕时间“可以”延长1至4日；对于流窜作案、多次作案、结伙作案的“三类案件”、“可以”延长至30日。刑诉法条文中的“应当”是“必须”的意思，其立法本意和诉讼效率原则都要求尽量缩短刑拘时间。但是，由于部分侦查人员缺乏严格执法的意识，将“一般情况”视作“特殊情况”、滥用“特殊情况”延长刑拘时间，将“三类案件”统统延长至30日的违法现象较为突出，且延长理由多为“案情复杂”。

（四）被刑事拘留人的救济权利不足

一是执行拘留时的告知内容不充足。拘留后，侦查机关告知的内容只包括将嫌疑人被拘留的原因及羁押处所告知其家属或单位，一般不告知嫌疑人其享有的具体权利尤其是如何行使这些权利；二是犯罪嫌疑人不享有异议权。嫌疑人没有任何的申请复议、申诉权；三是强制措施变更申请权适用不足。立法规定了被追诉者享有强制措施变更申请权，但实践中，大多数被刑事拘留的人都没有行使这项权利的意识和行为，即使行使，侦查机关也未很好地审查并予以变更。

二、检察机关监督公安机关行使刑事拘措施中存在的問题及原因分析

检察机关作为法律监督机关，对侦查机关采取的刑事拘留措施的合法性有权进行监督和制约。刑事诉讼法对这一权利进行了规定，但这种规定相对抽象，缺乏具体的操作规范，使这种监督缺乏相应的力度。

（一）监督方式被动滞后

检察机关主要在审查批准逮捕阶段对公安机关适用刑事拘留措施进行监督，而侦查机关采取刑事拘留措施事先不必取得检察机关的同意，导致检察机关无法监督公安机关的滥用刑事拘留权的行为，无法进行提前介入。也就是这种事后监督无法挽回被拘留人权益被侵害的事实。

（二）监督力度不够

法律规定公检法“分工负责，互相配合，互相制约”的诉讼原则，操作中却容易出现三部门相互之间“只讲配合，不论制约”的情况。检察机关侦查监督部门与公安机关侦查部门由于业务沟通密切，导致监督乏力。实践操作中，检察机关常采用口头纠正和发《纠正违法通知书》、《检察建议书》等方式对公安机关滥用刑事拘留的活动进行监督。但是口头纠正监督作用有限，属隔靴搔痒；仅发《纠正违法通知书》和《检察建议书》没有相应惩戒手段，虽然能引起公安机关一定程度的重视，但检察机关没有法律依据让其承担不利的法律后果。因此，司法实践中对刑事拘留的检察监督难以发挥应有的作用。

（三）监督效果差强人意

检察机关监督侦查机关行使刑事拘留权在内的侦查活动，主要通过审查其移送的提请批捕的书面材料来进行，审查书面材料很难发现公安机关存在的瑕疵。除此之外，检察机关几乎没有其他了解刑事拘留信息渠道，导致信息滞后和信息来源单一，对刑事拘留的检察监督无法同步开展。

（四）外部监督严重缺失

作为刑事诉讼的强制措施，刑事拘留措施在适用中却常常表现出强烈的行政化色彩。公安机关对现行犯或者重大嫌疑分子进行刑事拘留时，只需办案部门提出申请，经县级以上公安机关负责人批准即可。整个刑事拘留过程是公安机关自行决定、执行和变更的，是一种单向性、封闭性的内部行政审批流程。该行为不受其他机关和部门的监督，也不接受被刑拘者近亲属的意见，无任何外部监督机制，导致适用的随意性。

三、强化检察机关对公安机关实施刑事拘留措施的法律监督

（一）树立正确的监督理念

首先，树立依法监督的理念。刑事拘留检察监督应是一种有力且有效的监督。检察机关应增加监督的自信、自觉的同时，应有界限观念：刑事拘留检察监督应做到不越权、不越位；其次，树立理性监督理念。着眼突出问题和重点情形，坚持有所为有所不为，讲究方式方法，防止监督权滥用。

（二）构建科学的监督制度

任何权力的行使都必须受到相应的制约。在对公安机关刑事拘留措施的监督中，可借鉴英美法系的有证逮捕制度，赋予检察机关对刑事拘留决定的审查权。由于刑事拘留具有紧急性，法律规定的“公安机关对现行犯或重大嫌疑分子拘留三日，特殊情况下可以延长一至四日”的权力应进行保留，但公安机关在作出决定后，应在三日内报检察机关备案；而公安机关对 “流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子拘留期限延长至三十日”的审批权应交由检察机关行使，检察机关应根据实际案情在三日内作出是否批准延长拘留期限的审查决定。

（三）形成系统的监督体系

对于公安机关实施的违法刑拘行为，检察机关应针对不同违法程度采取不同处理方式，适用多层次监督手段和方式；若公安机关实施的刑事拘留行为属于合法但不恰当或者工作不到位的情况，可以检察建议的形式提出；若公安机关实施刑事拘留存在错误，情节较轻的，可提出口头纠正意见；若公安机关实施刑事拘留违法行为的情节较重，可报检察长批准后发出《纠正违法通知书》。

（四）实现密切的信息共享

检察机关可与公安机关加强配合与联动，利用现代互联网监督体系，实现网内信息共享。在行使拘留权监督方面，检察机关可以在网上同步查看公安机关的案件信息、刑事拘留信息、重點情形备案信息等及。具体操作上，可通过一定的手段，使检察机关具有进入警务综合平台的权限，便于检察机关进行更加深入细致的监督。