“一带一路”背景下边境地区司法协作问题研究

摘 要 随着新型次区域合作项目的深入构建和发展，对司法协作提出了迫切的需求和更高的要求。本文立足于云南普洱在次区域合作中的独特区位，介绍云南边境地区开展司法协作的基本情况及存在的困难和问题，并对深化边境区域司法协作提出了相关见解。

关键词 区域 普洱 司法协作

作者简介：周蜀为，云南省普洱市中级人民法院。

中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.168

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要以‘一带一路建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。”在“一带一路”建设的引领下，我国的发展倡议同沿线国家发展诉求对接，催生了一系列跨境次区域合作项目。例如，中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊、新亚欧大陆桥、新亚欧陆海联运通道、澜湄合作机制等。

一、普洱特殊地理位置带来的独有区位优势

云南拥有面向“三亚”、肩挑“两洋”的独特区位优势，是“一带一路”建设中的重要省份。普洱位于云南省西南部，是云南区位优势和对外开放的缩影。随着中国-东盟自由贸易区打造、大湄公河次区域合作深化、孟中印缅经济走廊、中国-中南半岛国际经济合作走廊建设的加速推进，云南省沿边开发开放的地位日趋重要。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，强调云南要发挥区位优势，推进与周边国家的国际运输通道建设，打造大湄公河次区域经济合作新高地，建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心。普洱，作为云南对外开放格局中的前沿窗口，是孟中印缅经济走廊和中国-中南半岛经济走廊、澜湄合作的重要节点，地处中国-东盟自由贸易区、大湄公河次区域合作的中心，具有“一市连三国、一江通五邻”的独特区位，陆路与老挝、越南、缅甸山水相连，国境线长486公里，水路可通往缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南。被誉为“东方多瑙河”、国际航运“黄金水道”的澜沧江-湄公河纵贯全境，目前有勐康、思茅港2个国家一类口岸和孟连1个国家二类口岸，17条陆路通道与老挝、越南、缅甸三国北部地区相通，内河航道通航里程达951公里，拥有规模以上港口及码头3个，渡口52道。另外，普洱还是“古南方丝绸之路”——茶马古道的重要驿站，是茶马古道上独具优势的货物产地和中转集散地，具有悠久的历史。被誉为“世界茶源、中国茶城”，同时享有“中国咖啡之都”的美誉，是中国种植面积最大、产量最高、品质最优的咖啡核心生产区和咖啡贸易集散地。依托自然生态和资源环境优势，普洱市初步形成以茶叶、咖啡、生物药等为主的特色生物产业，以及现代林业、水电业、旅游度假业、矿产五大产业集群。

2016年10月，第七届西南论坛暨澜湄智库论坛在云南省普洱市召开，中共普洱市委书记卫星在论坛开幕式上表示，加强“一带一路”框架下的澜湄合作，普洱市倡议共同构建绿色发展的经济带、互联互通的交通带和山水秀丽的生态带三个“带”。在新的发展形势与机遇下，普洱市将进一步统筹国内开发与对外开放，主动融入和服务“一带一路”发展倡议，将沿边区位优势有效转化为开放优势。

二、司法协作在“一带一路”区域合作中的重要意义

加强司法协作，是“一带一路”对外开放的战略要求。随着一带一路建设的深入，跨国、跨领域的争议纠纷也随之接踵而来，数量日益增长。作为争议解决机制最后一道防线的诉讼，陡然成为冲锋陷阵的“排头兵”。小到边民之间的婚姻家庭纠纷，大到巨额经济项目投资、打击跨国犯罪等案件都有可能牵动全市、全省乃至国家大局。中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求深化司法领域国际合作，完善我国司法协助体制，扩大国际司法协助覆盖面。最高法院发布的《关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》，强调要加强与“一带一路”沿线国家的国际司法协助，切实保障中外当事人的合法权益。在中央的政策指引和最高法院安排部署下，法院应大力加强司法协作研究工作，维护地区间公平竞争、诚实信用、和谐共赢的区域合作大环境，为地区发展和走出去战略提供法律保障和智力支持，充分发挥法院在维护地区和平稳定、实现共同繁荣方面的积极作用。

当前，加强与周边国家的司法协作也是云南省及普洱市地缘政治经济特点的现实需求。随着社会经济的发展，涉边案件不仅有走私、贩毒等传统刑事案件，还涌现了融资、物流、航运等新型民商事案件。如何与周边国家在打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、洗钱、电信诈骗等跨国刑事犯罪以及基础设施建设、跨国金融纠纷等民商事案件审理中进行沟通协调；在减少涉外司法管辖的国际冲突，妥善解决国际间平行诉讼矛盾上加强合作；在证人出庭、证据核实、案件送达、相互判决的承认和执行等方面相互合作等，一直是审判实务中面临的重要问题。

三、普洱法院与周边国家的司法协作情况

基于边境地区的特点，普洱法院审理的涉边民事案件有很大一部分是与缅甸、老挝、越南边民之间的婚姻、家庭和侵权纠纷，同时也包含了少数买卖、建设工程等经济合同纠纷。在刑事案件方面，由于山水相连的环境因素，导致我国西南边境与“金三角”地区没有天然屏障，“金三角”地区生产加工制作毒品因避开我国海关和边防检查站，利用人背马驮从中缅边境上崎岖的山路和便道进入我国境内，导致“金三角”毒品问题对我国国家安全造成极大的影响和危害。普洱法院审理的大多数涉边案件也与毒品犯罪紧密联系。普洱境内的澜沧江可航水域的海事、海商案件属于北海海事法院管辖范围，北海海事法院在西双版纳州景洪市设有景洪法庭，专门处理受理相关案件。因此，普洱法院与周边国家的司法协作主要围绕共同打击涉毒品犯罪，促进边境经济贸易往来，维护边境和平稳定等方面展开。

自20世纪80年代末90年代初开始，随着改革开放的持续深入，国内经济社会的发展，边境地区逐渐积累了一批涉外司法协作需求，逐步生成了以民间为媒介，以情感为载体，以利益交换为核心的司法协作模式，并在当时取得了卓有成效的成果。总结其原因，首先是由于边境地区彼此地理上山川同源，历史上同种同源，文化习俗趋同，甚至许多直接是华人华裔。如目前普洱市有14个跨境民族，不仅过去在境外政权领导层中有是原中国公民的现象，现在境外仍出现年轻一代中国公民，到境外去取得他国国籍并谋得公职后依然保有中国国籍，其在中国境内的原居住地仍享受承包地并建有房屋的现象。通过这些人为媒介，设立专门联络热线，固定联络人员，有效提高了案件送达、调查取证和翻译的效率。其次，在边境地区，司法协作关系的建立，往往是通过双边日常交流互动，在情感积累中建立起来的。没有民间情感基础，即便是有正式国际司法协助依据、双边合作协议规范甚至中央政权指令，执行的效果往往也不可靠、不稳定。如在普洱边境地区，开展涉外司法协作的第一件事，往往不是谈工作，而是先喝酒，谈感情，合作才有进一步谈判的可能。像上个世纪八九十年代，普洱法院受理了大量涉及缅甸的建设工程等案件，这些案件大多可以直接送达、调查、调解、执行。在长久良好的情感基础上，双边还建立起定期会晤和合作交流机制，开展了大量友好会晤协商，签订了会晤纪要，进行了人员交流培训等。同时，双边积极整合有关执法力量，共同探索矛盾纠纷联合化解。如江城县与越南、老挝接壤，县委政府专门建立涉及老挝边民纠纷处置领导小组，还与老挝边境的约乌县联合建立两县“中老边境地区民间纠纷联合调解室”，联合外事、司法、边防等部门综合调处两国边民之间因生产、生活及边民互市产生的矛盾纠纷，并建立边境一线矛盾纠纷排查调处协作机制，定期会晤制度，互相通报矛盾纠纷排查调处情况及法制宣传情况，磋商相关合作事宜。除此，边境地区涉外司法协作关系，几十年来，之所以能够代代传承，不因人因事因情感消退而废，关键还有着深厚的利益羁绊。这种利益交换，在地区政府层面则表现为政权安全和地区发展等需求。在个人层面，最初往往表现为直接钱物交换，后来开始逐步升级为投资、就医、就学等生活需求。如在普洱边境地区，与缅老越三国的司法协作关系和双边经贸往来程度成正比。如在合作关系最为深入的孟连口岸，每年双边正式口岸贸易额已达4亿美元，口岸人来人往，交往密切，提供司法协作相对便利，司法合作关系得到了进一步深化。而在临老挝一侧的勐康口岸、临越南一侧的龙富口岸，虽然已经建立起国家级口岸，但是相互之间经贸往来仍然相对较少，司法协作程度和关系深入度也较淺，拓展相对乏力，协作效果也存在较大的差异。

二十一世纪以来，随着人民法院工作的进一步规范，以及边境地区国家主权意识的觉醒，中央政权对边境的控制管理逐步加强，往往在国际司法协助中设置了复杂繁琐的程序，相关司法协助需要经过中央机关的审查，通过层层上报，工作环节多、效率低、成本高，导致一般矛盾纠纷多以行政方式化解，法院诉讼中的司法协作工作少有推进。

四、普洱法院司法协作面临的困难及问题

由于毗邻三国的经济相对不发达，法制不健全，普洱法院在处理涉老越缅三国案件时对外开展司法协作并未形成良好的运行机制，对外交流渠道也不畅通，主要有以下几点困难和问题：

一是国家层面的司法协作机制不健全。目前，我国和缅甸还没有缔结司法协助协定或条约，也没有共同参加的国际条约，不能按条约规定的途径进行司法协助，而且普洱市与缅甸相邻的是缅甸掸邦特区，缅甸政府没有实现完全意义上的有效管辖，即使国家有司法协助协定或条约，可能也难以达及特区。而我国同越南、老挝签订的中越、中老《关于民事、刑事的司法协助条约》仅是一个框架式条约，具体执行起来取决于双方司法机关的理解和执行程度，难以起到规范操作作用。普洱市的公安、检察院、司法等相关部门虽然与缅甸、老挝、越南一方建立了司法会晤制度，签署了一系列会议纪要，但地方司法机关之间的协助有较大的局限性，首先由于会议纪要并非规范性的法律文件，不具有法律约束力，其执行取决于具体的司法人员，协作结果的不确定性和随意性较大，其次是协作的层面也仅局限于个案或者部分问题，没有形成规范的司法协作机制。同时，因为涉及国家司法主权，地方法院自行与邻国国家司法机构提出司法协助也存在合法性问题。

二是案件材料送达难以落实。以缅甸为例，缅甸经济环境较差，社会管理水平有限，边境地区社会管理尤其混乱。普洱法院在受理案件后通过正式途径与缅甸方面联系送达基本没有回复，法院除了有外事部门签章的送达回证以外得不到任何送达结果的反馈，无法确认被送达人是否收到送达文书和法院告知的内容。因而，法院会通过华人商会联系被送达人，或是请被送达人来到国内签署法律文书。这种送达方式带有临时性和民间性的特点，其合法性有待进一步探讨。另外，即便是其他相对稳定的国家，法律文书的送达周期也比较漫长。

三是身份、证据认证工作难以开展。首先是国籍和身份的确认问题，如缅甸存在很多特区，不受中央政府统管，涉及这些特区的当事人身份查询基本没有回复，特别是缅甸的果敢地区，很多人没有身份证。当事人的身份情况无法通过当地官方途径予以确定，核实这些人的国籍和身份问题给法院造成不少困扰。因此法院对被告人的国籍问题难以查实的，往往将被告人作为国籍不明来处理。其次，存在年龄难以核实的问题。被告人的年龄影响到其刑事责任能力的确认。现有骨龄鉴定方式已经受到很多质疑，认为部分国家的人种和中国人种不同，以中国人骨龄的标准进行鉴定的准确性难以认定。还有，涉外刑事案件中的证据转换和认定问题也是实践中的难题，目前还没有通过司法协助渠道进行查实、认证的先例，基本上都交由侦查机关补充查证，然后相对宽松地予以认定。

四是翻译人员介入审理效果有限。根据相关法律规定，在刑事诉讼中为被告人提供翻译是被告人的权利，人民法院的义务。法院在审理涉外刑事案件时，应当为外籍当事人提供翻译。而目前法院审理涉外案件中聘请的翻译人员一般是教师、群众或其他机关公务人员，很多没有专业资质，翻译人水平不一，基本上也没有法律功底，翻译的效果普遍一般。加之，毗邻的国家经济水平一般较低，地域之间方言较多，即便是同一国家的被告人方言差异也比较明显，更加大了翻译难度。

五、深化边境区域司法协作的思考

边境既是关口，也是司法服务保障的辐射中心。随着我国企业和公民在境外经商办企业，投资、务工，参与地方经济发展等深入度、融合度的逐步提升。我国对司法协作的需求，也逐步从原有的犯罪打击，逐步升级转向法律服务、援助和咨询，以及纠纷矛盾的调解和化解，境外法律资料的翻译与提供，判决裁定的送达和执行等。对于这些问题需求，呼唤着更加规范、常态的司法协作机制的出现。对此，我们可以从以下几方面探索：

一是积极开拓司法协作的新渠道。基于普洱法院以往请求民间组织或个人帮助送达法律文书给在外国居住的当事人的经验，虽然这种方式的合法性有待进一步探讨，也可能会引起不必要的外交纠纷，但其实际也取得了一定的效果，有效提高了案件审理的效率，未尝不是开辟涉外司法协助新局面的可行之路，可以通过固定一个或少数民间组织，固定联络人等方式使之得以规范。除了对外擴展渠道，法院也可利用自身资源提高司法协助的工作效率。加强对最高人民法院国际司法协助管理平台的运用，严格按照操作指引规范报送、转递、审查程序。依托法院内部的信息化建设，打造云南省的国际司法协助信息化平台，通过该平台对司法文书送达、调查取证和外国法院判决承认执行进行在线转递、在线审查和在线办理，并通过该平台与最高法院的国际司法协助信息化管理平台相连接。

二是建立司法翻译人才库。为能保障涉外案件的公正审理，翻译人员的介入是不可或缺的。针对案件审理过程中翻译人员水平不一的情况，法院可以联合检察院、司法、公安、外事等部门以及律师协会、地方大专院校等社会机构，合力共建司法翻译人才库，打造全市司法翻译工作的专业团体，并依托信息化建设成果搭建一个翻译人才大数据平台，为涉外案件提供稳定可靠的翻译人才，提高涉外案件翻译工作的整体水平。

三是搭建多元化纠纷解决平台。搭建调解、仲裁与诉讼的对接平台。以法院诉讼服务中心为连接点，一方面对涉外民商事案件进行分流，引导当事人通过调解、仲裁方式解决纠纷，另一方面基于当事人的意思自治，对调解、仲裁内容予以确认，赋予强制执行力。同时，重视律师、公证员、调解员在解决涉“一带一路”建设相关纠纷中的积极作用，充分发挥各种纠纷解决方式的优势。尝试“互联网+审判”创新模式，将移动互联思维和技术融入民商事审判中，建立电子法院、空中调解室等在线纠纷解决平台，或者开发手机APP在线平台。

四是建立长期稳定的对外合作交流机制。可以与邻国边境地区法院建立定期交流机制，互相借鉴有益司法经验，增进合作互信。还可以加强与国内其他地区法院的合作，开展跨区域间法院合作模式，加强对涉外审判的经验分享、调研合作。除此，还应加强与高校、科研机构的合作交流，共建涉外法律及案例数据库，为法院审理涉外案件提供法律适用及案例信息。组织开展专题讲座或培训，在审理涉“一带一路”建设相关案件时聘请相关领域专家作为人民陪审员，提供专业咨询。

从维护国家主权的角度上来说，国际司法协作一般应当从国家层面协调开展，但地方法院直接面对案件当事人，处置各种具体纠纷，在实际的司法协助操作中也应当有自己独特的思考。随着“一带一路”建设和各项区域合作项目的持续推进，边境城市、沿海城市及交通要道沿线城市跃然成为具有发展潜力的“核心区”，均处于“一带一路”沿线的重要城市和区域次区域合作的中心城市，面临着同样的机遇与挑战。本文期望通过总结普洱法院在边境司法协作实践中积累的一定经验，和发现的一些长期存在的问题，能对“一带一路”背景下边境地区司法协作问题研究产生有益启发。