PPP公共性及其经济法的思考

摘 要 PPP模式指的是公共部门和私人企业通过合作来为公众提供公共物品，具有突出的公共性。基于此，本文阐述了PPP公共性及相关的法律原则，同时，提出了PPP公共性与政府的职责关系，并以特许经营为例，分析了典型PPP经济法的相关内容，进而更好的研究PPP公共性与经济法理论。通过论述以上内容，来为研究人员提供一些参考。

关键词 PPP公共性 经济法 公共服务

作者简介：史丁元，铁岭市委党校。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.157

PPP公共性既是制度的目标和理论内在统一，也是决定其遵守公平、公正原则的依据。因此，相关政府部门需要在公私合作的过程中，承担起保障与监管的职能，而经济法、公共性是PPP融入整体经济法制度的出发点和落脚点，通过理解经营许制度的特殊性及许可经营的性质，来推动PPP研究发展进步。

一、PPP的制度目标、理论基础与公共性

PPP的目标，主要在于满足居民需求。因此，公共物品理论的基础是支撑制度建设，该理论作为科学理论的重点，来为经济法提供分析框架。这样不仅可以解释PPP 制度的必要性，同时还能够揭示PPP的公共性，使其具有公共性和必要性。在探讨PPP公共性的时候，需要认识到必要性，由于其和政府的职能具有密不可分的情境，一般来说，现代化的政府职能主要包括宏观调控、社会管理服务职能，其中这两项职能所关注的是调控规则和市场规则，而调节经济法能够实现公共服务。PPP制度的执行，既与政府存在联系，也与公民存在一定的关系。制度执行过程中，政府的功能，主要在于为居民提供服务。而公民则可在政府所提供的服务的基础上，对相应物品进行使用。这类与政府的职能具有对应的关系，一方面，宏观调控需要相关政府部门提供公共物品；另一方面，在多元治理与和谐共赢的背景下，政府管理职能却只能通过政府单方面履行，并配合必要的市场途径，这两种职能都可以归为准公共物品。

依据上述内容，能够得出PPP是为公共服务准公共物品提供制度支撑，在财政投入不足的效果下，通过引入社会资本，来实现目标的共赢。这一制度设计具有公共性，可以研究PPP涉及的公共物品出发，来进一步发展公共物品理论。以《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020 年）》为例，在《纲要》中，能够清楚地认识到国家鼓励“公私合作”的正确用意。这份纲要主要明确了几种合作方式，包括：

首先，纲要决定，应使国家的公立機构，与医疗机构之间相互合作。确保我国的公立机构，能够对医疗卫生行业做出一定的贡献。医疗卫生行业的成本，主要集中在仪器购买方面。如缺乏购买资金，医院将难以运行。对此，公立机构可考虑就上述问题，与医疗卫生机构进行协商。由前者为后者提供资源，使两者实现资源共享。最终达到使两大机构能够共同发展，共同提升的目的。除此之外，纲要同样指出，我国部分集团，具备较为先进且丰富的管理经验。该部分集团，如能够参与到机构的管理过程中。将能够为机构的发展出谋划策，提高新型机构的成长速度以及竞争实力。上述两大建议的提出，体现了我国对PPP公共性问题的重视。同时也表明，PPP公共性的体现，将能够使参与者，达到双赢乃至多赢的目的。对我国经济的发展，将能够起到极大的推动作用。

总之，公众对于物品的需求，使得PPP公共性具有必要性，此外，PPP也需要通过社会资本，为公众提供服务。但这仅仅是一种手段，PPP的主要功能也具有显著的公共性。因此，将公共物品作为PPP的理论基础，能够更好的理解公共性，来满足公共利益需求。

二、基于公共性形成的法律原则

PPP公共性形成的原则，主要在于通过环境保护、医疗、文化等内容，为社会的各领域，提供一定的服务。基于这种公共性，PPP制度也就需要有公共性和公平性，可以从中提炼出精准的法律原则，以《公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》进行说明。

（一）公开性

公开性为PPP的主要法律原则之一。所谓公开，既面向大众、面向所有参与者的公开。上述法律原则的实施，将能够使参与者，更加积极的参与到PPP项目之中。确保PPP项目的优势，能够得到最大程度的发挥。为此，需要根据透明原则，来确保公共权利，形成有效的监督。

（二）公平性

除公平性外，公开性同样为PPP的主要法律原则。PPP制度制定过程中，政府的参与较为广泛。可以认为，整个制度的执行过程中，政府均占据着主要地位。这里的公平性具有直接关系，才能够开展公平竞争，合作的主体才能够确保公平。因此，根据《指导意见》，双方需要根据原有的订立合同，明确权责关系。然后，由社会资本提供公共服务，确保资本获得合理的收益。根据这一规定，既能够控制社会资本的准入控制，又能够优化社会资本的收益，获取公平。

此外，公平性还需要体现出在多个方面：比如在PPP项目实施的时候，服务定价需要具有高低性，来体现出公平的精神；同时，PPP一般都会具有大量的政府采购问题，因此，需要确保政府财政公平性。按照《意见》的思想强调，公共服务的价格需要按照补偿成本、合理收益、公平负担等原则，如果相关政府可以确保采购过程的公平与公正，并对公共服务的对价支付进行分摊资金投入，能够突出公平原则。

（三）公益性

只有政府提供公共服务，就需要将社会公益作为PPP法律的应用之义，对于社会公众来说，服务性具有公益性，在确保公益性的时候，需要适度开展收益性，但还是需要特别强调。

三、PPP经济法分析——以特许经营为例

PPP制度的执行，需要具备一定的法律基础作为支撑。就公共性方面分析，PPP制度执行的前提，在于确保制度中政府所提供的物品与服务，均能够被公共使用。此时，特许经营等典型问题，既会随之产生。

（一）特许经营的典型性及特殊性

在PPP系统提供公共服务的时候，主要涉及到社会能源、水利、环保等基建工作和公用事业领域的特许经营活动，在整个过程中，需要按照《基础设施特许经营管理办法》来执行。另外，制度执行过程中，经营人员仍需要注意PPP的公共性，尤其是项目的公益性相关内容。

特许经营的问题，不仅涉及到有关管理方面的法律。同时也会涉及到《行政法》以及《民商法》等法律。因此，特许经营过程中，经营人员必须从上述法律的角度出发，认识到当前自身所参与的经营模式的特殊性。从而积极纠正自身的行为，确保PPP制度，能够被有效的执行。特许经营问题，与民生法同样具有千丝万缕的联系。因此经营过程中，对上述法律加以重视，同样较为必要。

（二）特许经营特殊性需要通过行政法学和国际法进行分析

如：根据《经济法》的要求，参与特许经营的主体，必须具备二层结构。所谓二层结构，既政府与市场两大结构。就政府角度而言，特许经营者，必须为政府负责。在此基础上，根据政府的要求，为消费者负责。就市场问题而言，特性经营者，必须充分关注其所经营的服务与物品的公共性质。应视市场的变化方向，对经营方案进行调整。从而避免经营失败，使PPP制度的优势，能够得到发挥。

（三）PPP模式的实践过程，也可通过经济分析法探究其价值

企业实行相应经营策略分析、经营条件探索过程中，可通过行政合同的合法性，来解析其存在的价值。但由于国内关于PPP公共性模式分析的理念上，还存在着些许差异，我们对其经济法应用定位时，需考虑到企业经营管理，与企业特许经营之间的关系，尤其是对完全否定行政合同的概念定位分析。根据这两种观点，从特许与经营的某一种角度开展论证：由于特许经营协议比较复杂，将其设定为混合契约，使用分段定性，从某一个角度或者一个侧面来认识到复杂的特许经营协议。如果从更广协议角度出发，将整合特许与经营两个方面，从而获得更加高层次的公私合作。

此外，基于PPP公共性分析研究过程，应从企业特许经营协议实践的视角出发，分析企业PPP公共性，在企业经营期间获得政府补贴、税收优惠政策、以及产业扶植开发等方面的运用与调节情况，对企业启动PPP项目后，具体实践情况的探索要点进行探究。这种以企业发展体系为核心的，政府公共服务体系探究过程，不仅确保了对企业项目实施具体情况，与企业发展需求之间相互承接，建立良性循环的PPP公共性解读过程，也将为政府加强与社会企业合作，引导现代企业经济收益增加、社会效益优化提供了指导保障。当社会中PPP项目实施时，双方均可通过法律分析渠道，实现个人经济利益上的调制，而不是仅仅通过行政管理权，维护企业PPP的公共性。

通過分析特许经营协议形式，考量协议目的，并根据分析要素，PPP公共性设定，为企业在特许经营权基础上，获得更好的公共服务提供了引导，也为解决市场与政府之间，合作项目失灵问题的突破提供了窗口。由此，PPP公共性的把握，应注重企业社会资产、企业经营行业的差异，同时也要结合，合作政府服务项目实践上的差异，才能够避免PPP公共性探索领域，与社会发展相互承接。例如：政府辅助企业启动PPP项目时，应结合企业现有资本，通过双方资金调节，建立双向互动模式的方法，缓解企业加入PPP项目后，资金、市场等方面的制约条件，以企业近年来经营许可社会评价情况，以及政府未来阶段想要发展的主要趋向，来定位PPP公共性以及经济法层面考虑的要点，进而也就达到了全面引导企业长效发展，并适应社会发展需求的趋向。

综上所述， 基于PPP公共性从经济法维度对经营协议进行动态分析。在此基础上，通过分析特许经营协议形式，考量协议目的，并根据分析要素，PPP公共性能够设定特许经营协议目的，提供更好的公共服务；同时，上述的政府需要确保采购过程的公平与公正，并对公共服务的对价支付能够分摊资金投入，来符合公平原则。因此，对于分析特许经营协议典型PPP形式，尤其是突出传统法学的认识，来推进经济法的研究。

参考文献：

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