乌拉圭河纸浆厂案中的环境影响评估论证

摘 要 乌拉圭河纸浆厂案是第一个将界河纠纷诉诸法院解决的案件，本文介绍了案件的背景、案情经过和判决结果，对国际法院就环境影响评估制度的论证过程进行了分析，认为其论证逻辑有可商榷之处。同时，结合我国的自然现状，研究本案对我国跨境河流开发有重要意义。

关键词 环境影响评估 国际习惯法 论证

作者简介：杨锦波，国际关系学院。

中图分类号：D920.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.144

一、本案背景

乌拉圭河位于南美洲，自北向南依次流经巴西、乌拉圭与阿根廷，是三国的界河。乌拉圭与阿根廷于1975年缔结《乌拉圭河规约》（Uruguay River Statute 1975， 简称1975规约），规定了双方对乌拉圭河的开发和使用权限，以便更好地使用、开发与保护乌拉圭河。该规约作为双方共同使用与管理乌拉圭河的法律依据，除了规定双方在航行、水资源养护、水域污染、灾害防治、研究等方面的具体义务之外，还约定两国应依据“最优及合理利用原则”来开发与利用乌拉圭河。同时，1975规约在第7条至第12条对乌拉圭河的管理作出规定，双方如果有任何对乌拉圭河的资源与利用产生影响的开发行为，必须通知另一方，并相互协调。阿根廷与乌拉圭也根据该规约共同组成了一个独立的“乌拉圭河行政委员会”（Administrative Commission of Uruguay River，简称CA RU），负责乌拉圭河的管理、规划与协调事项。1975规约中还规定两国在乌拉圭河的使用上，对可能影响对方权利的行为，除了在约定期限内通知对方之外，还必须向CARU报告。

二、本案事实经过及判决

争端源自于乌拉圭授权两个公司ENCE以及Orion于乌拉圭河岸上兴建纸浆厂。ENCE于2003年10月9日获得乌拉圭政府的环评许可，2005年11月28日取得建造许可，开始纸浆厂的场地清理筹备工作，2006年3月28日，因故停工，并于同年9月21日宣布暂停。与此同时，位于ENCE纸浆厂下游数公里的 Orion纸浆厂，则在2005年4月通过乌拉圭政府的环境影响评估，2005年9月进行第一期工程，2007年11月9日起正式营运。

乌拉圭授权建造两家纸浆厂引发了阿根廷的高度关注。在经过一段时间的协调仍无法解决分歧的情况下，阿根廷于2006年5月向国际法院控告乌拉圭。阿根廷主张，乌拉圭授权建造纸浆厂的行为，违反了1975规约的程序与实质义务。

就程序义务而言，阿根廷认为乌拉圭未根据1975规约第7条至第12条的规定，将其拟在乌拉圭河畔建造纸浆厂一事通知CARU及阿根廷，也没有进行相关的协调程序。尤其是阿根廷认为乌拉圭是在签发建造许可之后，才将其内国进行初步环评的相关信息通知CARU，已明显违反了1975规约要求乌拉圭应及早通知CARU及阿根廷的程序规定。

就实质义务而言，阿根廷认定Orion纸浆厂在建造过程中及正式营运后，对乌拉圭河沿岸及相关水域所造成的污染，已经违反1975规约第35条、36条及第41条中双方必须保护乌拉圭河及周边环境的义务。阿根廷也主张，关于乌拉圭是否已经污染乌拉圭河沿岸及相关水域，必须同时从国际环境条约如1971年《国际重要湿地保护公约》及1992年《生物多样性公约》等来加以判断 。更重要的是，阿根廷认为乌拉圭在纸浆厂建造及营运的过程中，不但没有通知阿根廷，也没有进行全面性的跨境环境影响评估，已经违反了《关于跨界背景下环境影响评价的埃斯波公约》及其他国际环境法相关原则的要求 。总之，阿根廷认为，乌拉圭许可建造纸浆厂，不仅侵害了沿岸居民的权益，也影响了阿根廷的观光经济利益，因此要求乌拉圭应该遵守1975规约及其他国际环境法上的义务，立刻停止纸浆厂的运营，恢复到纸浆厂建造前的状态，并赔偿阿根廷的损失。

乌拉圭则认为，其已经根据国内法律规定，对建立纸浆厂可能对环境及人类健康的各种风险作了实质评估，因此不可能、实际上也没有构成阿根廷所称的污染，因此批准修建纸浆厂并未违反1975规约所定保护乌拉圭河及周边环境的实质义务。至于程序义务，乌拉圭则认为将事务提交管理委员会（CARU）的方式不限于1975年规约所定之程序，且双方可以同意使用其他程序安排达到合作之目的。

国际法院于2010年4月作出判决。

首先，国际法院依据《国际法院规约》第36条“协定管辖”以及1975规约第60条的规定，双方应该将争端提交国际法院，从而确认法院对本案具有管辖权。就管辖范围及规范依据，法院认为其对阿根廷提出的空气污染、噪音和光污染、恶臭、一般妨害及对旅游业特定影响的主张，不具有管辖权，也无法适用其他国际环境条约或原则作为本案的规范依据。

其次，在程序义务上，法院认定乌拉圭违反了1975规约规定的报告义务，且未履行通过乌拉圭河管理委员会将河流利用计划通知阿根廷的义务。而在实质义务上，法院认为没有确定的证据表明乌拉圭未采取必要的污染控制措施，或纸浆厂对河内生物资源或水质或生态平衡带来了有害的影响或造成了损失，故乌拉圭没有違反1975规约第41条所规定的保护乌拉圭河及周边环境的实质义务。阿根廷对乌拉圭所提出的拆除Orion厂以恢复原状并赔偿经济损失的主张，也因此被国际法院所驳回。

三、对环境影响评估论证过程的分析

本案中，环境影响评估是双方的争议焦点之一。国际法院审理本案的主要依据为双方签订的《乌拉圭河规约》，但因1975规约签订较早，其文本中没有对环境影响评估做出明确规定。在有条约的情况下，适用条约无疑是最便捷的，但当条约没有清晰且具体地规定缔约方的权利义务时，条约的适用就要依赖对约文的解释。

1975规约仅在第41条作出如下规定：“（a）通过规定适当的规则和按照适用的国际协定并在相关时按照国际技术机构的指导方针和建议‘采用适当的措施，保护和维护水生环境，特别是要防止其污染；（b）在其各自的法律制度中不降低：1.防止水污染的现行技术要求，和2.对违法行为规定的处罚力度。”其中“适当的”措施是否包括环境影响评估，则需要进一步的解释。在解释条约方面，《维也纳条约法公约》第31条明确规定，法院可以考虑“适用于当事国之间的其他国际法规则”，而国际习惯法正是这样一类规则。

为了论证环境影响评估是国际习惯法规则，国际法院引用其1948年在“科孚海峡案”中的判决，“任何国家都有义务不使其领土明知地用于与另一国的权利相违背的目的” ，然后国际法院进一步引用其在“关于使用或威胁使用核武器的合法性的咨询意见案”中的观点，宣称“国家应该使用其掌握的一切手段，避免在其领土内或者其管辖下的活动给其他国家造成损害，这已经是国际环境法的一部分（The existence of the general obligation of States to ensure that activities within their jurisdiction and control respect the environment of other States or of areas beyond national control is now part of the corpus of international law relating to the environment.）” ，指出预防原则和谨慎小心原则已经是国际习惯法规则。如果一项工程可能给其他国家造成跨界损害，而没有进行环境影响评估，则该国就不能被认为尽到了谨慎的责任。因此，一国在进行可能对其他国家造成不利影响的工程之前，应该就该工程可能给其他国家造成的环境影响进行评估。同时，国际法院指出，如何进行评估、评估的内容和考虑的因素，可以由各国根据其国内法来进行。简而言之，国际法院首先确认了预防原则和谨慎原则是国际习惯法规则，证据是国际法院自己的司法判例，而进行环境影响评估是满足谨慎小心原则的必要条件，故进行环境影响评估也是国际习惯法规则。

对于国际法院的上述论证，笔者有不同的看法。目前，世界上约有一百多个国家在其国内环境立法中确立了环境影响评估制度。特别是在进行跨界活动的过程中，国家对其活动进行环境影响评估越来越具有强制性。此外，多个公约也都确立了这样的义务。比如1974年的《丹麦、芬兰、挪威、瑞典环境保护公约》、1985年的《吉隆坡公约》、1991年的《埃斯波公约》、1991年的《关于环境保护的南极条约议定书》都规定了环境影响评估制度。国际法委员会于2001年通过的《关于预防危险活动的越境损害的条款草案》中也包含了环境影响评估制度。从国际习惯法的构成要件来看，环境影响评估制度已经是一种普遍的、广泛的、具有代表性的国家实践；就法律确信而言，各国在某一问题上的一贯做法，是证明法律确信的最重要的证据。因此国际法院也可以通过讨论环境影响评估是否被大量的国家实践所反复接受，来证明其是一项国际习惯法规则。

另外，环境影响评估是一项程序性规则，而预防原则和谨慎小心原则是实体规则。国际法院宣称环境影响评估是履行这些实体原则所必须的，等于从实体规则中推导出了环境影响评估这一程序性规则的正当性和必要性。这可以说是在论证逻辑上发生了一个跳跃。

四、结语

国际法院在“乌拉圭河纸浆厂案”的判决中，将环境影响评估义务认定为国际习惯法规则，任何国家均应遵行，对国际环境法的发展起到了推动作用。我国拥有多条国际河流，涉及周边多个国家，在开发和利用跨境水资源时，必须要遵守相应的国际法规则。国际法院对本案的判决，对指导我国今后的跨境水资源开发，具有重要的意义。

注释：

Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay （Argentina v. Uruguay）， P.68， ICJ 20 April 2010.72，45，68.

参考文献：

[1]Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay （Argentina v Uruguay） 2010 www.icj-cij.org/docket/files/135/15877.pdf.

[2]Statute of the River Uruguay. Signed at Salto on 26 February 1975.

[3]朱剛强.乌拉圭河纸浆厂案简析.拉丁美洲研究.2009（4）.

[4]那力.“乌拉圭河纸浆厂案”判决在环境法上的意义.法学.2013（3）.

[5]何锦龙.国际法院环境案件举证责任分配——以乌拉圭河纸浆厂案为例//可持续发展·环境保护·防灾减灾——2012年全国环境资源法学研究会（年会）论文集.2012.

[6]兰花.乌拉圭河纸浆厂案的评论与启示.世界环境.2011（2）.