创优江苏营商环境的调查与建议

党的十九大作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的科学论断。江苏省委十三届三次全会明确，推动高质量发展，是江苏作为东部发达省份必须扛起的重大责任。作为江苏经济发展的重要支撑、创业创新的主体力量、吸纳就业的主要渠道和创造社会财富的主要来源，民营经济的高质量发展在江苏经济转型中的作用不言而喻。

截至2017年，江苏全省民营企业累计达259万户，占企业总数的89%。实现增加值58326.7亿元，占全省GDP比重达67.9%；规模以上民营工业企业累计实现增加值占全省规模以上工业增加值的54.7%，对全省规模以上工业经济增长贡献率达58%；完成投资37485.5亿元，占全部投资的比重为70.7%；纳税7617亿元，占全省税务部门直接征收总额的62.0%；进出口总额超过1500亿美元，占全省出口总额的31.4%。2017年8月发布的中国民营企业500强（入围门槛为120.52亿元）中，江苏82家企业上榜，20家进入前100强。

营商环境就是生产力，营商环境就像是民营经济生存和发展的水和空氣，放水才能养鱼，净化空气才能健康呼吸。只有激发民营经济活力、提升民营企业竞争力，才能激活高质量发展的微观基础。实现江苏民营经济高质量发展，迫切需要更加优良的“水环境”与“空气质量”。中共江苏省委党校第28期省管干部进修班课题组通过走访企业、问卷调查等形式，集中开展了相关调研活动，并结合江苏省工商联近一年对民营企业走访调研的情况，整合形成了本文。

一、调研的基本情况

课题组采用了江苏省工商业联合会正在试用的《政府营商环境调查问卷》，对苏南A区、苏中B市、苏北C县（均为县域）开展了问卷调查。该问卷包括“保障民营企业公平参与市场竞争”“平等保护民营企业合法权益”“营造尊重和激励民营企业的政商关系以及社会氛围”在内的3大类30小项调查内容，每个县域发放问卷不少于200份，累计发放问卷690份，收回有效问卷636份，问卷有效率92.2%（见表1）。

从被调查企业规模看，636家企业中，年度营业收入在2000万元以下的企业有279家，占43.87%；在2000万—5000万元之间的企业有172家，占27.04%；在5000万—1亿元之间的企业有76家，占11.95%；在亿元以上的企业有109家，占17.14%（见表2）。从被调查企业所属行业看，制造业企业占比分别达47.3%、90%和86.5%，其他行业企业占比均不超过10%。

调查数据反映，在政务环境方面，企业对当地的总体评价多为“很好”或“比较好”，各经济板块无明显差异（A区81.5%、B市88.7%、C县84%）；绝大多数被调查企业（A区84.9%、B市95.5%、C县96.5%）认为，当前官员懒政、不作为、不主动服务等现象“基本没有”或“有改善”。在民营企业与政府部门的沟通渠道方面，三地均有超过70%的企业认为与政府部门的沟通渠道“很好”或“比较好”，说明江苏各地优化政府营商环境措施到位，尤其是苏中、苏北地区重视程度更高，企业的认同度也较高。在司法公正方面，民营企业认可程度较高。在涉及产权纠纷时，民营企业普遍将司法程序作为首选的处理方式（A区59%、B市68.8%、C县65%），并且认为当地司法机关在处理产权纠纷时比较规范（A区51.7%、B市71.4%、C县56.5%）。

二、江苏省营商环境存在的突出问题

地方政府对企业经营干预过多。被调查企业针对地方政府或相关部门过多干预企业经营的反映不少，尤其是苏中、苏北地区企业普遍对“政府主导要求企业做大做强、企业做出超计划扩张”的反映较为强烈（B市43.7%、C县37.5%），苏南企业反映政府各类涉企收费、监督检查活动过多（A区43.4%）。

行政检查过多和扰民是企业较为反感的现象。在回答“行政检查‘扰民表现”时，“多个单位或一个单位的多个部门反复检查”（A区43.4%、B市39.8%、C县40.5%）和“短时间内集中重复检查（尤其是节日前）”（A区29.3%、B市25.1%、37.5%）高居前两位。对于地方政府为了应对上级各种检查而要求企业停工，三地企业均反映强烈（A区59%、B市66.2%、C县61%）。由于每年重要活动较多，为了营造活动日当天的“蓝天”，地方政府往往在若干天前即要求产生污染源的企业（包括建筑施工企业）停工，但不提供任何经济补偿。此类企业用工多以农民工为主，停工期间既不能遣散员工（否则人员走散无法随时复工）又不能不计发工资，对企业因此造成不小的经济损失，同时因停工导致工期违约的风险也在增加。据了解，这一类问题在南京等中心城市更为普遍。

民营企业获得公平待遇的供给不足。调查显示，三地均只有极少数企业（5%以下）感到因为民营企业身份而被排除在市场准入之外，说明在市场准入的公平性方面，全省各地方政府大多能做到“一碗水端平”，但在市场准入后的公平待遇上，则出现了较明显的分化。A区和C县的调查结果显示，与国有企业相比，民营企业信息获得程度不对称（A区55.6%、C县51.5%）；B市逾半数的企业（50.2%）认为，部分领域限制或在客观上隔绝了民营企业的进入。在民营企业不能享受公平待遇的主要表现上，“融资贷款”（三地加权平均后41.7%，下同）、“政策落实”（37.4%）和“项目申报”（30.8%）成为比重最高的前三项。从B市反映的情况来看，在民营企业不能享受公平待遇方面，规模不同的企业呈现出不同需求，规模较大的企业认为主要体现在土地供应和融资贷款上；中小企业认为主要体现在项目申报上，感到条件过高、享受不到。

融资难、融资成本高一直是颇受民营企业垢病的顽疾。2017年，江苏省工商业联合会在开展“万企大走访大调研”活动时发现，民营企业融资缺口占比超过60%，部分地区占比接近80%。除了民营企业自身原因外，金融系统片面理解和执行去杠杆政策，也使得民企融资难、融资贵的问题更加突出。调查表明，国企累积的金融风险较大，应该是去杠杆的着力点，但在实际的政策实施过程中，落实去杠杆政策却“柿子捡软的捏”，民营企业首当其冲。拆迁补偿不公平也是民营企业反映较多的问题。调查中，18%（A区）、9.5%（B市）和20.5%（C县）的企业认为拆迁过程中曾遭遇“补偿不公”或“补偿过低”。

惠企政策空转多落实难。近年来，国家和江苏省委、省政府先后出台了一系列含金量较高的惠企政策，但民营企业的政策获得感并不强。调查中，A区、B市、C县分别有31.7%、64.9%、47%的企业认为，“当地促进民营企业发展的政策得到了充分落实”。但同时，三地各有高达46.3%（A区）、25.2%（B市）和23%（C县）的企业表示“没有相关促进政策”或对是否有相关政策“不清楚”。A区、B市、C县分别有36.1%、13.9%、27.5%的企业表示，是“通过私人关系渠道”或根本“没有渠道”了解到当地各类涉及民营企业发展的政策。由此可见，相当多的惠企政策因为没有得到充分的宣介，难以落实到位。

对政府出台的行业指导政策，分别有57.6%（A区）、25.5%（B市）和35%（C县）的企业做出差评，主要理由是“制定政策时没有充分征询本行业企业的意见”（A区34.1%、B市16%、C县17.5%）。至于民营企业没有享受到相关政策优惠的原因，超过40%（A区40.5%、B市60.6%、C县42.5%）的调查对象表示，优惠政策的“申请手续繁琐，不愿意申请”。据企业反映，有的优惠政策看起来很好、用起来很难，申请时需要提供大量材料，手续繁琐复杂，申请成本大于收益，不得已只能选择放弃。一些优惠政策门槛设置过高，如创业投资企业所得税优惠政策，要求中小企业必须是“高新技术企业”；认定孵化企业要求“企业产品要符合《国家重点支持的高新技术领域》规定的范围”。很多中小科技企业，特别是初创期科技企业被排除在外。

三、优化江苏营商环境的对策建议

好的营商环境不仅是企业家投资兴业的沃土，更是企业发展壮大必不可少的条件。江苏要实现经济高质量发展，必须从优化营商环境入手。优化营商环境最核心的工作是按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，处理好政府与市场关系。江苏改革开放过程中培育形成了“强政府、强市场”的机制优势，以政府“强而有道”保障市场“强而有效”。面对高质量发展的要求，更应该明确政府和市场不是谁大谁小、“有你无我”的对立关系，而应“各就各位”，成为优势互补的“黄金搭档”。

建立“负面清单”，厘清政府与市场的边界。“强政府”的“强”不是强在对市场资源配置的替代，不是“强干预”，而是强在优化投资环境、建设法治经济，为各类市场主体提供高效的政府服务，为“强市场”提供强有力的保障支撑。也就是要求政府当好国民经济的“掌舵人”、市场规则的制定者、市场运行的“裁判员”、基本公共服务的提供者、公平正义的维护者。正如调研时某企业董事长所说，企业并不要政府给钱给政策，只要维护好各类企业平等参与公平竞争的市场秩序就可以了。建议省政府建立政府干预市场和企业经营的“负面清单”，明令禁止政府插手企业经营、干预企业发展规划、以重大活动为由强令企业停工和干扰企业正常经营等行为，并以从严问责的手段来推动负面清单的落实，确保政府“定好位”“不越位”。

实施“正向激励”，构建善待民营企业的体制机制。民营企业在市场竞争中的弱势地位和不公平待遇，表面看是政府行为的后果，实则背后有深厚的社会心理定势。“强政府”的“强”不是体现在面对企业时的强势，而是适应市场经济的应变能力强、环境改造能力强。各级政府应创新激励机制，发挥导向作用，尽快营造善待民营企业的社会氛围。一是建立制度化的民营企业家表彰奖励制度。建议制定“功勋苏商”“卓越苏商”“新锐苏商”等荣誉称号，定期对不同发展层次的优秀企业家进行表彰，擦亮“苏商”品牌，打造江苏特有的弘扬企业家精神的宣传品牌，在全社会营造尊重企业家、善待企业家的浓厚氛围。2018年恰逢纪念改革开放40周年，可以借此机遇举行表彰活动，形成舆论氛围。二是加快推出“容错机制”的操作细则。民营企业在市场运行中得不到公平对待，很大程度上是因为政府官员与民营企业家打交道时有心理障碍。建议江苏尽快推出科学有效的容错机制操作细则，厘清政商关系边界、细化行为标准、设定“亲”“清”底线。只有尽快出台操作细则，明确规定哪些错误可以免责，才能为敢作为者提供清晰的行动准则和稳定的心理预期，从而加快构建善待民营经济的有效保障机制。

优化决策机制，推动各项惠企政策真正落地开花。“强政府”的“强”主要体现在政府的制度和政策制定能力强、决策能力强、执行能力强。让政策具备科学性、包容性和可操作性，各级政府可以从以下几个方面发力。一是要防止朝令夕改和“一刀切”倾向。江苏当前正处于经济社会发展的转型期，政策取向时常需要调整。但是政策的稳定性不强，会让企业无所适从。政府各部门在研究和出台政策时，要跳出局部眼光和短期行为，跳出部门利益，出良政、行善治、促发展。特别是防止政策朝令夕改和政策简单化，提高政策的稳定性和针对性。二是建立强制性的政策论证制度。建议每项重大涉企政策出台前都要先召开论证会，凡是没有经过论证会的政策，一律不得出台。一是相关政府部门论证会，不应该一个部门关起门来自己出政策，而应该进行多部门的磋商；二是多领域专家论证会，请各领域专家从专业的角度充分论证一项政策的社会影响；三是政策享（承）受主体论证会，请政策的主要受益者和政策实施后的主要利益受损者充分发表意见，将政策实施后的负面影响降至最低。可以发挥工商业联合会和行业商协会的作用，向企业家和从业者问计求策，摸清企业一线的真实需求。三是形成系统化政策体系。目前江苏在扶持民营经济发展过程中形成了不少政策。单从某一方面看，政策都有其合理性，但是从高质量发展和系统化思维的角度看，政策的碎片化问题也很突出。特别是产业政策往往是赋予特定产业以特权，歧视其他产业，或者赋予同一产业某些特定企业以特权而歧视其他企业。从政府维护公平的市场竞争环境职能目标定位来看，产业政策需要克制使用，只能允许市场失灵时的例外。公平竞争政策应该优先于产业政策出台、推进、落实，而不能顺序倒置。

开展区域营商环境评价，定期发布江苏区域营商环境指数。2018年，国务院首次常务会议明确提出“要借鉴国际经验，抓紧建立营商环境评价机制，逐步在全国推行”。江苏作为经济大省，在营商环境评价工作中应有首位意识。一是建立营商环境评价指标体系。参照世界銀行营商环境评价指标体系以及上海、广东等地已有先进经验，制定符合江苏实际的营商环境评价指标体系。以提高行政效率、增强营商便利性为主要方向，重点围绕增强市场和产业的开放度、政府服务的高效度、依法管理的有效度、企业经营活动和获取社会资源的便利度，进一步量化各项指标，形成一套科学系统、严谨规范、操作性强的指标体系。二是组织开展营商环境测评与评估。建议委托独立第三方，如省工商业联合会、省社会科学院、独立的评价机构等，组织全行业各类型的企业代表和办事群众对各市政府营商环境情况进行测评。测评可采取定性评估和定量评估相结合的方式：定量评估主要依靠现有统计口径数据或资料，参照现有评价指标体系研究成果，直接获取量化数据的评价类指标；定性评估主要是针对企业负责人、人大代表和政协委员、办事群众等人群，通过座谈、发放调查问卷等方式，获取基本情况和分析资料。三是定期发布江苏省区域营商环境指数。在营商环境评价的基础上，每年定期发布江苏省区域营商环境指数，直观反映各市的营商环境状况。同时将营商环境测评和评估中发现的问题及时移交当地政府，提出创优营商环境的具体目标和实现路径，助力各级政府明得失、补短板，改善当地营商环境，释放出更强、更稳定、更有持续性和可预期性的投资吸引力。

（执笔人：李晓林，江苏省工商业联合会副主席）

责任编辑：刘志刚