合作区合作协议基本原则研究

田婷婷

【摘要】中国地缘辽阔，各地区在自然资源、环境基础、人文传统等方面存在很大的差异性。在世界都在变小的背景下，各个区域间相互融合与合作，促进资源共享与文化交流。但在合作区合作协议有必要设立基本原则来指导实践，同时也给订立合作协议的主体相应的约束和限制。

【关键词】合作区；合作协议；基本原则

一、合作区合作协议概述

（一）合作区合作协议概念

互不隶属的地方行政主体之间为了实现特定的行政目的，就合作事项意思表示一致而签订的协议。此类协议的特点有主体的特定性、地位的平等性、目的的行政性、过程的合意性、协议的要式性。

（二）合作区合作协议的性质

是行政机关的具体行政行为，是一种行政合同，行政协议。在主体法律地位平等的基础之上、根据平等自愿原则而产生的。

二、行政协议兴起的背景

（一）社会背景

1.市场分割

根据区域经济学的理解，区域经济一体化是指按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成的区域经济的联合体。区域经济一体化是建立在区域分工与协作的基础之上，通过生产要素的区域流动，推动区域经济整体协调和发展的过程。

从经济学的角度来说，市场分割与自由贸易的目标背道而驰，市场分割实质上是一种垄断行为，是一种限制竞争的行为。破坏了区域竞争的公平性。

2.政府行为

在我国区域经济一体化实践中，导致经济区域城市之间的产业同构、重复建设、同质竞争等突出区域问题的主要原因是行政区政府行为的异化，而非市场机制本身。在区域经济一体化的过程中，由于行政区划上的条块分割，地方政府作为利益的代表，时常想着追求自身利益的最大化，政府之间的利益冲突、不正当的竞争就会存在，最终会导致恶意竞争等市场分割的负面效果。

市场分割实质上是一种行政分割，我们也都知道，政府具有盲目性的，会长生政府失灵等弊端。通常根据经济学的角度来看，我们要控制政府这只看不见的手，要让市场在经济中占支配作用，通过市场的正当竞争，做到优胜劣汰，保持市场自身的活力。但是，政府在有限理性的支配下，会有相应的盲目性，会产生权力寻租等不良的影响。所以，为了公平起见，以及限制不正当的竞争以及政府的有限理性，通过行政协议的方式解决问题。

（二）理论背景

1.区域化

区域化是在一定区域范围内社会和经济整合的自发成长与社会经济自主互动作用的过程。区域化代表着一种区域内部主体之间自发性的互动力量。

区域化意味着区域内的经济活动和社会交流不失国家或政府事先有意识的安排，也没有预先设定某种特定的关系和目标。区域化绕过了影响区域内部贸易、资本流动和其他经济交流的制度和法律障碍。

2.区域主义

区域主义被视为区域一体化进程的自上而下的动力，意味着行政区之间的互动主要来自政府的预先的安排和促成，同时也会预期区域整和的成果。区域主义的提倡者，倾向于强调政府作为区域一体化行为者的角色。英国学者熊·布思林认为，“相邻的地方政府在处理跨区域地方议题的时候，失最有效率的机制”。

3.“新区域主义”

新区域主义是在整合传统改革主义和区域治理公共选理论的基础上认为，在解决跨行政区问题时合作与竞争应兼顾运用，在政府体制上，无论是政府架构重构，还是在原有区划基础上创新协作机制，核心目的在于激发行政区主体之间的协作。新区域主义的核心观点认为应该在行政区地方主体之间，建立一种跨区域治理的策略性伙伴关系。同时，“新区域主义在区域内外形成不同层次和不同水平的横向和纵向分工协作”，强调个行政区成员自发组成某种联盟，强调行政区主体自愿协作应当建立在追求共同利益一致性这个基础之上。

三、行政协议的原则

法律的原则在于，为制定与解释法律提供指导思想和依据，在指导法律行为的实施，并在特别规则和具体规则缺失情况下，提供行为的补充依据。行政协议作为一种特殊的行政法制度，行政协议具有主体的复杂性、协议内容的多元化、表现形式的多样化等特殊行。所以，有必要先确定行政协议的原则，根据确定下来的原则来指导行政协议中复杂的主体、内容以及表现形式以及行政协议的缔结与履行。

（一）行政协议原则的确立标准

行政协议涉及面广，涉及到的主体、内容、形式以及会涉及到各个不同的领域。这些不同的方面会有一些共性的东西，都是行政协议，会要求有一些普适性的东西。但是，也会有一些方面具有特殊性，是特性，所以要特别对待。根据不同的情形要做出不同的应对。

（二）行政协议应遵循的原则

行政协议首先是一种行政行为，是具体的行政行为。其次是一种合同，所以，行政协议应同时遵循合同法的原则与行政法的原则。

1.平等原则

在具体的行政协议签署过程中，因为主体的特殊性，是政府主体之间缔结的具有公法性质的公法契约，发生公法效应的公法行为，产生公法关系。平等原则包含以下方面：

其一，地位平等。虽然行政法是公法，要求行政主体之间具有相互的隶属关系，同时，不同行政主体之间是一种隶属于支配的关系。但是在行政协议的签署过程以及磋商的过程中，必须坚持主体之间的地位平等。因为根据合同法规定，合同是根据平等主体间在自愿的基础之上签订的。同样，行政协议也是一样，应在保持主体之间平等这一最基本的前提下进行，才能保持结果的公平性。

其二，权利义务平等。因为是在双方共同协商一致以及在地位平等的条件下签署的行政协议，也必定意味着行政主体双方应具有相同的权利义务。没有无权利的义务，也没有无义务的权利。在双方权利义务对等的情况下，才能保持结果的公正、合法有效。

其三，履行中的平等。根据平等互惠的原则，双方在法律地位平等、权利义务平等的情况下，签订的行政协议，履行中的平等是这个的应有之义。虽然行政主体之间有相互的隶属和支配的关系，但是这样的特征是不应够影响到具体行政协议的履行，因为行政协议是在行政主體平等的法律地位以及权利义务平等之下签订的。

2.自愿原则

行政协议的签订主体为行政主体，上下级行政机关的命令与服从关系，或至少是业务指导与被指导之间的关系，在一定程度上是排斥了行政机关的自愿性的。然而，行政协议是区域政府合作的表现形式之一，政府间的合作的前提应该就是尊重双方的自愿的前提下进行的。缔结的双方主体要在独立意志、行为自主的情况下做意思表示。自愿的原则就要求行政主体在合作的主体选择、缔结方式，协议内容等方面自主决定，不受外界不相干因素的影响。

3.合法原则

合法原则是行政法的首要原则，是行政法特有的原则。贯穿于行政主体行政活动的全过程。行政协议是行政主体实施的一种具体行政行为，必定要遵从行政法中的合法原则。合法行政原则要求行政权力的设立、行使必须依照法律，符合法律要求，不能与宪法法律相抵触，内容上包括了职权法定、法律优先、法律保留、越权无效等。合法原则要求行政机关必须要在职权以及法律的授权范围内进行行政协议的签署。

4.合理原则

合理行政属于实质法治的范畴。其下还有公平公正、平等对待、比例原则等子原则。行政机关有相应的自由裁量权，但是在具体的操作过程中必须要遵循比例原则等相关原则。这样实质上也是在限制行政机关的权力，限制自由裁量权。

在区域政府合作协议中，对于合理行政的理解则更强调合作协议的内容首先要做到公平公正，这既表现在合作的各个缔结主体的地位是平等的，不能因为行政级别、经济发展程度的差别而使得合作协议的缔结使某些地方政府获利而某些地方政府利益受损；又表现在合作协议所涉及的不同利害关系主体的利益，不能因为合作协议而偏向保护某些主体的利益却损害了其他主体的利益。其次区域政府之间加强合作本身就是为了提高行政效率、节约行政资源从而达到共赢的效果，因此合作的具体内容要和合作的目的相配合，不能因为区域政府之间的合作反而出现了地域歧视、排挤，或是人为的增加了合作壁垒等问题。这是不符合区域政府合作协议的本质要求的。

5.正当程序原则

当代的法治比任何时候都更强调程序正义。程序正义会保证实体正义的实现，有程序正义不一定会有实体正义，但是没有程序正义是一定不会有实体正义的。我们传统的说法就是程序是用来辅助实体的。但是，程序也是有其自身的独立价值。

行政公开程序行政公开，要求行政主体在做出行政行为时，应通过一定的方式使得与该行政行为有利害关系的行政相对人能够知晓了解。行政公开既能够增加行政相对人参与行政活动的积极性和针对性，也能够便于对行政行为进行监督。由于区域政府合作的事项很多与行政相对人的利益密切相关，所缔结的合作协议会因此对行政相对人产生约束力，所以行政相对人作为合作协议的利害关系人需要了解合作协议的内容，这是公众知情权的一部分，也是其他权利行使的前提。这要求相关的行政主体既要在缔结合作协议之前公开合作协议的意向和主要议题，也需要在缔结协议之后向公众公开协议的内容。目前合作协议公开做的并不理想，大量的合作协议并没有向社会公众公开，有些公开的仅仅是协议的时间地点和名称，而不是协议的主要内容。对此珠三角地区比长三角等地区做得好一些，珠三角地区很多区域政府合作协议都可以在政府网站上查阅，大大增加了信息的透明度，相对于公众的依申请被动公开，政府的主动公开则更重要。

听取意见程序，在做重大决定的时，必须要听取民众的意见，在作出行政行为之前，听取与行政行为相关的行政相对人或是利害关系人的意见，给他们提供一个听证、发表意见的机会，参与到行政行为的决策中，则可以更好的促进行政行为的科学化和民主化水平，执行的效果也更理想。在合作协议的缔结过程中，也需要提供渠道让利害关系人能够参与其中，并充分表达自己的观点，特别是当合作协议的内容涉及到一些本地区的重大决策事项时，行政相对人则更希望能够表达自己的观点和建议，且这些意见能够对合作协议本身产生一定的影响和作用，是实质上的，而不仅仅是形式上的。

监督和救济程序，行政机关做出行政行为时，要收到其他机关以及社会群体的监督。同时，在行政机关的具体行政行为给行政相对人带来损害时，要保障行政相对人的利益。能够给相关主体提供救济的途径。区域政府合作协议的条文中所涉及到的程序更多的是站在行政主体的立场上的程序设置，如合作的方式、流程等，很少有涉及到行政相对人等其他主体的程序，程序的正当性是所有的行政行为都必不可少的，只有在正当程序下，才能保障区域政府合作协议的内容的正当性。

综上，行政合作协议应坚持以上基本原则来指导实践。行政主体这一特殊群体是合作区合作协议的主体，具有特殊性。但是，正是因为其的特殊性而更应该遵循相应的基本原则，在基本原则的理念下，指导协议双方在正当程序的基础上公正、平等的签订与履行合作协议。

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