英国农村区域协调发展的经验与启示*

周应华，朱守银，罗其友，刘 洋，徐 鑫，陈泽南

(1.农业部发展计划司，北京 100125； 2.农业部干部管理学院，北京 102208； 3.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081； 4.农业部规划设计研究院，北京 100125)

0 引言

党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”和“区域协调发展战略”，坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化。英国是欧洲最发达的农业国之一，在农业现代化和城乡融合方面走在世界的前列。系统考察剖析英国农村区域发展历程、区域协调发展的成功做法和经验教训，以期为探索新时代我国农业农村现代化和区域协调发展的新思路、新途径提供借鉴和参考。

1 英国农村区域差异及其变化

1.1 英国现代农业特点及其区域不平衡性

英国国土面积为24.4万km2，其中2015年农用土地1 722.9万hm2(表1)，占国土面积的70.6%。农用地以草场和牧场为主，草地面积988.0万hm2； 其次是耕地605.9万hm2、其他土地和林业129.0万hm2[1-3]。2015年，全英总人口为6 578.9万人，农村人口1 111.4万； 农业劳动力47.6万，占全国劳动力总数的1.5%，远低于欧盟国家5%的平均水平； 农业产值239.4亿英镑，占全国总产值的0.6%。

表1 1990—2015年英国农业用地变化 万hm

图1 英国土地利用类型

1.1.1 英国现代农业特点

英国是较早实现农业现代化的国家，英国现代农业呈现以下5个方面特点：

(1)区域化布局。从自然环境来看，东部和南部地区属于农业区，以谷物生产为主； 西部和北部属于牧业区，以畜牧业生产为主。英国地势东南低、西北高，东南部为平原区，土壤肥沃，适于耕种，是英国主要的粮食生产区，重点发展以谷物和园艺作物为主的种植业； 北部和西部多为山地和丘陵，降水量丰富，草木旺盛，适合发展畜牧业[4]。从产业布局来看，在自然条件、生产习惯、政策扶持等诸多因素影响下，英国已形成了一批各具特色的农业产业带和农业产业区，如以英格兰东部的东安格利亚、伦敦盆地和威尔德丘陵为核心的园艺生产区； 以英格兰的南部、中部和东部为核心的小麦生产区和大麦生产区； 以英吉利和林肯郡为核心的甜菜生产区； 以南苏格兰高地、奔宁山脉和北爱尔兰山地为核心的绵羊养殖区。

(2)农业规模化经营程度较高。英国农场规模虽不及美国、加拿大等农业大国，但在欧盟国家中，英国是农场平均规模最大、大农场比重最高的国家之一，这是英国的农业劳动生产率显著高于欧盟其他国家的重要因素之一。据统计，英国大约有2.18万个农场，平均规模达80.4hm2，其中土地面积超过100hm2的特大农场数量虽仅占农场总数的18.9%左右，但却占农场土地总面积的74.4%。

表2 2015年英国各地区农场数量及平均规模

万户、hm2

(3)以畜牧业为主导。种植业产值仅占全英农业总产值的35.3%，而畜牧业则占到54.8%，畜牧业明显地超过种植业。英国的牧场面积接近全国总面积的一半，为畜牧业服务的饲料种植面积又占了全国耕地面积的一半，大片耕地用来种植饲草和饲用甜菜等。英国主要农作物有大麦、小麦、油菜、马铃薯、甜菜，分别占耕作面积的40.7%、24.4%、14.5%、2.9%、2.0%； 其余近1/10为园艺业，包括蔬菜、水果和花卉等。2015年，谷类作物种植面积为301.3万hm2，总产2 473.4万t，人均占有量0.376t。英国的畜牧业以饲养牛、猪和家禽为主，牛、鲜奶、奶制品的产值占牲畜和畜产品全部产值的一半以上。

表3 1980—2015年英国农业产业结构

亿英镑

表4 2015年食品产业链增加值及就业人口

(4)农产品加工服务业发达。随着专业化的发展，英国农业产业链不断向上下游扩展，形成从田间到餐桌的高效农业生产体系。2015年，英国农业与食品链增加值达到1 094.6亿英镑，其中农业86亿英镑，农产品加工业282亿英镑，食品饮料批发业95亿英镑，食品饮料零售业229亿英镑，餐饮业221亿英镑。整个农业产业链带动就业382.7万人，约占全国就业人口的12%。农产品加工业与农业产值之比为3.3： 1。

(5)长期依赖进口。英国食品自给率仅61%左右，因此，不仅需要通过贸易手段来满足国内农产品的需求，而且农产品贸易长期存在逆差。进口较多的产品有肉类、蔬菜水果、鱼类和奶制品，出口产品主要是酒类(威士忌)、巧克力等产品。2015年英国农产品及食品进口额为426亿英镑，主要进口来源地为荷兰(12%)、爱尔兰(10%)、法国(10%)、德国(10%)和西班牙(7.1%)； 出口额201亿英镑，主要出口目的地为爱尔兰(17%)、美国(11%)、法国(11%)和荷兰(6.5%)，贸易逆差225亿英镑。

1.1.2 英国农业及区域发展的不平衡性

(1)农业发展区域差异大。从区域农业经济发展来看，南部强于北部。由于自然条件、经济基础和农业科技水平等诸多方面影响，南部地区的农业经济水平、农业科技水平和农业生产规模等方面都要优于北部。在农业经济总量上， 2015年英格兰农业产值达178.2亿英镑，占全英77.0%，其中英格兰东部和东南部地区农业产值就达55.5亿英镑，而北爱尔兰、威尔士、苏格兰分别只有17.6亿英镑、14.8亿英镑和28.5亿英镑。在农场经营收入上，以奶牛养殖为例，威尔士和北爱尔兰农场平均收入仅为3.3万英镑和1.2万英镑，而英格兰农场平均收入高达4.4万英镑。在农业生产规模上，英格兰农场平均规模达到85hm2，而威尔士和北爱尔兰分别只有48hm2和41hm2。

表5 2015年英国各地区农业发展概况

地区农业总产值(亿英镑)农业增加值(亿英镑)农业增加值对地区经济贡献(%)农业就业对地区就业贡献(%)英格兰178.266.40.461.16 东北部5.62.50.390.92 西北部17.96.50.411.00 约克郡和亨伯赛德郡21.68.40.771.28 东米德兰兹25.68.30.851.51 西米德兰兹20.48.00.671.66 东部34.412.10.841.36 东南部(含伦敦)21.18.60.150.53 西南部31.712.00.942.38威尔士14.84.10.734.02苏格兰28.511.30.892.40北爱尔兰17.63.81.105.68英国231.585.60.511.41

表6 1993—2013年英国不同年龄段农场主占比变化趋势 %

图2 英格兰LFASS计划中的不利地区

(2)农业劳动力结构老龄化。英国劳动力数量不仅在持续减少，而且农业劳动力年龄也在老化。英国年轻人不愿从事农业，正在逃离农业。据统计，英国农业劳动力数量已由1984年的69.82万人下降至2015年47.6万人； 农场拥有者平均年龄高达59岁，其中55岁以上的农场拥有者占比由1993年的49%提升至2013年的62%。农业劳动力数量急剧减少、农业劳动力结构老化直接影响了英国农业竞争力。

(3)不利地区农业发展。不利地区是指山区、受重大自然障碍影响的区域和受其他特定障碍影响的区域，主要集中在英国的北部和西部山区。据统计， 2015/16年英国低山区畜牧场平均业务收入仅1.25万英镑，仅占英国农场平均值的48.1%[1]。

1.2 英国农业发展政策及城乡关系演变历程

1.2.1 英国工农业发展政策演变

20世纪以来，英国工农业发展政策可以概括为从“重工轻农”向“重视农业”转变，并逐步实现农业现代化。18—19世纪，资本主义生产方式让英国农业快速发展，使英国成为一个食品基本自给的国家。19世纪末至20世纪初，随着工业革命的推进及其带来的财富远远高于农业，“英国工业、其他国家农业”思想开始在英国社会蔓延。在“重工轻农”政策的诱导下，英国农业逐步衰退，在食品供给方面严重依赖国际市场。到第一次世界大战时，英国粮食自给率只有36%。在第二次世界大战期间，由于德国潜艇击毁英国远洋商船，粮食进口运输受阻，使国内粮食供应发生困难。英国政府不得不实行食品配给制，转而加强对农业的干预，采取重视农业的许多措施，如：奖励垦荒、对开垦荒地的农户发给奖金； 扩大耕地面积； 提高农业机械化水平； 大幅度提高农产品价格； 各地区普遍建立农业生产管理委员会，对农业生产进行监督。战后，英国花了20多年的时间，扭转了农业衰退的局面，并逐步实现了农业现代化。目前，英国食品自给率维持在60%左右。

1.2.2 英国城乡关系发展演变

英国的城镇化过程经历了两个阶段。在第一个阶段，由于城市工业和商业的高速发展，人口快速向大城市集中，城市化率大幅提高。随着大城市边界的不断扩大，城市人口拥挤、交通堵塞、房价上涨、环境污染等“大城市病”问题日渐涌现。人民在享受城市更多现代生活和文明成果的同时，越来越向往回归生态环境好、交通便利、房价低廉的乡村地区，于是出现了城镇化发展的第二个阶段——“逆城市化”现象。英国是世界首个实现工业化和城镇化的国家，其“逆城市化”现象也十分明显。英国城镇化率最高达90%以上，之后逐渐下降到目前的80%左右[5]。

2 英国促进农村与农业区域协调发展的主要做法

2.1 设立专项资金，加强对欠发达地区的扶持

山区、土壤贫瘠区往往是农业低产区，也是农村贫困多发区。为了促进农业区域协调发展，在欧盟共同政策支持下，通过不利地区支持计划(Less Favored Area Support Scheme，LFASS)，英国每年对受自然因素影响的低产出地区每公顷补助25～200英镑。不利地区包括山区、受重大自然障碍影响的区域和受其他特定障碍影响的区域，主要集中在英国的北部和西部山区[6]。据英国环境、食物和农村事务部(Department for Environment，Food and Rural Affairs，DEFRA)统计， 2015年英国农场总共获得LFASS补贴9 100万英镑，不利地区范围内的农场平均获得补贴约2.15万英镑。

2.2 中央政府放权，赋予地方更多自主权

英国是由大不列颠岛上的英格兰、威尔士和苏格兰，爱尔兰岛东北部的北爱尔兰以及一系列附属岛屿共同组成。英国政府负责国家法律、税收、移民政策、国防和国际关系，苏格兰、威尔士和北爱尔兰都有各自的政府，他们的资金来自英国政府，但他们可以决定如何将资金用于卫生、教育和其他问题，包括农业和农村发展。

英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰可分别根据自身情况划定不同的农业区域，每个地区可针对当地具体情况确定农村发展计划补贴资金使用领域和支持项目的优先序。英格兰划分为8个农业地区，每个地区针对生物多样性、水环境、林地、景观美化、功能拓展等领域支持项目的优先序各不相同。

2.3 加强小城镇基础设施建设，促进城乡协调发展

在小城镇发展方面，英国地方规划部门在制定城乡发展政策时，重视保护乡村小城镇特有的传统景观文化，强调对自然环境、本地特色文化和历史、以及具有休憩价值地区的保护，避免遭受不适宜开发的破坏。在公共设施方面，重视小城镇医疗、教育等基础设施建设，使小城镇与城市之间基本不存在“城乡差别”[7]。目前，小城镇已成为人们主要的居住地，并为腹地乡村提供服务的供给中心，仅苏格兰地区就有大约40%的人口居住在人口规模大约为0.1万～2.0万的小城镇。在小城镇建设方面，强调能源高效利用和环境可持续发展。在所考察的贝丁顿(BedZED)零碳社区，建成于2002年并吸引了约100户居民入住，是英国最大的低碳可持续发展社区，也是世界上第一个零二氧化碳排放社区。社区通过各种巧妙设计并使用可循环利用的建设材料、太阳能装置、雨水收集设施等措施，实现零碳排放和零能耗。2005年，英国政府提出生态镇(Eco-town)试点，希望将零碳社区模式推广到现有的所有社区。2009年，英国政府公布了第一批4个试点生态镇，政府给每个镇6 000万英镑资助，支持基础设施建设。

2.4 鼓励规模化经营，提高农业竞争力

为增强农业竞争力，英国政府用法律形式鼓励农业兼并，提高农业规模化水平， 1967年修订的《农业法》规定：政府提供合并小农场所需费用的50%，对愿意放弃经营的小农场主可以发给2 000英镑以下的补助金，或者每年发给不超过275英镑的终身年金。目前，英国农场平均规模达80hm2，有的可达几百或上千hm2[8]。近10年来，英国农业生产呈现农场数量递减、农场规模增加、土地越来越集中的趋势。农场规模不断扩大，提高了生产效率，降低了生产成本，稳定和提高了农场主的经营效益。

2.5 促进乡村旅游，提升农村地区吸引力

英国的农村保存十分完整，景色十分优美，常年绿色的草地和牧场、蜿蜒曲折的乡村道路、修剪整齐的植物围栏和成群结队的牛羊，构成一幅美好的乡村画卷； 农村建筑尺度宜人、取法自然、建造精致，多采用当地传统建筑材料，简单实用，带着浓厚的地方特色和乡土风情[9]。英国是世界上发展乡村旅游的先驱国家之一， 20世纪60年代乡村旅游就已兴起， 20世纪90年代乡村旅游景点已堪与主题公园相媲美，农场景点是英国最受欢迎的景点之一。目前，英国乡村旅游已颇具规模，约1/4的农场提供了乡村旅游服务。在所考察的苏格兰Whitmuir农场，开发了休闲旅游、科普教育、食品超市、有机餐厅等多种经营活动。农场规划有观光接待区、林区、温室大棚区、生猪养殖区、羊和牛养殖区等多个功能区，并精心设计了游览路线。据农场经理Heather Anerson介绍，乡村旅游约占到农场收入的30%，已成为除农业生产经营和政府补助外的农场收入重要组成部分。

2.6 重视绿色发展，提高农业可持续能力

英国鼓励农户保护农业生态环境，维护生物多样性，改善农村环境，因此，英国政府陆续出台了各种保护农业生态环境的补贴政策。农场主对农场附件的树林和河沟等进行了保护，政府就给予补贴； 农场主在种植时不施用氮肥，则可以获得每公顷450～550英镑的补助； 农场主将耕地转作种植牧草，则可以得到每公顷590英镑的补贴。考察的Gilston农场，在自有的180hm2土地中， 130hm2用于大麦种植， 25hm2用于油菜和大麦轮作， 25hm2用于防护林和生物多样性保护，每年可获得的农业环境保护方面的补贴多达1万多英镑。在这些政策作用下，英国农业与环境得到协调发展，农业可持续发展能力得到增强。据统计， 2014年英国农业生产氮、磷、钾肥的施用量比1984分别减少了30%、56%、44%。目前，英国农场已普遍实行草田轮作制度，这对保持和提高土壤肥力具有很大作用，也是保证了英国农业可持续发展的重要因素之一。

2.7 注重农民职业培训，吸引更多年轻人从事农业

面对农民老龄化、年轻人不愿从事农业的问题，英国主要采取两个方面的措施。一是加强农民职业培训，提高农民生产效率和经济收入，提高农业对年轻人的吸引力。实施“新开始”培训计划，在英格兰有24个学院提供12个月的包括农场经营管理的课程，旨在鼓励农村青年人从事农业事业或者与农村相关联的事业。二是建立农业最低工资制度。在1948年《农业工资方案》下，成立了英格兰和威尔士的农业工资董事会(Agricultural Wages Board for England and Wales，AWB)，负责为农业雇佣工人建立不低于国家最低工资的最低支付比率和度假制度。

2.8 加强对区域特色农业产业扶持，增强农业竞争力

英国重视在现有规则范围内支持区域特色产业发展。为了支持苏格兰高地绵羊养殖业，在欧盟共同政策框架下， 2015年苏格兰地区启动了高达610万英镑的苏格兰高地绵羊养殖支持计划(Scottish Upland Sheep Support Scheme)。

3 英国农业区域协调发展实践对我国的启示

3.1 坚持农业综合生产能力建设

英国农业经历从比较先进、衰退、恢复再发展到实现现代化的曲折发展过程，特别是战时食物短缺的经历，警示人们无论何时都必须重视农业生产，中国人的“饭碗”必须端在中国人自己手里。在推进农业现代化过程中，不能放松农业综合生产能力建设，坚持将保障国家粮食安全作为首要任务，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

3.2 加强农业发展宏观调控

英国重视利用农业政策实现国家对农业的宏观调控。为发展规模经营，英国政府制定鼓励农场向大型化、规模化发展的法令，对愿意合并的小农场，可提供50%的所需费用。对愿意放弃经营农业的小农场主，可获得2 000英镑以下的补贴，或领取终生养老金。除对农业进行直接投资外，政府还对农业基本建设(如土地改良、田间供排水设施)和农机具购置提供补助金。对农场进行的土地改良、建筑和购置设备，给以15%～20%的补助； 对农场主自己修建道路、堤坝、供电系统等则提供所需费用2/3的补助。“十三五”时期是我国转变农业生产方式，推动农业绿色发展的关键时期，围绕转方式、调结构的政策目标，应适时调整农业政策特别是农业补贴政策，加强农业政策引导和宏观调控，调动各种农业资源形成合力，共同促进农业可持续发展[10]。

3.3 多措并举消除地区贫困

苏格兰、威尔士及英格兰西部山区，自然条件恶劣，人均耕地、草地规模小，农民收入水平较低。通过对生态环境的奖补政策，欧盟及英国中央政府提供的补贴占苏格兰牧民总收入的20%以上，成为了保收入、除贫困的重要手段。当前，我国正面处于扶贫攻坚的关键时期，更应当对生态环境脆弱、产业基础薄弱、人地矛盾突出的老少边穷地区加大扶贫支持力度，将政府财政补助作为扶贫的兜底政策，以确保2020年全面脱贫目标的顺利实现。

3.4 大力推进一、二、三产业融合发展

英国把完善农村社区建设、发展乡村旅游作为繁荣乡村经济的重要抓手。通过发展农事教育及体验、野外射击等新模式和新业态，不仅吸引更多的城市居民来乡村享受休闲时光，体验田园生活，还拓宽农场经营范围，增加农场收入。苏格兰Craigie农场设有专门的直升机起降坪、儿童游乐设施、观光拖拉机等设施设备，通过发展餐饮、住宿、采摘、农产品销售等业务，年均总收入可达200万英镑。中英两国均面临着农民收入增长难度加大、农业资源约束趋紧、农产品竞争力不强等问题，单纯依靠农业产业很难实现地区繁荣和农民收入持续稳定增长，迫切需要延伸乡村经济，深入挖掘农业多功能性，培植农村经济新增长点。

3.5 发展区域特色产业

经过多年发展，英国依托区域自然资源及地理气候条件，充分发挥区域比较优势，形成了东部种植业、西部畜牧业的主导产业优势区，打造出英格兰麦类、软水果、苏格兰羊毛、威士忌、三文鱼、威尔士羊肉等一系列区域特色产品。相较英国而言，我国幅员更加辽阔、自然生态条件更加多样、地区主导产业更加丰富，地方特色农产品数量众多且潜力巨大。应当加快推进特色农产品向优势区集中，培育一批区域主导产业和公共品牌，不断提高农业竞争力。

3.6 加强农民职业培训

面临农业老龄化问题，英国政府开出了加强农民职业培训、建立农业最低工资制度等“药方”。同样，中国也即将面临谁来种地的问题，根据全国人口普查数据显示， 1990年全国农业劳动力人口年龄结构金字塔呈现为年轻型， 16～39岁农业劳动力占比达65.3%； 2010年结构明显趋于老化， 16～39岁农业劳动力迅速下降至37.8%。面对即将到来的农业劳动力不足问题，来自英国的经验值得我们借鉴：一是应加快农民职业培训，提升农民职业技能和技术水平，让农民拥有从事相应职业所要求的技能，实现从传统农民向新型和现代农民的转变； 二是让农民成为体面的职业，而要实现这一目标，就离不开助农、扶农、富农，通过产业调整和综合政策的实施，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，农民成为职业才能体面和有尊严。

3.7 加强精准综合管理

英国在治理农业点源面源污染、推进节能减排、提高资源利用效率等方面的能力位于世界前列，通过精准农业(Precision Farming)和综合管理(Integrated Farm Management)，有效实现了农业农村绿色发展。近年来，英国各级政府对环境污染和生态破坏的管制不断深化，从法律上对环境污染和生态保护做出了明确要求。同时，受到要素投入品价格不断上涨、农产品价格不断下跌的影响，在市场的作用下，英国农业自发的引入、发展了一批以精准综合管理的农业绿色生产模式，形成了自下而上的农业绿色发展格局。我国可借鉴英国经验，以精准农业技术为手段，强调生产过程中的综合管理模式，依托精准农业技术，统筹利用水土资源，减少投入品使用和产后废弃物浪费，注重动植物保护和营养安全，推进生产、生活、生态“三生”有机融合，加快实现农业绿色发展。

3.8 适时调整中英农业合作战略

为了避免农产品过剩和各成员国内部不必要的竞争，欧盟对各成员国的主导产业及其产量有明确限制。以牛奶为例，欧盟规定英国每年牛奶生产额度为400亿L，如果超过生产额度，欧盟将对英国进行罚款。这种带有指令性的管理体制，一定程度上限制了英国农民的生产积极性。在欧盟共同农业政策的框架下，过去10年，英国农业政策的重点关注减少农业对生态环境的影响、推进农村发展、降低自然灾害对环境的损害。但是受到脱欧的可能影响，英国政府为追求更安全的农产品自给率可能会加大对农业生产能力的建设，政策目标将从重点关注环境保护和农村发展向环境目标与产量目标并重转变。适应脱欧后英国农业政策的可能变化，应加快研究调整中英农业合作战略，将农业作为深化双边合作的重点领域和方向。