对流动人口子女义务教育政策的研究

徐迪　马子贤

摘要：党的十九大报告指出：要优先发展教育事业，推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育。中国作为一个人口大国，因社会经济的发展和个人生存发展的需要，流动人口占全国人口的比重急剧增长，所以与流动人口紧密相连的流动人口子女义务教育问题也受到了越来越多的关注。针对这一问题，我国政府相继颁布了很多对应的政策文件用来解决流动人口子女面临的教育困境，但是在这个过程中却暴露政策内容空洞、政策执行趋于表面化、缺乏对政策的监督和问责等诸多问题，致使流动人口子女的教育问题迟迟得不到妥善合理的解决。本文旨对这些问题的原因进行分析并提出改进的建议，以促进教育政策目标的实现。

关键词：流动人口；教育政策；教育公平

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2018）44-0045-03

一、相关概念界定

流动人口，是指出于工作和生活的需要而离开户籍所在的异地居住人。国外一般称为人口流动。流动与迁移这两个词既有重合的地方又有相互区别的地方，重合之处在于流动人口与迁移人口都发生了空间位移，区别之处在于人口迁移以永久变更居住地为意向指导，而人口流动以从经济欠发达的地区、中西部地区流向城市、流向经济发达地区，流向東部沿海地区为主。

笔者认为只有在明晰公共政策定义的基础上才可以更好阐释教育政策的概念。因此本文采用了著名学者严强对公共政策的定义即“公共政策是以执政党和政府为主的公共机构为制定者和实施者，在一定的政治背景下，通过论辩、竞争、合作、互动的民主途径，以科学的方法选择合适的工具，采取行动解决社会公共问题，以获得社会进步的活动过程”。这样看来，公共政策作用于社会的诸多领域，而教育领域即为其中之一。因此本文将作为公共政策体系的重要组成部分的教育政策定义为：由政府拟定并推出的，以教育方面社会问题和关系为调整对象的公共政策。

二、流动人口子女教育政策的变迁历程

国家出台的流动人口子女的教育政策与流动人口的政策是息息相关的。因为经历了一段相当漫长的时光人们才认识到流动人口对社会的发展，对城市的建设做出了重要的贡献，所以对流动人口子女的教育政策的改革也是一个漫长的探索过程。

在1998年，政府通过相应的学籍管理方法为流动人口的子女提供了就读的三种方式来保障他们受教育的机会，一是到流入地的公办学校读书，也就是我们常说的借读；二是就读于一些只招收流动人口子女的公办学校；三是针对一些没有条件到公办学校入读的随迁子女，让他们到民办学校读书。这些措施虽然体现了政府在流动人口子女教育问题上的主动作为，并打破了我国长期以来的规定即青少年必须在户籍所在地接受义务教育，但是对于流动人口的子女来说，流入地的入学的门槛依然相对较高，仍有一些不公平，城乡二元教育体制的痕迹若隐若现。到了2003年，为了更好地维护、保障、落实流动人口子女平等享有义务教育的权利，教育部等部门制定的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求对农民工子女教育“流入地政府要做到收费与当地学生一视同仁；流出地政府禁止在办理转学手续时向学生收费”，政府的积极干预为接下来相关法律法规的出台打下了良好的基础。2006年，完整的义务教育法便正式出台，明确指出如果流动人口子女选择在父母或其他法定监护人的居住地或者工作地接受义务教育，当地政府对流动人口子女的教育与其他人口子女的教育应当一视同仁不得区别对待。此法律制度的形成为我国流动人口子女教育制度的进步画上了浓墨重彩的一笔。六年之后，流动人口子女教育政策的改革取得了突破性的进展，在2012年4月份的时候，国务院办公厅印发了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，这一通知终于使我国城乡二元分割的户籍制度寿终正寝，并打破了异地升学的人为绊脚石。同一年发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》指出“进城务工人员随迁子女享受基本公共教育服务权利应得到切实保障，流入地政府负责的进城务工人员随迁子女教育公共财政保障机制应得到完善和健全，并将其教育需求纳入各地教育发展规划”。将流动人口子女的教育问题作为发展计划的内容之一鲜明的体现了我国对流动人口子女教育问题的日益重视以及想要解决相关问题的决心。

三、流动人口子女教育政策实施的现状及困境

张冀、周小刚利用国家人口计生委的2010年流动人口动态监测工作调查原始数据，对流动人口子女的受教育现状进行调查，调查结果显示从户籍类型特征来看，不同类型流动儿童的受教育状况存在明显差异：农业户口随迁子女辍学率达到0.68%，远高于非农户籍人口辍学率0.51%。另外，从流动类型特征来看，不同流动类型流动儿童的受教育状况存在明显差异。跨省流动、省内跨市、市内跨县的辍学率分别达到0.82%、0.50%、0.33%。显然，跨省流动人口子女的失学率较高。此外他们还调查了不同户籍特征、流动类型的流动人口子女就读学校类型，调查结果显示：在进入公立学校的流动人口子女中，仍有相当一部分，约15%进入公立学校单独班，这里的公立学校单独班是指流动儿童入读的班级是当地公立学校为流动儿童独立编的班，这其实表明了流动人口子女在流入地受到教育组织形式上的区别对待。从此份调查报告中可以看出来：流动子女的教育问题没有得到重视，这些随迁子女入学困难、适应能力较差、所在的班级质量也不高。

当然，调查数据的结果并不能完全否认政府在流动人口子女教育问题上所进行过的积极干预。相关政策、意见、规定的陆续出台以及贯彻落实就是一个很好的证明。比如河南省政府为了使流动人口子女的教育政策的成果得到更好的发挥，不仅明确要求禁止公办中小学不得征收借读费，而且还大力鼓励其开办更多的分校，使更多的流动人口的子女能够有学可上；除此之外，河南省从2008年开始还为拥有流动人口子女学生的学校提供专项财政奖励，根据学校中流动人口子女的数量发放不同等级的奖金，目的就是为了创造一个流动人口子女更好地获得公平教育的环境。政府积极落实相关政策虽然改善了各地流动人口子女的义务教育问题，但流动人口子女教育政策依然存在以下几个问题。

1.教育政策的制定缺乏科学民主原则的指导，导致内容涵盖面窄、不具体、操作性不强

流动人口子女教育政策问题涉及到教育政策的制定主体、执行主体以及目标群体的方方面面，因此需要理性地理清责任，准确定位各自的职能。随着政策的陆续出台，我们可以发现教育政策的执行主体已经从流入地与流出地共同负责演变为以流入地为主、流出地为辅，但有关部门的具体责任定位依然模糊不清，流入地与流出地之间相互扯皮推诿，缺乏明确的分工。其次，在政策目标制定的过程中，作为政策执行的目标群体，作为切身的利益相关者——流动人口及其子女，他们没有充分表达自身的教育诉求，也并未真正地参与到政策的听证与制定过程中，这就使政策丧失了民主性。

2.教育政策的执行不务实、不到位、趋于表面化导致政策见效缓慢。政策执行表面化指在政策执行过程中政策没有被真正地落实到位而仅仅只是流于形式，致使政策如同一纸空文。政策能不能实现既定的目标，能不能发挥实际的功能，能不能检验政策方案和工具的正确性，能不能完善后续政策的制定都与执行机构有着直接、紧密的联系。某些地区的教育行政部门等政策执行者并没有从思想的高度上重视相关政策的实施，对国家颁布的义务教育政策存在着各种各样的认知方面的缺失，还有些人片面地认为已经出台的义务教育政策只要利用政府的强制力即可全面实施。比如，有些城市迫于国家宏观政策的压力，打着“敞开胸怀接纳农民工兄弟的子女就读本校”的幌子，宣称要让民工体验到了人情味和城市归属感，但实际情况是在学校里自己的孩子并不能和城市孩子在同一个教室就读，而是被安排在了学校单独编制的班级里，教师素质、教学条件远低于其他班级。这些政府阳奉阴违式的政策执行手段使国家公共政策的公益性和尊严大打折扣。

3.教育政策执行中的监督体系不健全、不完善导致执行力弱化。城市原有的教育供求平衡的格局因流动人口子女的进入而被打破，教育资源的匮乏和过度消耗俨然已经成为城市教育面临的一个难题。因此，只有本身具备一定强制性的政策才可以妥贴地解决流动人口子女的教育问题，而强制性的实现更离不开对教育政策执行的监督。在流动人口子女教育政策执行过程中，深究屡见不鲜的政策执行效果变形的案例，主要原因之一就是缺乏对执行体系有效的监督机制。在很多地方的教育政策中并没有明确规定“流入地”政府的相关工作应达到一个怎样的标准，也没有讲清楚若政策目标未达到该如何追究相关人员责任，由谁来问责。教育部门、财政部门、劳动保障部门甚至城市社区等相关部门虽然在很多教育政策中都有提及，但缺乏具体责任分割的规定，也没有行之有效的约束问责机制。教育政策的执行力因强制性的缺乏而被減弱，所以各部门在执行政策的过程中也就会随之产生“随意性”、“无所谓偏差”，甚至“不作为”。这不仅会有损国家公共政策的尊严和权威，也会在一定程度上使教育政策的执行力大打折扣。因此，跟踪式的检查监督政策执行的过程是当代政策活动不可或缺的一环，也是公共政策运行的自我保护和疗伤机制。”要想破解政策执行障碍，纠正政策执行偏差，确保政策实际执行过程中达到的目标与政策预计的目标相一致、相统一，有效的政策监督乃是重中之重、必不可少。

四、改进流动人口子女教育政策的几点建议

通过对流动人口子女义务教育政策的现状和困境的研究，笔者认为我国流动人口子女义务教育政策还有需要改进之处，以形成切实可行的政策体系和良好的政策执行环境。

1.从政策制定的角度来看，要以强化教育公平为出发点来制定流动人口子女教育政策。国务院总理李克强同志在2017年3月份做政府工作报告时指出：办好公平优质教育，为教育改革发展划“重点”。只有教育公平，公民才有可能享受接受教育的权利，社会才能更好地长期繁荣稳定，人类文明的理性才能得到更好地彰显，因此教育公平这个问题涉及千家万户，事关千秋万代。将教育资源平等地分配于供应方（即提供教育的机构）与需求方（即接受教育的群体）之间，继而实现教育需求和供给两者的相对均衡是教育公平思想最基本的要求。以强化教育公平为出发点来制定流动人口子女教育政策无非就是在科学民主原则的指导下，理性的制定教育政策。比如在宏观方面，中央财政给义务教育的拨款投资比重应该得到提高，从而推动城乡义务教育协调发展目标的实现；在微观方面，地方政府教育政绩考核指标之一也可以设置为教育公平，制定相关制度，强制实现公共教育经费拨款的均等化，建立健全城乡统一的教师工资标准及其保障机制，加大对民办学校的扶持力度。如果想从源头上解决流动人口子女教育问题就要从教育资源配置的公平性抓起，这才是根本的解决之道。倘若教育资源投入和分配实现了均衡，假以时日、持之以恒，教育公平问题的解决就会指日可待。

2.从政策执行的角度来看，要健全和完善流动人口子女教育政策的监督和问责机制。由于中央颁布的是宏观性的流动人口子女教育政策，这就意味着地方政府还拥有着很大的政策操作的空间，还拥有着制定符合当地实际的地方政策的权力，因此要建立一种能够有效执行的政策监督问责机制，从而防止政策执行主体执行不到位、防止其滥用职权、防止目标的偏离。权力和责任统一机制的建立，政策监督、评估和问责机制形成一个健全的体系就能够促进政策执行主体的自我约束，方便政策的及时调整以步入正确轨道，避免相互之间扯皮推诿，避免不良政策给教育现实造成暴击。比如，应当建立具有独立性的监督问责机构来监督公办学校在招收随迁子女就学时是否出现了不合理的收费，是否实施了不公平的管理，若发现歧视等不合理行为必须要求其承担相应的责任；再者此监督问责机构还要监督社会保障部门是否实行了完善的措施来保护流动人口子女这一弱势群体，是否建立起了弱势群体需要帮助时的补偿性社会保障机制等。只有这样才能提高教育政策的使用性和实用性，确保政策的有效性，使流动人口子女面临的教育难题得到真正的解决。

3.要打造优良的政策制定和执行的氛围，构建流动人口子女教育的社会支持体系。流动人口子女教育问题是一个充满复杂性的社会问题，相关部门需要通力合作。首先，在政策制定阶段，关于此政策的讨论、分析、论证都必须以社会大环境为依托；其次，在政策的执行阶段，为了使教育政策的有效性得到保障，各方需尽可能的提供监督与协助，这样才算是为解决流动人口子女教育问题营造了优良的氛围。比如，加快将流动人口及其子女教育问题纳入流入地政府的公共管理与服务范畴是作为各方利益的协调者、平衡者、财政资源的执掌者的政府理应要做的事情。在基本机会平等原则的指导下，给予弱势群体以补偿，充分尊重利益需求，使他们获得和其他人同等的生存和发展的机会；作为媒体，将国家已经颁布的教育政策及时准确迅速地传播给社会大众，尽力提升政策的知晓度与普及性仅仅是他们的责任之一，他们还应该发挥监督问责的作用，将一些公办学校的歧视行为、政府官员的不作为曝光出来，充分发挥舆论作用。由此可见，只有各方共同努力，才能加快流动人口子女教育政策的改革，才能为社会的和谐稳定、繁荣发展提供动力、保驾护航。

參考文献：

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Abstract：The nineteen major reports of the Communist Party of China pointed out that we should give priority to the development of education，promote educational equity，promote the integration of urban and rural education and attach great importance to rural education. China is a populous country. Due to the needs of social and economic development，the proportion of floating population in the whole population has increased dramatically. Therefore，the problem of compulsory education for floating population's children has attracted more and more attention. To solve this problem，the Chinese government has promulgated many policy file is used to solve the floating population children education facing difficulties，but exposing the policy more，policy become apparent lack of oversight and accountability of such problems in the process of education，the children of floating population the delay can not be resolved properly and reasonably. The purpose of this paper is to analyze the reasons for these problems and to put forward suggestions for improvement in order to promote the realization of the goal of education policy.

Key words：floating population；ducation policy；educational equity