重庆两江新区低效工业用地退出机制构建研究

杨伟 李晓华 廖和平

[摘 要]文章采用定性定量结合、实地调查、问卷访谈等方法，通过对研究区工业用地低效利用现状及原因分析梳理，借鉴国内发达地区低效工业用地退出的成功经验和研究区实际建立了重庆两江新区低效工业用地退出机制与监管措施；研究结论为地方政府及开发区构建低效工业用地退出机制提供了实践支撑，在一定程度上充实了工业用地集约高效利用的理论基础和方法。

[关键词]低效工业用地；退出；机制；重庆两江新区

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.018

十九大报告明确指出，必须坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的科学发展理念。各行各业发展和建设应以供给侧结构性改革为引领，坚持集约高效利用资源，坚持去产能、去杠杆、去库存、补短板、降成本，增加有效供给，着力推进供需动态平衡。重庆市正处于向新型城镇化和工业化转型时期，两江新区工业用地规模大，低效利用和闲置现象遍存，制约了新区社会经济健康协调发展。应以土地资源节约集约利用为目标，通过市场化运作模式重新配置低效工业企业用地，盘活存量建设用地，促进集约利用水平的提高，改变工业用地开发利用“外延扩张”模式，逐步实现“内涵增长”。[1-2]

学术界一直高度关注和研究工业用地的节约集约利用，包括工业用地集约用地内涵、评价指标构建、评价方法、政策措施等内容，取得了丰硕的研究成果。[3-4]现有关于低效用地退出的研究与实践已取得初步成效，但还存在诸如低效工业用地退出缺乏政策支撑、激励机制尚不健全、有效监管机制缺失等问题。[5-6]本文以重庆两江新区为研究区，采用实地调查、问卷访谈等方法，开展低效工业用地退出机制研究，以期为政府制定低效工业用地退出政策措施提供借鉴，并一定程度上充实土地高效集约利用的理论与方法。

1 研究区域概况

两江新区是中国内陆第一个国家级开发开放新区，辖江北区、渝北区、北碚区3个行政区部分区域，规划总面积1200平方公里，2015年常住人口221万人，地区生产总值2020亿元。两江新区是中新（重庆）战略性示范项目等项目所在地或实施地。工业发展以两江新区工业开发区为主战场，承担着打造万亿元级工业新城和重庆先进制造业形象与功能集中展示区的重任，包含水土高新园、龙兴工业园和鱼复工业园，主要产业有汽车制造、航空航天、高端装备、节能环保等，累计完成固定资产投资2652亿元。2017年规模以上工业企业总产值927.36亿元，固定资产投资595亿元。

2 研究方法与数据来源

2.1 研究思路与方法

本研究先对两江新区概况进行简要分析，然后结合实地调查、问卷访谈情况和两江新区工业开发区集约用地评价结果等分析研究区工业用地土地利用效益水平并梳理工业用地低效利用的原因，再借鉴国内工业用地开发利用成功经验和用地政策的梳理，结合发展实际和趋势，探索构建了低效工业用地退出的措施及机制。

2.2 研究数据及资料来源

本文研究数据主要来源：两江新区2015年土地利用现状变更调查成果、两江新区2010—2016年发展报告、渝北、江北和北碚散去统计年鉴；部分资料及数据通过两江新区官网等渠道和实地调研获取。

3 两江新区工业用地利用效益现状及原因分析

3.1 两江新区工业用地利用效益现状

两江新区开展了工业用地利用效益评价研究，评价指标包括投入率、产出率、税收率和影响力等4个维度共8个指标，根据研究区定位和企业入驻情况，选取生物医药、新科技、汽车制造、设备制造和汽车配套等五大产业作为评价对象并考虑不同企业不同发展阶段的差异。结果表明五大工业企业土地利用效益整体较低，各产业均存在建设开工延迟和低效、闲置用地情况，以汽车制造业为例。

3.1.1 已投产汽车制造企业用地

两江新区汽车制造企业主要集中在鱼复园区，目前已经投产的汽车制造企业只有两家：一个处于发展初期，另一个处于发展中期。两家企业的征地都达到100%，已投资61.32亿元，产值136.3亿元，土地税324万元，房屋税1002万元。参评的2家企业评价综合指数值分别为0.525、0.757，都处于达标状态，其中一企业处于高效达标状态。

3.1.2 未投产汽车制造产业用地

未投产企业有3家，共出让土地2966.88亩，约定投资强度119亿元、产出强度336亿元，目前已经投入资金24.96亿元，占约定强度的20.97%，实际投入率比较低。三家未投产企业的建设进度，两家约定竣工投产时间为2015年6月30日，但还处于建设阶段，并未投产；另一家约定竣工投产时間为2017年1月31日，也不确定能否顺利竣工投产。

3.2 两江新区工业用地低效开发利用原因分析

3.2.1 企业用地审批过程繁杂，开工建设前准备工作耗时多

实地调研发现，多数企业招商协议上规定从获得土地到开工建设时间为6个月，但大部分企业都超时。主要原因：一是企业在开工建设前准备工作多，耗时长，特别是大型企业需要至少1年时间；二是工业企业获得用地的审批过程繁杂，导致建设开工时间人为延长。企业项目建设要历经前期、国土、规划及建设等手续和规划验收环节，一般需要几年时间，就建设手续和规划验收就要5～8个月。

3.2.2 新区成立时间不长，多数工业企业处于发展初期，土地利用效益低下

按照发展阶段评价标准，虽然大多数企业处于基本达标状态，但是综合评价指数值较小，企业的“三率一力”用地效益不高。主要原因：一是园区成立时间短、大部分企业还在发展初期阶段，企业前期投资大，经济效益不高。虽然三大园区招商项目较多，但竣工项目占引进项目比例小；二是受宏观经济环境影响，经济存在着下滑的风险，企业产品销售不畅。

3.2.3 少数工业企业出于自身资金投入或整体经济环境影响而未实际生产

三个园区均有存在。龙兴园区有3宗项目，面积594亩；鱼复园区有3宗项目停工，面积1330亩。其原因一是由于政府，例如涉及退地和收回的共3宗，面积990亩；二是企业自身因如企业自身投资变化等。例如：某汽车股份企业因地块功能调整，基础完工后停工等。

3.2.4 各园区基础设施建设跟不上工业企业建设发展的需求

目前各园区基础实施建设投资巨大、建设较快，但还不能完全满足企业发展需要，企业配套基础实施不完善。例如水电气铺设进度，部分企业表示开工条件都已齐备，园区基础设施不到位，限制了开工进度。有的区域在工业用地供应时未严格执行城市规划和土地利用总体规划，拆迁工作滞后，工业企业不能按期动工建设，造成了工业用地的浪费和闲置，土地利用效益低下。

4 两江新区低效工业用地退出机制构建

4.1 低效工业用地退出的制度框架

本文在对研究区深入调研和对工业用地利用存在问题充分把控的基础上，借助法律、行政、经济与技术等手段，探索构建了研究区低效工业用地退出机制。目前尚无统一的约束机制实现对工业企业用地开发利用的约束和监管，没有建立起可行的实施细则和界定低效工业用地的种类和范围，在一定程度上制约了低效工业用地的开发利用和潜力挖掘。政府部门的约束、激励、奖惩等政策措施及工业用地的市场需求拉动等都会影响到低效工业用地退出的实施和执行。本文建立了以实现工业企业用地各主体利益公平和高效集约利用为目标，贯穿工业用地供应前后各阶段的低效企业用地退出机制。

4.2 两江新区低效工业用地退出机制及操作办法

4.2.1 供地前期：加强项目审定，实施企业准入管理

第一，严格审定工业项目，提高企业准入门槛：通过制定招商标准对拟申请入园的工业企业项目用地规模、产值效益、技术水平、创税能力、市场前景等方面予以严格审定，符合要求的企业方可入驻。严格执行且不低于重庆市招商局制定的亩均投入/产出标准：如汽车产业分别达到400万元/800万元，电子信息产业350万元/700万-1000万元，高端装备产业350万元/670万元等。

第二，签订用地投资协议，约定企业投资强度：经审定入园的工业企业，由两江新区管委会与企业签订用地投资协议，让企业践行承诺并作为享受新区优惠政策的凭据，也有助于规避政府及园区的引资风险。投资协议是入驻工业项目供地后监管的合法依据，主要条款包括工业项目的投资方式、投资强度与规模、土地开发强度，不达标企业用地处置方式、违约责任等，以此规范企业投资行为，促进工业用地提升集约利用水平。

4.2.2 供地中期：定期绩效考核，动态用地监管

第一，定期组织开展工业企业用地绩效的评价考核，适时跟进项目进展：由新区管委会相关部门牵头研究构建工业企业用地效益考评机制，定期组织相关部门联合开展企业用地绩效考评，适时跟进工业项目繁荣开工和建设进度，考评工业项目供地和履约情况，结果可以作为工业园区绩效管理和园区拓展、低效企业用地退出的主要依据。

第二，建立项目用地动态巡查制度，完善违约项目责任追究制度：企业供地后，由园区配合相关部门对用地开展适时巡查并及时公布土地利用及违约等信息，建立违约责任追究机制，及时查处和纠正批而未用企业，考评合格企业按规定奖励，否则取消优惠待遇并追责，从而提升开发利用效率。在此过程中违规用地的记录入企业诚信档案。

第三，严格控制主要污染物排放，确保园区清洁空间：企业生产过程中，坚持和遵守减排约束性指标控制，控制污染物排放量、严格考核污染减排，对违法违规排污予以及时打击，对污染严重的企业坚持淘汰出园区，实现降低污染物质排放的强度。

4.2.3 供地后期：奖励达标企业，退出管控不达标企业

后期，对低效和闲置土地予以严格控制和用地整合，着力构建工业用地达标企业激励机制和不达标企业退出和惩罚机制。对污染大、耗能多、占地广的企业，采取置换、回购、回收等形式促进低效工业用地及时退出园区；通过收取工业用地闲置费、有偿和无偿收回等措施手段倒逼企业加大投入和建设；若企业因资金、项目和预期效益达不到协议要求，可以采取土地流转、重组兼并等途径提升工业用地利用率和单位面积土地投资强度。低效工业用地退出形式有无偿收回、项目置换、政府收购等。

4.2.4 建立低效工業用地退出奖惩制度

（1）激励机制

第一，设立低效工业用地退出专项补偿资金。专项用于低效和闲置土地及建筑物改造、回购及相关配套支持等；对主动退出的工业企业，采取“依法补偿+退出奖励”的形式；异地搬迁改造的工业企业，采取“管委会或园区承担部分搬迁费用+一定奖励”的形式；本地搬迁改造的工业企业，采取“管委会或园区承担部分搬迁费用”的形式予以支持奖励。

第二，鼓励低效用地工业企业实施产业转型升级，提升集约用地水平。采取改建扩建、夹层改造等多种途径提高工业用地投资强度、容积率和利用率；对实施产业转型升级的企业，不增收土地有偿使用费、市政基础设施建设费等措施予以优惠和鼓励。

第三，建立健全绿色信贷配套财政金融体系。诸如实施财政奖励、加大信贷额度、减免营业税等措施。

（2）惩罚机制

第一，制定低效用地企业退出条例规章。明确企业职责和义务，做到有章可循、有规可依。

第二，严格惩处闲置工业用地。依据《土地管理法》《闲置土地处置办法》并结合相关规定，切实采取征收土地闲置费、依法收回、土地置换的措施，着力提升惩罚力度。

第三，差别化征收土地使用税。低效闲置工业用地，税务机关应适当提高土地使用税和房地产税征收标准和力度；金融机构禁止向低效闲置和违法用地工业企业贷款；环保部门对低效且污染严重企业应坚决淘汰，为高效绿色环保企业提供用地空间等。

第四，加强对工业企业等相对方的土地法规宣传，营造知法守法的良好氛围，加强管委会及相关政府对工业用地的行政监督。

5 结 论

本文以重庆两江新区为研究区域，通过实地调研和访谈等形式，归纳梳理了两江新区工业用地低效利用的现状及其主要原因，针对两江新区发展实际和趋势，建立了低效用地退出的政策措施和低效工业用地退出的奖惩措施。研究结论有助于丰富工业用地高效集约利用的理论方法，为地方政府和开发区制定低效用地退出或集约用地政策提供有益借鉴。

参考文献：

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