扬州市生态公益林管理现状及对策

林永春　曹兆阳

摘要 本文介绍了扬州市生态公益林现状，总结了其管理成效，分析了其管理中存在的问题，并提出了相关对策，以期为扬州市生态公益林的管理提供参考。

关键词 生态公益林；管理；现状；成效；问题；对策；江苏扬州

中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）16-0149-02

扬州市属平原水网型城市，宜林地资源相对较少。近年来，经过全市上下共同努力，境内森林资源快速增长，生态公益林面积和管护成效也得到进一步提升，但由于受发展经济、公益林补偿资金较少和杨树木材价格较低等影响，一些地方出现乱砍滥伐生态公益林林木、随意侵占生态公益林林地、不重视生态公益林管护等问题，影响了全市生态公益林的保护和发展，并造成部分地区生态环境的破坏。随着扬州市社会经济的全面发展和环境污染问题的日益严重，对生态公益林建设和保护工作提出了越来越高的要求。加强生态公益林建设和保护，对保护全市森林资源、改善区域生态环境、维持生物多样性具有重要作用，是确保生态安全与经济、社会可持续发展的重要基础[1-2]。

1 生态公益林现状

扬州市生态公益林以水源涵养林和水土保持林为主，主要分布在生态区位较为重要和生态状况较为脆弱的环高宝邵伯湖周边地区、丘陵山地、长江沿线及京杭大运河、三阳河、通扬河等重点河道两侧，以及京沪高速、宁通、沿江公路等骨干道路两侧，在全市森林生态系统中占有十分重要的地位，对维护自然生态环境、保护生物多样性、丰富自然景观、改善人居环境等具有十分重要的作用。根据扬州市林地保护规划及省林业局认定结果，全市现有公益林面积为3.03万hm2，其中：国家公益林面积为453.33 hm2，省级公益林面积为1.45万hm2，市级公益林面积为0.60万hm2，县级公益林面积为0.94万hm2。2017年，全市补偿公益林面积计1.92万hm2，财政下达补助资金计777.00万元，其中：补偿国家公益林面积为446.67 hm2，下达补助资金为20.10万元；补偿省级公益林面积为1.44万hm2，下达补助资金为646.90万元；补偿市级公益林面积为0.44万hm2，下达补助资金为120.00万元。

2 生态公益林管理成效

近年来，由于扬州市大力度推进造林绿化工作，林业得到长足发展，实现了森林资源面积和蓄积的双增长，公益林面积和生态效益发挥也得到有效提升。全市铁路、骨干道路等绿色通道，沿江、沿河、环湖和里下河防护林体系基本形成。在国家、省级财政对省级以上公益林进行补助的基础上，扬州市从2006年开始设立专项资金用于每年对市级公益林进行补助，并逐步增加至现在的120万元/年。2016年，扬州市制定并印发了《扬州市市级公益林生态补偿专项资金管理办法》，对市级公益林补助资金使用进行了规范。为提高公益林森林质量和生态服务功能，从2011年开始，扬州市对丘陵山地、骨干道路两侧、沿河、沿江、环湖等部分林分质量较差、防护效能较低的生态公益林开展林相改造、中幼林抚育等森林质量提升工程，通过采取卫生伐、割灌、修枝等抚育方式，明显改善了生态公益林林分结构，促进了林木健康生长，有效保护了公益林森林植被，提升了森林生态功能。近年来，扬州市又在公益林周边道路节点、森林公园、生态中心等地安装公益林标示牌、公益林语音播报器等对公益林保护和管理有关知识进行宣传；每年定期组织人员对上年度公益林管理、资金使用、档案建设等进行检查。通过大力宣传和采取切实有效的保护措施，全市公益林保护和管理得到逐步规范，森林生态效益得到进一步发挥。

3 生态公益林管理中存在的问题

多年来，扬州市在生态公益林建设和保护管理方面做了大量的工作，也取得了一定成效，但由于該项工作涉及面广，与群众的利益息息相关，在实际工作中存在一些问题，具体表现为以下5个方面。

3.1 公益林基础数据有待完善

扬州市现有公益林基础数据基本上都是逾10年前的调查结果，当时由于受调查方法、调查目的、调查设备、电子影像图等的限制，所提交的公益林基础数据不够精确；加上后期行政区划调整、林木所有权的变化、林地征占用、林木具有动态变化的特点等因素，原有公益林基础数据远不能满足当前公益林管理的需求。由于公益林调整特别是省级以上公益林调整要求较高，要严格按照程序和相关技术标准进行调整，且工作量较大。为了进一步规范和做好扬州市公益林保护与管理工作，亟须对现有公益林基础数据进行新一轮区划落界调查。

3.2 公益林林木结构不合理

根据近期开展的森林资源调查的调查结果，扬州市现有生态公益林中，树种以杨树为主且纯林较多；乔木林中以中幼龄林为主，过熟林所占面积较小，林龄结构中低龄化问题较为突出；乔木林中基本都是单层林。与生态公益林保护及管理较好的其他地区相比，树种单一、低龄化、单层林等现状决定了扬州市公益林所发挥的生态效益低下，尚不能充分满足经济社会发展对公益林生态效益的需求，需要对其林分结构进行改造升级。

3.3 公益林财政补助标准偏低

目前，财政对省级以上公益林补助标准为450元/hm2，对市级公益林补助标准：市辖区为375元/hm2，县（市）为162元/hm2。可以看出，扬州市公益林补助标准比较低。由于公益林补助标准低，造成护林员收入远远低于社会发展同期水平，严重挫伤了林农管护公益林的积极性。扬州市区划界定的公益林大部分属村集体或个人所有，特别对属个人所有的，由于林分被界定为公益林并进行补助，后期在办理林木采伐手续、使用林地手续时较为严格，而公益林补助标准偏低，林农对所经营的林木被划定为公益林有很大的抵触，管护的积极性不高，管护质量不好，往往会牺牲生态公益林的生态效益和社会效益去追求经济效益。现实中客观存在少部分公益林所有者拒绝领取公益林补助资金，并要求将其重新区划界定为商品林。现行生态公益林补偿标准较低，难以适应生态公益林保护、管理和建设工作的需要。

3.4 基层公益林管护力量薄弱

扬州市生态公益林建设还处于起步阶段，基层尚无专门从事公益林管理的机构，很多乡镇农服中心仅靠1名负责林业工作的人员兼职管理公益林。由于扬州市公益林分布广，工作量大，人均任务重，资金少，仅靠1名工作人员很难取得理想的管理效果，加上很多地方对生态公益林管理的重视程度不够，采取的措施不到位，从而造成监管工作效率低。另外，基层护林员是生态公益林建设、管护中的重要力量，现行的护林员以村聘任和管理为主而不是由林业部门负责的体制存在问题，如部分村聘任的护林员存在业务能力跟不上、权责挂钩不密切、动态奖惩不及时等问题，也是造成当前公益林管理不理想的重要因素。

3.5 公益林补偿措施落实不到位

建设公益林是为了通过提升生态指数，最终达到保护环境的目的。由于林改后相关制度建设不完善，造成了相应补偿款的补发不及时，打消了林农保护公益林的积极性。林农在对公益林进行管护的过程中需要一部分资金，林农会从自身的实际利益出发，并在管护公益林的过程中衡量自己在这份工作中的最终获益。因此，国家应当保证给予林农足够的补偿金数额，帮助林农进行经营管理，增加林农从事公益林管护工作的收入。

4 对策

4.1 夯实基础，进一步核准公益林落界的面积

按照新制定的技术标准，对之前区划界定的公益林小班进行逐一调查核实，将不符合区位的原国家公益林小班事权等级进行降等，按照新要求对其小班属性、电子图层、界定材料等进行修正和完善，确保全市公益林基础数据真实、可信、符合要求，便于后期更好地开展保护和管理。同时，结合近期开展的林地变更调查，按相关技术标准和程序对省、市、县级公益林特别是对省级和市级补偿的公益林小班进行修正和少部分调整，并完善数据库、界定书、档案资料等。通过开展新一轮公益林区划落界调查，修正完善公益林基础数据和档案资料，便于全市公益林得到更好的管理，生态效益得到更大的发挥[3]。

4.2 因地制宜，进一步提升公益林建设质量

今后在开展公益林建设过程中，通过宣传、引导、示范等手段，吸引广大公益林所有者积极参与到公益林建设、管理和保护中；有计划地对现有3.03万hm2的公益林进行林相改造和抚育，通过造、抚、引等措施，培育复层混交林，保持生物多样性；逐步更新公益林中的灌木林地，特别是对生长在陡坡或贫瘠土层的灌木林地进行树种更新，提高公益林质量并发挥生态效益；积极开展林业有害生物综合治理、森林防火建设等，培育高质高效的生态公益林。同时，还要定期组织开展公益林采伐迹地完成情况检查，督促有关单位尽快完成迹地造林任务，确保全市公益林面积不减少。

4.3 多措并举，进一步促进林农收入稳步增加

严格落实生态公益林管护措施，认真防治病虫害，严防森林火灾，做好抚育补植，努力提高林分质量。不断扩大补偿基金规模，逐步提高补偿标准，充分调动林农保护公益林的积极性。鼓励农户积极探索利用林木花、果、叶和林下种植中药材、食用菌、养殖等非木质资源利用途径，发展非木质资源产业。引导和鼓励公益林区的林农充分利用公益林的景观资源，经营以农家休闲特色为主的“农家乐”和“森林人家”等森林生态旅游项目，增加林农收入。要开展技术培训，提高林农的生产水平和林产品的市场竞争力[4]。

4.4 分类施策，进一步完善补偿资金发放机制

全面推行“一卡通”发放补偿资金，减少中间环节，简化发放程序，对有效预防截留挪用补偿资金发挥了重大作用。但对村组集体公益林以及面積尚不能细化到户的公益林，文件要求“推荐代表打卡领发”补偿资金，这在实际工作中不能落到实处，反而产生诸多弊端。在“村财乡管”机制比较完善的情况下，将这部分公益林补偿资金采取转帐方式打入村集体账户，由农户到村委会领取，更便于监管和监督。

4.5 科学管理，进一步开展公益林动态监测

今后要利用遥感、地理信息系统、现场勘查等手段定期组织开展公益林动态监测，对公益林林地的消长、树种更新、林木生长量等情况实行动态监测。通过开展公益林动态监测，分析公益林林地和林木的变化情况，从而较准确地掌握全市公益林的真实信息，为下一步开展公益林保护和管理提供决策依据。另外，结合林业碳汇计量和监测研究，启动开展不同区域、不同模式、不同树种的公益林固碳能力研究，为今后研究制定公益林生态补偿标准提供依据[5]。

4.6 依法治林，进一步加强公益林资源保护

利用媒体广泛宣传林业法规政策，增强全社会的林业法制观念，提高全民建设和保护生态公益林的意识。强化生态公益林林地管理，严格执行林木采伐限额制度，严厉打击乱砍滥伐、违法使用林地等行为。依法加强对使用林地项目的审核，规范林地和林木权属管理。加强林业执法队伍建设，通过组织培训，提高执法人员的素质和业务水平。

5 参考文献

[1] 王凤婷，续竟秦.开化县生态公益林建设现状与发展对策分析[J].林业经济问题，2014，34（6）：535-539.

[2] 禹永树.生态公益林管护存在的问题及对策[J].安徽农业科学，2014，42（29）：10185-10186.

[3] 王静波，孙立明.生态公益林管护的问题以及对策分析[J].绿色科技，2011（7）：58-59.

[4] 江正铨，冯树清，吴满元.福建省生态公益林管护和补偿机制问题及对策探讨[J].林业资源管理，2009（3）：5-8.

[5] 欧阳勋志，王熙钱，廖为明，等.江西省生态公益林产权结构优化及其管理对策探析[J].江西农业大学学报，2007（6）：1001-1005.