地方政府机构网络舆情治理面临的挑战

何璇 郑桦

摘 要 治理网络舆情已经成为当代地方政府机构的重要组织能力。在百花齐放的传播时代，网民习惯于通过社交网络平台对政府机构进行问政追责，容易造成大面积负面网络舆情，给地方政府机构带来损伤公信力、难控制、难引导、难追责的治理挑战；另外，地方政府机构还面临第五种权力和意见领袖共同塑造的网民社会新秩序挑战。

关键词 网民问政；自媒体；网络舆情；第五种权力；意见领袖

中图分类号 G2 文献标识码 A 文章编号 2096-0360（2018）15-00001-04

据2018年CNNIC第41次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿，普及率达到55.8%，超过全球51.7%的平均水平[1]。这表明“网络时代”正向中国社会走来，将更多的人裹挟其中。在“网络时代”，人们生活于双重世界（线下与线上），而这双重世界已经走出“现实”与“虚拟”的对立，开始互相渗透、互相交叉，彼此影响的程度越来越深。从政治领域来看，由于网络空间提供了大量社会信息并削弱了生活中的等级身份差别，网民由此释放出对政治生活的超常热情，开始习惯于在网络空间就社会公众话题或群众利益问题“问政”于各级地方机构，显示了日益民主化的趋势，对现实政治生活产生了重大的积极影响。但“网民问政”的大量聚集为“网络舆情”的爆发提供了较高的可能性，给地方政府机构的网络空间治理带来巨大挑战。

1 媒介传播新局面带来的治理挑战

15世纪以来，人类传播媒介的升级换代就像飞行速度一样快：纸张印刷—电视媒体—互联网电脑—移动互联网。从媒介技术对社会生活的重大影响看，移动互联网绝对是一个传媒新时代。尽管旧媒体仍然发挥着其不可替代的作用，但新媒体的技术优势越来越受到人们的青睐。进入Web2.0时代，智能手机带来的人际交互传播需求越来越迫切，这种广泛的群众基础催生了支撑人际互动多种模式的技术发展，满足此需要的社交新媒介受到众多网民追捧，一时间纷纷问世，如博客、微博、微信等，推动社交网络进入自媒体时代（We Media Era）。什么是自媒体呢？此概念主要用来定义社交媒介的自主性，即网民自己制作媒体信息，并在社交网络空间进行发布、传播。这是传播史上的一次革命性变革，它将人类带入一个百花齐放的传播时代。

1.1 传播主体的身份开放和言论自由，这是“百花齐放”式传播的主体条件

自媒体的传播主体是不确定的网民，可以是团体，也可以是个人；可以是官方，也可以是群众；可以是权威，也可以是草根。这种不確定性导致了身份的开放和言论的相对自由——任何网民，特别是个体群众，不再是媒体信息的单纯“受众”，而是被充分赋予了制作、生产、提供和传播信息的主观能动性，成为媒体信息传播圈的“主体”。实际上，自媒体实现了自动向众多网民授予舆论权的历史任务，意义重大，在一定程度上激发、释放了普通群众的表达愿望和热情。

1.2 传播媒介的高效运行，这是“百花齐放”式传播的客体条件

一方面，自媒体以低成本高效率运行，它不设门槛，网民只要注册都可以从事，媒体网络平台提供了各种模板，操作易行，上手简单，不需要支付人力费用和平台运行成本；另一方面，自媒体的运行是全时空的，没有时间成本损耗，高效便捷——这种由独特技术条件带来的效率优势令传统媒体望尘莫及。

1.3 传播效果的“强蝴蝶效应”，这是“百花齐放”式传播的倍增效果

上述主客观条件具备之后，自媒体对各种信息的传播效果便具有了“强蝴蝶效应”。自媒体具有超强的传播力，原因就在于其独特技术条件倍增了网民的舆论热情，而网民的舆论热情也促进了技术进一步更新，这样循环的结果便是将传播功能无限放大——一条爆炸性信息往往能够在瞬间放大，再经社交网络的两极传播，延伸到现实社会的巩固传播——此信息极有可能在短时间内传遍互联网乃至全世界。这种传播效果超过“蝴蝶反应”的连锁度，可称作“强蝴蝶效应”。

自媒体时代标志着传统官方传播“独秀”局面的结束，以及自媒体和官方媒体“百花齐放”时代的开启。这种新局面和新时代给地方机构媒体管理工作带来的挑战是史无前例的。

2 网络舆情的复杂性带来的治理挑战

在现实生活中，公民根据法律规定，按照法定程序参与各级政治生活，广泛行使政治权利。在自媒体时代，社会发展和技术便利客观上促进了公民在更广范围内融入社会政治生活，在更深层次上放大政治权利。公民虽然有不同的社会地位和角色，但作为网民却只是“一个有平等马甲的账号”；公民所在地在现实生活中可能有中心和边缘的差距，而作为网民却是“穿越”任何时空的即时并存者。作为公民的网民没有身份等级限制，没有时空和信息限制，可以知悉任何社会信息，可以对任何信息发表自己的意见和情绪，可以将其广泛传播到任何社会空间，这都是以往时代的民众所不能想象的政治权利。这就充分激活了“网民问政”的积极性。

“网民问政”的积极性涌流是公民社会发展充分的表现，但另一方面，网民热衷于在网络空间“问政促政”极易产生不可预测、难以掌控的“网络舆情”。网络舆情是网民围绕特定事件或议题在短时间内集中爆发的、“扎堆趋流成势”的“情绪、意愿、态度、言论、意见”，是一种特殊的扩大化的社情民意，其势态、规模和影响都非传统舆情可以比拟，令管理者瞠目结舌，让众多“吃瓜群众”深陷其中；它可能反映事实真相，也可能只是别有用心的网络谣言；可能是充分涌流的客观民意，也可能是被人操控的虚假意见；它可能正面促进社会舆论，也可能负面破坏社会秩序。当真实的、正面的舆情形成之时，网络上像是流淌着“柔风暖雨”，网民沐浴其中，有感有发，良好舆论秩序自觉形成；而当虚假的、负面的舆情爆发时，很多网民的“戾气”似乎一时间被击中，发言不考虑身份，情绪不考虑影响，意见不考虑适度，态度不考虑分寸，网络上充斥着言语暴力，传递着不良情绪，舆论秩序往往被颠覆。正所谓“好事不出门坏事传千里”，正方向的网络舆情总是少之又少，而负方向的网络舆情却总是防不胜防，其发生难测、传播难控、影响难除、追责难清、回应难为的复杂性给地方机构的舆情治理能力提出了时代性挑战。

2.1 负面网络舆情的预警难以实现

从网民问政的角度看，任何负面网络舆情的爆发都是由3个因素综合形成的：第一，社会关注度高的特定事件或关注度高的议题；第二，事件或议题的当事者、发布者、评价者、围观者、转发者；第三，舆情爆发的社交媒体及舆情传播的其他社交媒体。

从第一因素来看，网民问政问责的网络舆情有三類：一类为因触犯社会基本伦理底线事件或议题问政问责于有关政府部门（如2018年6月20日甘肃庆阳19岁女生因老师猥亵造成长期抑郁欲坠楼，现场围观者起哄催女生“快跳”，女生最终跳楼身亡，网民就此问政问责于当地教育局及当地公民道德状况）；二类为因腐败、渎职、不作为现象曝光而问政问责于各级“三公”部门及官员（如2012年8月26日陕西延安特大交通事故中安监局局长杨达才深陷“微笑门”，遭网民人肉搜索后又深陷“名表案”，其腐败行为由此遭到曝光）；三类为因侵害群众基本利益的事件曝光而问政问责于有关地方政府部门（如征地拆迁、医患纠纷的网络热点

事件）。

第一因素似乎不难推测，这种推测对于预警具体的负面网络舆情虽有一定的指导价值，但缺乏准确的针对性，特别是网络谣言的议题几乎无法预测。在这方面，任何数理模型或管理模型都是无效的。第二因素具有极强的偶然随机性，是最难推测也无法预警的：在某个地方发生了某件事情，可能在当事人并不知情的情况下，路人围观直播，引起网民轰动，造成了网络舆情。相对而言，网络舆情的第三个因素比较容易确定，也比较容易观测：舆情爆发和传播的媒体相当于现实生活中的地点——社交媒体平台虽然众多，但IP地址总是确定的，App也总是有数而确定的。网民不是活跃在此论坛彼社区，就是蛰伏在微博热搜、QQ空间或微信朋友圈，蹲点在这些社交媒体，舆情观察就一定不会有大失误。但仍然存在一定程度的不确定性。

2.2 负面网络舆情的传播难以控制

负面舆情信息在短时间内具有较强的爆炸威力，这种爆炸威力同时内含着与其威力相对应的社会广泛关注和快速人际传播。网络舆情“炸弹”在内外条件满足后一触而发，首先在信源地进行一级传播（如意见领袖或微博大V转发跟帖评论导致其粉丝们推波助澜使其成为热搜）；然后由大量微博用户不自觉转发到其他社交媒体如微信朋友圈、QQ空间）进行二级传播；接着，大数据进行云计算并热点推送到全网络，进行全时空三级传播；接下来传统媒体及官媒纷纷跟进，进行四级巩固式传播。可见，负面网络舆情的传播速度、传播范围和传播效率如飓风袭来摧古拉朽，可以横扫千军万马，让一个网络舆情在短短几个小时内传遍全球。例如，2015年12月20日，微博网友爆料称，在西安某医院，患者还躺在手术台上，医护人员们却摆起pose玩起自拍。这则微博发布后，极短时间内吸引了网民和媒体的眼

球[2]。其传播状况如图所示，规模大，无法控制。

图1 西安一医院医生手术台旁“自拍”事件

微博关注度走势（单位：条）[2]

图2 西安一医院医生手术台旁“自拍”事件

媒体关注度走势（单位：篇）[2]

2.3 负面网络舆情的影响难以消除

负面舆情的传播力越强，其社会影响力也就越加广泛而深入，这种影响穿越全网络而深入到现实生活，造成社会生活的秩序变化，完成了网民问政、干预社会生活的重大职能。上述所举“医生手术台旁自拍”的舆情案例造成了广泛的社会影响力。首先，西安市卫生局成为明确的舆论受力方不得不出面回应：向社会公布涉事医院和相关人员，公示“自拍”原因，并对涉事医院涉事人严责严惩；其次是涉事的西安凤城医院面临重大的危机：相关领导及医护人员面临纪律处分处罚，医院的负面形象和口碑影响广泛，业务受阻运转不畅。更广泛而深远的影响是，医患关系本来就是社会的脆弱话题，此事一出，危机愈发加重，网民纷纷抱怨，医院、医生的形象愈发受损，成为社会之殇。

3 “网民社会”的新秩序带来的治理挑战

“网络时代”的来临也意味着“网民社会”的形成。“网民社会”的形成当然不意味着它独立于现实社会，更不意味着它对立于现实社会。“网民社会”的形成根源于现实社会，服务于现实社会，受现实社会的制约——在二者的关系中，现实社会的制约性总是第一位的。但“网民社会”确实放大了现实生活的某些方面，在局部的某些程度上改变了原先的社会生态乃至社会秩序，使现实社会生活越来越受到“网民社会”的影响。“网民社会”的根本特征是“平面化”，相对于现实社会来说就是“去中心化”，它造成“开放透明、活力四射、群情高扬、能量充盈，而又鱼龙混杂、良莠不齐”的社会生态，和现实生活存在巨大的差异。一个人在现实生活中谨小慎微，而他作为网民却可能发言积极表演有戏；一个人在现实生活中可能不善言辞动作木讷，而他在网络社会却可能是微博大V或论坛版主，拥有众多粉丝，左右很多言论；一个人在现实生活中可能老实乖巧听命于上级而卖命干活，下班后他却可能在论坛或微博发起一场舆论纷争而混淆视听。“网民社会”的这种“去中心化”新生态令地方机构的治理能力捉襟见肘——不能置之不理却又无法下手、不得已上手以权威治理（如强行删帖）却又惹得民怨四起，陷入治理困局，急需转型。

3.1 第五种权力的挑战

“网民社会”是天然的现代舆论中心，其客观而强大的权力迫使现实社会的传统组织秩序面临挑战。有人把网民的这种网络舆论权力称之为“第五种权力”[3]42，和现实社会的四种传统组织权力（即立法权、行政权、司法权、宣传权）相对应。立法权、行政权、司法权和宣传权都是传统组织权力，从上至下有效安排社会秩序；而“第五种权力”却完全来自“草根”，自下而上对各级地方机构进行质询、问政、追责。传统四种组织权力的权威性在现实社会非常有效，但在“网络社会”却很薄弱。网民的“第五种权力”对社会生活有很强的现实干预效果：2003年，最高人民法院认为沈阳高院在刘涌案中存在司法不当而进行了改判，刘涌被判决死刑立即执行——即当时巨大网络舆情压力的现实干预力显示；2007年，因热心网民追踪、大量网民跟从追查，陕西周正龙华南虎照片的闹剧大白于天下，13名大小官员受到处分，陕西的诚信分数大大下降，经济损失也高达100亿元；2011年，西安大学生药家鑫杀人案引起网络热议，司法机关在强大民意压力下宣判药家鑫死刑立即执行（司法届专家并不认同）。这些典型事件都显示了“第五种权力”的巨大威力，它打破了传统组织权力的运作框架，是“网络社会”和现实社会共同治理的典范。

3.2 意见领袖的话语权挑战

随着社交媒体的成熟发展，随着网民慢慢理性化，“网民社会”也慢慢有了自己的秩序，这种秩序以言语权力的大小为核心，以有多少数量的粉丝为标志。有这种言语权力的人就叫意见领袖。意见领袖是如何形成的呢？在网络舆情形成和发展过程中，有些人通过对网络信息进行解释加工并进行传播扩散，使自己的意见得到大多数网民的关注、认可和追随，这些人便成为了意见领袖，他们对网络舆情发展态势的最终形成和发展起到关键性作用。意见领袖分布于各个领域，并不限于意识形态或价值观领域，也并不都是专家教授出身，很多明星大腕、商界名流、理财专家、健身达人也都拥有众多粉丝，都可以在自己的粉丝群呼风唤雨，具有强大的社会动员能力。意见领袖有强大的言语权，可以在一定程度上左右网络舆情的走势。其原因如下：首先，意见领袖对社会关注度高的信息，基于自己的知识结构和价值判断进行加工与解释，并以传播的方式传达给其他信息受众者，不断扩散和进行二次传播，在社会事件的信息传播中发挥中介功能。而大量没有主见拙于思考判断的网民受其影响，沿着意见领袖的价值观进行单线条的三级传播。其次，除粉丝趋同于自己的意见领袖和之外，大多数网民也存在趋同心理。伊丽莎白·诺尔-诺依曼在《沉默的螺旋：舆论》一书中提出，舆论的形成和发展态势是——一方越来越大声疾呼，另一方越来越沉默，舆论便围绕着越来越大声的那一方旋转不停，另一方的声音渐渐消失。也有人提出，这两方的比例符合“二八原则”[3]35，即20%的意见领袖主导网络言论，80%的网民没有意见自主性。但只有80%网民的跟随行为才决定意见领袖是否足够影响或干预现实社会生活。最后，在网络舆情传播中，意见领袖总是通过事件事实式、观点评论式、段子调侃式和提问互动式等灵活传播手段，在最热头条和事件上抢占先机，使网络舆情传播产生极化现象，造成“强蝴蝶效应”。

3.3 网络舆论多元性的挑战

网络舆论是指网民对现实社会的各种现象、问题，在网络平台所表达的，具有相对一致性的信念、态度、意见和情绪的总和，它属于社会意识层面，对社会发展以及有关事态的进程有一定程度的影响。可以说，网络舆情是网络舆论的形成前提，而网络舆论是网络舆情的发展结果。在网络舆情的爆发、传播过程中，网民的各种情绪、态度和意见，被主流意见不断化解、吸纳而逐渐统一化，逐渐理性化，从而形成网络舆论。但应该注意，网络舆论的理性化和统一性只是相对的、暂时的、局部的，自媒体的身份开放和言论自由、“网民社会”的“去中心化”特点、80%网民的不理性从众——各种因素错综复杂，决定着网络舆论多元化和秩序化辩证统一的任务任重而道远，这对地方机构建设有凝聚力的网络意识形态提出了挑战。“网民社会”并不是超脱于现实社会的“法外空间”，网络空间的言语表达也需要遵守相关法律规定和公序人伦，符合社会道德规范体系，传承人类优秀文明成果——这些底线是“网民社会”的新生态无论怎么挑战都无法颠覆的价值序列。网络空间和社交媒体是意识形态越来越重要的前言阵地，各级政府都不可忽视乃至丢失这一阵地。习近平总书记在党的十九大报告中指出，意识形态决定文化的前进方向和发展道路，必须掌握意识形态领导权，建立网络综合治理体系，加强阵地建设和管理，营造清朗的网络空间。對于地方机构来说，真正的挑战在于如何调整心态，以适合于网络空间和社交媒体的身份融入其中，以网民喜闻乐见的各种宣传方式建立网络舆论场，形成引导性的地方化的网络意识

形态。

综上所述，网民积极问政是政治生活的民主化趋势，有利于建设高水平的政治文明，这是社会生活随技术进步带给我们的历史契机，各级政府机构都应该提高认识，充分认识这一契机，认真应对各种治理挑战，在更广范围和更深程度上正确顺应社情民意，积极回应群众问政，合理疏导网络舆情，有序组织网络秩序，以充分调动广大人民群众的社会主人翁积极性。

参考文献

[1]中国互联网信息中心.第41次《中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL].[2018-03-05].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201803/t20180305_70249.htm.

[2]西安一医院医生手术台旁“自拍”事件舆情分析[EB/OL].[2015-01-13].http：//gx.people.com.cn/n/2015/0113/c351872-23541257.html.

[3]杨明刚.大数据时代的网络舆情[M].深圳：海天出版社，2017：35，42.