PPP模式下的城镇供热标杆价格管制政策

王俊豪，王玉璋

(1.浙江财经大学中国政府管制研究院，浙江 杭州 310018；2.东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025)

城镇供热是指为满足企业生产和居民生活用热需求而开展的生产经营活动，包括热力生产、热力输送和热力销售等。依据服务对象的不同，城镇供热可分为企业生产用热和居民生活用热两大类，本文的城镇供热主要是指居民生活用热。长期以来，我国城镇供热一直采取政府投资、居民低价使用的福利供热模式。在此模式下，城镇供热企业效率低下，政府为弥补供热企业亏损和投资扩大再生产背负了沉重的财政包袱。为改进城镇供热企业生产经营效率、减轻政府的财政负担，20世纪90年代初，我国城镇供热行业开始推行市场化改革。2003年，建设部联合多个部门发布《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》(建城[2003]148号)，我国城镇供热行业开始向包括民营资本和国外资本在内的多元社会资本开放，以BOT、TOT为主要形式的政府与社会资本合作模式(Public Private Partnership,PPP)在城镇供热领域得到较为广泛的应用。

社会资本尤其是民营资本参与城镇供热投资经营都以营利为主要目标，如果没有外部约束，城镇供热企业会通过垄断高价获取超额利润。由于供热服务属于生活必需品，带有公益性，为防止垄断高价损害用户利益，政府需进行价格管制。2007年，国家发展与改革委员会(以下简称“发改委”)、住房与城乡建设部(以下简称“住建部”)颁布的《城市供热价格管理暂行办法》(发改价格[2007]1195号)规定，我国城镇居民生活用热实行政府定价，供热价格包括成本、税金和利润三部分。政府价格主管部门在供热企业上报成本的基础上，结合税金和既定利润率(不高于3%的成本利润率或高于长期国债利率2%～3%的净资产收益率)确定供热价格。可见，现行的城镇供热定价政策属于成本加成定价。虽然它能鼓励社会资本投资，但其缺陷也很突出。对此，Westin和Lagergren(2002)在瑞典供热行业改革讨论中曾指出，在成本加成定价政策下，即使引入多元社会资本，供热行业还是难以实现效率提升[1]。Jasper等(2004)认为成本加成定价政策虽然有可能限制供热企业的垄断租金，却很难激励企业改进效率[2]。在我国城镇供热PPP的实践中，成本加成定价政策的低效率问题也备受关注。郭汉丁等(2008)认为在城镇供热特许经营过程中，成本加成定价并不能促使供热企业降低成本、提高生产效率[3]。曹建军(2011)则认为带有成本加成性质的热价形成机制不但无法促使供热企业改进效率，而且具有引发供热企业成本扩张的负面作用[4]。目前，成本加成定价政策带来的城镇供热企业成本虚高问题普遍存在。为改进城镇供热企业生产经营效率，应积极探索适应PPP模式的新型城镇供热价格管制政策。

一、城镇供热PPP价格管制的政策导向

(一)城镇供热行业的技术经济特征

第一，城镇供热具有显著的自然垄断性。首先，热力生产环节存在明显的规模经济性。以燃煤锅炉为例，大功率锅炉的热效率可达90%，而小锅炉(≤20T/h)的热效率不到60%，同样数量的热能输出，一座大功率锅炉比多座小锅炉的燃料成本更低。其次，城镇供热存在很强的范围经济性。从横向看，同时生产电能和热能的热电联产企业能更加有效地利用电力生产过程中排出的蒸汽，从而节约燃料，降低单位成本；从纵向看，热力生产、热力运输和热力销售三个环节存在垂直协调关系，与单一业务经营比较，多种供热业务垂直一体化经营会因业务间的彼此协调而降低单位成本。更为重要的是，城镇供热行业具有显著的网络性。城镇供热需通过热力管网把热能传输给用户。热力管网建设耗费数额巨大的一次性投资，且具有很强的资产专用性。在热力管网的有效输送范围之内，因用户增加而使用管网的边际成本相对较低。因此，在区域内一张供热网络比多张供热网络的运营成本更低、更具经济性。

第二，城镇供热具有显著的区域垄断性。一方面，它源于热力管网的物理属性。与燃气、电力不同，热能在管网运输途中存在难以避免的高损耗，无法实现长距离输送。在现有技术条件下，一级供热管道的运输距离仅为十几公里左右，单个热源厂只能为有限热网输送半径之内的用户提供热源。因此，一个较大规模城市通常存在多个热源厂和多张热力输送管网。另一方面，它与传统供热管理体制有关。在计划经济体制下，城镇供热服务作为一项福利由职工所在单位提供，许多企业和机关事业单位都建有自己的供热锅炉和热力管网，为本单位职工提供热力服务。由于缺乏统一规划，隶属于不同单位的热力管网彼此独立、互不连接，实行“画地为牢”式的区域垄断经营。由于体制惯性，至今许多城市仍存在众多的小规模供热企业，在各自的经营区域内垄断经营。

第三，城镇供热具有较强的外部性。一方面，城镇供热能有效改善居民生活质量，具有正外部性；另一方面，一些城市的热源生产仍以使用煤炭、石油等化石燃料为主，而化石燃料在燃烧过程中会释放大量粉尘、二氧化碳和氮氧化物等污染物，对空气、水体造成污染，产生严重的负外部性，需实行必要的政府管制。

(二)垄断经营下城镇供热价格管制困境

自然垄断性、区域垄断性和外部性决定了城镇供热通常实行垄断经营。在位城镇供热企业在垄断热力供给的同时，也垄断热力生产经营成本信息。这种城镇供热企业与政府管制者之间的信息不对称，严重削弱了城镇供热价格管制效果。

由于可毫无风险地收回生产经营成本，成本加成定价方式带有明显的“实报实销”性质[5]。在特定经营期内既定成本利润率下，城镇供热企业利润总额在很大程度上取决于其上报的成本基数。只要虚报成本基数的行为不被发现并招致惩罚，理性的城镇供热企业更倾向于夸大上报成本基数而非改进效率、降低实际成本。因此，在信息不对称的情形下，成本加成定价政策往往促使城镇供热企业增加(甚至是虚增)生产经营成本，从而导致低效率。

(三)城镇供热PPP的激励性价格管制

从上述分析可以看出，促使城镇供热企业自觉降低成本、改进效率须解决供热企业垄断经营下的信息不对称问题。城镇供热PPP项目竞标能在一定程度上促使各参与企业根据自身实际成本报价，为有效的价格管制打下基础，但仅依赖供热项目的竞标并不能保证价格管制的激励效果。在较长的城镇供热PPP项目经营期内，供热价格必然随着企业经营成本和环境的变动而进行周期性调整。在调整过程中，传统的成本加成定价政策仍会诱发城镇供热PPP项目企业的成本虚报行为。所以，只有在供热价格形成与调整过程中引入一种竞争机制，才能激励城镇供热企业主动降低成本、改进效率，从而实现有效的城镇供热PPP价格管制。

在城镇供热PPP项目确定的区域范围内，项目企业通常实施垄断经营，没有其他供热企业与之展开直接的价格竞争。因此，促进处于不同经营区域的供热企业间比较竞争的标杆价格机制是一种较为理想的选择。标杆价格是政府管制者为同类城镇供热企业提供的价格标准，在这个特定的价格水平下，未达到绩效标准的供热企业则无法获得预期利润[6]。对城镇供热PPP项目而言，兼容管制与竞争的标杆价格机制能激励城镇供热企业降低成本、改进经营效率，可作为城镇供热PPP价格管制的政策导向。

二、城镇供热PPP标杆价格管制政策的基本原理和方法

(一)标杆价格管制政策的基本原理

若要发挥价格机制的效率激励作用，就必须使价格部分或完全地与企业自身成本无关[7]。所以，激励城镇供热企业改进效率须改变以企业自身成本为基础的定价方式，打破管制价格与供热企业个别成本之间的关系。简单地说，假设在一定地区内存在两个经营条件基本相同的城镇供热企业A和B，分别在各自的经营区域内实行垄断经营。如果企业A被允许制定的最高价格不取决于其自身成本，而取决于企业B的成本水平，同时以企业A的价格作为企业B被允许制定的最高价格。那么，为尽可能获得更多利润，企业A和B都会努力改进效率、降低自身成本。此时，政府管制者为企业A制定的建立在企业B成本基础上的价格就是标杆价格。这样，即使管制者不能获得确切的成本信息，也可通过标杆价格促使两个企业开展区域间的比较竞争，达到激励企业改进经营效率的目的[8]。更一般地，当某一地区内有多家企业在特定区域内垄断经营时，可以效率较高的企业成本作为制定标杆价格的基础。

美国学者Shleifer(1985)建立一个更为一般化的理论模型，将标杆价格应用到对多家区域垄断企业的价格管制中。在该模型中，假定存在N家经营条件相同的区域垄断企业[9]，企业为降低成本而进行一次性投资Z。为鼓励企业改进生产经营效率，政府使用一次性转移支付T对企业进行投资补偿。Shleifer认为以除i之外的(N-1)家企业的平均成本制定管制价格，以除i之外的(N-1)家企业的平均努力程度确定对企业的补贴数额，可激励企业i努力降低成本，即：

(1)

(2)

在这一价格管制方式下，企业i的利润为：

(3)

从公式(3)可以看出，对被管制企业i而言，获得更多利润须使自身成本尽可能低于其他企业的平均成本，并比其他企业付出更多的努力。

(二)城镇供热PPP标杆价格管制方法

一个地区通常存在数量众多的城镇供热企业，如果为每个企业制定一个管制价格，那将产生巨大的管制成本。所以，应以众多城镇供热企业的平均成本为基础制定本地区的标杆价格。在实践中，城镇供热PPP标杆价格管制方法主要有以下几种：

一是标准成本利润法。标准成本是指城镇供热企业的平均成本，即区域内城镇供热企业在现有生产技术水平下实现有效生产经营的最低单位成本的平均值。标准成本包含城镇供热所有的生产费用和相关费用(如燃料费用、人工费用、资产折旧、财务费用及销售费用等)。同时，着眼于后续扩大再生产，还应制定一个合理的成本利润率，以允许城镇供热企业获得适当利润。使用标准成本利润法制定的标杆价格为：

(4)

二是标准投资收益法。标准投资收益法是以城镇供热企业资本投资额为基础的标杆价格管制方法。城镇供热企业的投资收益取决于投资回报基数和投资收益率。在现行的企业财务管理制度下，自有资金投资形成的净资产计入城镇供热企业投资回报基数，借入资金利息则以实际利率计算而计入企业总成本。政府管制者使用城镇供热企业的标准成本和单位热能分摊的净资产，结合合理的投资收益率确定标杆价格，即：

(5)

三是“模型公司”法。“模型公司”法是以各类供热业务的标准成本为基础的标杆价格管制方法。城镇供热包含热力生产、热力输送和热力销售三类，管制者根据供热企业上报的业务成本，选择每一类业务的平均成本作为标准成本，然后使用这些标准成本建立一个“模型公司”。政府管制者把“模型公司”作为均值标杆，以其成本为基础，结合适当的成本利润率制定标杆价格。如果以CP、Ct和CS分别表示热力生产、热力输送和热力销售三类业务的平均成本，那么“模型公司”的总成本Cm为：

Cm=CP+Ct+Cs

(6)

如果成本利润率为r，则“模型公司”的标杆价格为：

P=Cm(1+r)

(7)

城镇供热企业通常对热力生产、输送和销售实行一体化经营。要获得不低于“模型公司”的利润，城镇供热企业必须将生产经营成本控制在Cm之下。

未经许可创作的演绎作品著作权保护探析.........................................................................杜牧真 李仁玉 12.68

三、城镇供热PPP标杆价格管制政策的实施过程

(一)确定标杆价格实施范围

城镇供热PPP标杆价格应依据城镇行政区划分区实施，同一城市范围(最低到县、区)内的同类城镇供热企业实行统一的标杆价格。其原因在于：一是目前我国供热价格实行分级管理体制，即国家发改委制定供热价格管理办法，各省(区、市)政府价格主管部门或经授权的地市(县、区)政府价格主管部门根据供热价格管理办法，结合本地实际制定本地供热价格。在供热价格分级管理体制下，由各级地方政府(主要是地市和县、区)价格主管部门负责制定本地区城镇供热标杆价格，有利于控制成本价格；二是同一个城镇范围内的供热企业具有相似的经营条件，其原材料价格、人力成本较为接近，使用统一的标杆价格更加科学合理。

(二)制定初始标杆价格

城镇供热PPP初始标杆价格取决于初始标准成本和利润率。初始标准成本是指管制初期同类城镇供热企业的平均成本。政府管制者可使用第三方机构的成本监审结果，结合以往管制经验，确定城镇供热企业的初始标准成本。目前，我国居民用热需求正在快速增长，亟需扩大城镇供热投资规模。为吸引社会资本参与城镇供热领域投资，在确定企业利润率时，可在现行贷款利率的基础上上浮一定比例，作为社会资本的投资风险补偿[10]。值得注意的是，标杆价格并不等于统一价格，应为供热方式和业务构成不同的城镇供热企业制定分类、分级标杆价格，并根据实际情况具有一定的弹性。

在热源生产过程中，燃煤供热会产生大量粉尘、二氧化硫和氮氧化物，造成环境污染。而使用天然气、地热和生物质能等清洁燃料产生的污染物较少。目前，相对于燃煤供热，清洁供热成本比较高，价格管制也是实现节能减排的重要手段之一[11]。为改善空气质量、推广清洁供热，应为燃煤供热和清洁供热制定不同的标杆价格。

不同城镇供热企业的业务构成不同，为促进企业间竞争，一种可行的思路是根据热力生产、热力运输和热力销售三种业务之间的投入产出关系逐级计算，实施分级标杆价格。

(三)标杆价格的周期性调整

(8)

对城镇供热企业i而言，本管制周期内的利润为：

(9)

据公式(9)可知，为实现利润最大化，企业i努力降低本期成本Cit。所以，“管制时滞”促使被管制城镇供热企业努力改进生产经营效率。但在一个管制周期内，城镇供热企业通过效率改进获取超额利润，而用户却无法分享这种效率改进成果。同时，当城镇供热企业平均成本显著下降后，标杆价格对供热企业的激励效能减弱。因此，“管制时滞”并非越长越好，为保持标杆价格的激励效能并改进供热企业和用户之间的分配效率，城镇供热标杆价格应随着供热企业平均成本的变化而进行周期性调整(见图1所示)。

图1 供热企业标杆价格的周期性调整

需要注意的是，标杆价格的调整周期也不能太短，频繁的标杆价格调整，不但增加管制成本，而且过多地挤占城镇供热企业的利润，挫伤供热企业效率改进的积极性，导致价格管制出现“棘轮效应”。因此，应结合城镇供热行业效率改进的实际情况，兼顾生产经营效率和社会分配效率，合理确定城镇供热标杆价格调整周期。

四、城镇供热PPP标杆价格管制政策的实施条件

(一)准确识别城镇供热企业异质性

城镇供热企业具有基本相同的生产经营环境是实施标杆价格的前提。事实上，城镇供热企业在生产经营环境方面总是存在或多或少的差别，即异质性(heterogeneity)。异质性使管理水平完全相同的供热企业在单位成本方面呈现较大差别。所以，为保证标杆价格管制政策的有效性，政府管制者须对供热企业之间的异质性进行准确识别，以消除异质性对标杆价格管制政策的干扰。

除燃料使用和业务构成两种主要异质性外，城镇供热企业还存在以下几个方面的异质性。一是热力生产技术的差异。主流的热力生产技术有热电联产和区域锅炉两种，生产同样数量的热能，与区域锅炉供热企业相比，热电联产企业的单位成本更低。二是外购热源成本的差异。下游供热企业常常面临上游供热企业的歧视性接入，不同的接入条件使供热企业的外购热源成本存在较大差别。三是政策环境的差异。处于不同时期的城镇供热PPP项目面临不同的政策环境。近年来，随着新政策的不断出台，政府对PPP项目的扶植力度也在不断加大。在建城镇供热PPP项目因为在征地费用、税收减免及融资费用等方面享受更多的政策支持，其成本将比已投入运营的项目更低。

政府管制者可使用两种方式应对城镇供热企业之间的异质性问题：一是通过一定的管制措施防止异质性发生(如实行公平接入政策、禁止热源厂对下游供热企业实施价格歧视)；二是使用计量模型等技术手段将实际存在的异质性“过滤”掉。

(二)确定城镇供热企业效率改进期限

实施标杆价格管制政策的目的是通过刺激城镇供热企业改进效率，最终实现整个城镇供热行业的效率提升。但城镇供热企业的效率改进是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。尤其是在标杆价格管制政策实施的初始阶段，受原有管理模式的影响，城镇供热企业难以在短时间内建立适应标杆竞争的管理模式，其内部效率提升需要一定的时间。同时，对一个地区众多的城镇供热企业而言，效率的改进很难实现同步。由于管理体制的差别，与民营供热企业相比，国有供热企业的效率改进可能相对滞后。所以，应预留合理的效率改进期限，在大多数城镇供热企业实现效率改进目标后才适宜调整标杆价格。一般而言，留给城镇供热企业的效率改进期限以3～5年为宜，最短不低于2年。

(三)完善城镇供热企业经营补贴机制

出于公共利益考虑，政府通常要求城镇供热PPP项目企业执行公益性管制政策(如低价政策、节能减排政策等)，从而造成城镇供热企业实际成本上升、利润下降甚至亏损。为使社会资本获得合理收益，保证供热服务的连续性，政府应对城镇供热企业的政策性亏损进行适当补贴。在标杆价格管制政策下，政府对城镇供热企业的政策性补贴主要有燃料价格补贴和节能减排补贴两类。

燃料成本是城镇供热企业最大的成本组成部分。在短期内，一些燃料的市场价格大幅度上涨，而标杆价格却很难做出及时调整，造成供热价格与成本之间的“倒挂”现象，导致供热企业亏损。因此，政府应对城镇供热企业进行燃料价格补贴。一般来说，政府管制者根据城镇供热企业的大体成本结构给出一个燃料价格上涨的阈值(如10%)，当燃料价格的上涨幅度超过这个阈值时，政府将对城镇供热企业进行补贴。对城镇供热企业的燃料价格补贴通常是临时性的，在燃料价格回落或标杆价格调整之后，这一补贴也随之调整或停止。

近年来，我国各级政府陆续出台多项针对城镇供热企业的节能减排政策(如燃煤供热企业须配备脱硫脱硝和除尘设备、使用清洁煤、“煤改气”等)。以“煤改气”为例，将燃煤供热改造成燃气供热，除燃料成本大幅度上升外，还需对供热企业的锅炉、管网等设施进行大规模改造。由于原有设施尚未收回成本，设施改造必然给城镇供热企业带来损失，政府的财政补贴可弥补城镇供热企业的投资损失，维持其正常经营。

在政府与城镇供热PPP项目企业签订的合同中应加入明确的政府补贴条款，针对项目运营中可能出现的政策性亏损，就补贴项目、补贴方式和补贴数额做出原则性规定。在实践中，政府与城镇供热企业通过协商决定补贴细节。

(四)规范城镇供热企业成本监审制度

成本监审有助于克服价格管制过程中信息不对称问题，也是政府管制者获取供热企业真实成本信息的最主要方式。

目前，我国城镇供热行业仍缺乏统一、有针对性的成本监审制度，没有清晰的成本分类界定方法，也未建立统一的资产核算体系。为此，建立规范的成本监审制度是实施城镇供热PPP标杆价格管制政策的当务之急。首先，完善城镇供热成本监审法规。各地应依据《中华人民共和国价格法》《政府制定价格成本监审办法》《企业会计制度》等法律法规，结合本地实际制定具有较强操作性的城镇供热企业成本监审办法，使城镇供热企业的成本监审工作有法可依。在城镇供热企业成本监审办法中，应确定供热企业的成本项目，统一供热企业成本核算标准，建立规范的成本监审程序。其次，建立城镇供热企业成本监审机构。依据“谁定价、谁监审”的原则，由各级政府价格主管部门负责本地区城镇供热企业的成本监审工作。为实现专业化的成本监审，减少成本监审中的寻租行为，成本监审机构应聘请独立的、有资质的第三方机构对城镇供热企业进行成本审核。最后，规范供热企业成本信息公开制度。城镇供热企业的成本监审结果应在规定时间、按照一定的程序，通过多样化的渠道向公众尤其是用户公开，使社会公众及时了解城镇供热企业的成本状况，并对供热企业进行必要的监督。