地方政府债务扩张机制与债务风险研究

傅笑文，傅允生

(1.国家开发银行浙江省分行，浙江 杭州 310020；2.浙江省社会科学院区域经济研究所，浙江 杭州 310007)

改革开放四十年，中国经济快速发展，同时，政府债务逐渐累积，成为影响财政金融稳定与经济可持续增长的重要因素[1]。相关数据表明，2017年底国内政府债务余额为29.95万亿元，地方政府债务余额为16.47万亿元，政府负债处于合理水平。从实践看，近年来地方政府加强有效投资，融资规模持续扩大，地方政府债务规模、负债水平与债务风险有可能被低估[2]。同时，由于地方政府融资不够规范，债务不够透明，增加了政府债务识别、统计与防控的难度。

一、地方政府债务扩张机制

改革开放以来，国内经济社会发展具有区域协调与地方竞争的特征，地方政府在推动地区经济增长与地方社会发展中的作用与日俱增。经过近四十年发展，中国已成为世界第二大经济体，并且正在推进结构调整、产业升级与转型发展。近年来在有为政府与有效市场思路引导下，地方政府加强市场参与，加快从地方行政管理主体向经济行为主体拓展。旨在通过政府主导扩大有效投资，推动结构调整与产业升级，提高地区经济竞争力，促进地方经济社会发展[3]。

政府主导扩大有效投资，主要在于扩大投资范围，增加投资规模，提高投资效率。与市场化投资主要以企业为主体，主要集中于产业发展与基础设施建设领域不同，近年来地方政府主动参与和主导的投资项目持续增加，投资范围不断拓宽。从实践看，为了加快产业升级，地方政府牵头组建产业发展基金。为了推进基础设施建设，地方政府出面协调建设资金。为了加强旧城改造力度，地方政府多方统筹改造资金。为了落实民生项目建设，地方政府积极筹措项目建设资金等。除了产业发展与基础设施项目，公共服务与民生保障等项目也纳入由地方政府主导的有效投资范围，投资范围显著扩大。同时，地方政府十分重视大项目投资与建设。大项目的优势是，投资金额大，能够扩大投资规模，拉动地方经济增长。技术含量高，可以通过技术进步，推动产业升级。具有规模效应，有助于降低项目建设成本，提高投资效率。

扩大有效投资对促进经济增长与社会发展的作用是显而易见的，关键是投资规模的扩大，需要持续与大量的资金投入。与企业为主体的市场化项目投资不同，地方政府主导的投资主要着眼于社会整体效益，其对象主要包括：对地方产业升级与经济发展具有引导与支撑作用的高新技术产业与基础设施项目，这类项目风险大，收益低，需要资金多，建设周期长。具有公共服务与民生保障功能的项目，这些是社会公益性而非市场经营性项目，通常主要应该由中央与地方政府财政出资建设。总体上，由于地方政府主导的投资项目缺乏盈利能力，或者本身就不具有盈利性，因此很难以用市场化的方式去融资与投资[4]。

但是，地方政府财力有限，不足以支撑这些需要政府出资的不断增加的投资项目与不断扩大的投资规模。只有通过中央财政与金融信贷支持，才能筹措到地方政府主导的这些投资项目所需要的建设资金。问题是，在现有体制框架下未经中央政府许可与授权，地方政府无权通过发债等方式与途径去筹措投资所需要的资金，也无法通过市场化信贷获得支持。从实践看，以变通的方式绕过金融监管去筹措投资所需要的信贷资金，成为地方政府在推进相关投资项目建设时的理性选择。对于地方政府来说，在现有金融监管制度与政策环境下，建立地方政府主导的地方融资平台公司进行投融资活动，支持与推动投资项目建设成为地方较为普遍的做法[5]。

地方政府主导下的地方融资平台公司，其基本功能是投融资，基于投资对象不同，地方融资平台公司的形式与架构也有所不同。以基金形式设立的地方融资平台公司，主要有地方产业发展基金与地方基础设施建设基金。通常是地方财政出资一小部分，其余部分由地方相关企业出资。企业之所以出资，一是作为地方企业需要配合地方政府投资。二是企业出资资金也主要来自银行信贷，虽然增加了企业负债，对企业自身资金压力并不大。三是基金资金主要投向高新技术产业与基础设施建设项目，投资有盈利预期。四是地方政府对投资项目的支持，降低了投资风险。地方基金型融资平台公司的特点是，地方政府主导，企业多主体参与，银行信贷资金为主，地方财政资金为辅，基金规模可以根据投资需要扩大。

地方融资平台公司的另一种形式，是设立地方城市投资公司与地方城市建设公司等。作为国有企业地方城投与城建公司由地方财政出资，由地方国资委或者城建局主管，主要承担城市基础设施建设与旧城改造相关的投融资。城市基础设施包括，旧城改造中的基础设施与新城建设中的基础设施。旧城改造包括，棚户区改造、城中村改建与危房改造等。近年来随着城市化步伐的加快，城市基础设施建设与旧城改造的规模迅速扩大，由此带来的大量建设资金需求是地方财力无法承担的。以财政出资设立地方城投与城建公司，以政府担保的方式，从银行获得城市基础设施建设与旧城改造相关的信贷资金具有现实可行性。

图1 地方政府债务扩张机理

地方融资平台公司的设立，在为地方政府扩大有效投资创造条件的同时，使地方政府债务扩张成为可能。从实践看，在以经济增长与社会发展为主要政绩的地方官员考核制度及其激励机制作用下，地方政府官员出于地方经济增长与社会发展的需要与政绩考核的压力，对扩大政府投资推动经济增长与社会发展偏好强烈[6]。一方面行政任期制，地方政府官员倾向于在任期内通过投资最大化实现经济社会发展和政绩最大化；另一方面债务责任约束弱化，地方政府官员并不需要为任期内形成的地方债务承担法律责任，或者被行政问责，最大限度举债投资成为地方官员行为取向。如果政府与金融机构间形成信贷默契与资金融通渠道，地方政府主导的投资以及由此带来的地方政府债务就有可能快速扩张。

地方政府主导的融资平台公司其投资资金来源于金融机构，主要是银行信贷。银行是否与如何向地方政府主导的融资平台公司提供资金与信贷支持，是地方政府能否最大限度举债投资的关键。在市场体制下银行提供信贷的主要依据的是，贷款方是否具有按时足额还贷能力。尤为重要的是信贷项目本身的效益，如果信贷项目预期收益不能有效覆盖资金成本，一般不会向对方提供贷款。由于地方政府主导的平台公司其投资项目缺乏盈利能力，或者本身就不具有盈利性，因此，银行向地方政府主导的融资平台公司提供信贷，取决于地方政府能否为融资平台公司提供可靠的信贷担保，保证银行的资金安全与信贷利益。

一般意义上，政府信用就是国家信用，虽然地方政府自身财力有限，其信用本质上依然是国家信用。从实践看，地方政府通常以地方财政兜底与地方人大预算安排等形式，为地方政府主导的融资平台公司向银行贷款提供担保。国内银行基本上都是国有控股，对银行来说，除了中央政府明令禁止与明显违反金融监管要求的，如果地方政府提供担保，向地方政府主导的融资平台公司提供贷款就没有体制与政策障碍。毕竟，国有体制内的信贷既可以免于贷款动机上的质疑，还贷上还有地方财政兜底与地方政府信用保障。因此，常被视为优质贷款，成为银行主要信贷业务。

从实践看，信贷资金在体制内流动，尽管缺乏效率，也是体制性要求。即使信贷资金流失，本质上也是体制性沉没成本，相关责任方一般不会被追究法律责任。事实上，在现有体制内，国内金融机构不仅以国有控股为主，银行信贷资金也主要流向国有企业，包括地方政府主导的地方融资平台公司，并且主要投向那些依据政府经济社会发展规划所确定的方向与项目。这种由政府主导的金融制度安排，缺少信贷中的市场选择因素，更多体现的是政府的意图与体制的要求。

显然，在政府主导的经济体中，在现有财政与金融制度安排下，在追求经济社会发展的氛围里，地方政府扩大投资意愿，融资平台公司地方政府背景，银行对地方政府融资支持，形成互为一体的投资与债务扩张机制，使地方政府的投资与债务扩张具有内在动力强烈，外在约束宽松的特征。地方政府、融资平台公司与银行，基于体制内在关联与偏好一致性，形成的信贷机制具有放大效应，这会导致地方政府投资规模与地方政府债务规模的不断扩张，地方政府债务风险的不断累积[7]。

图2 地方政府债务扩张机制

二、地方政府债务风险

从国内外实践看，在经济社会发展过程中，存在公共管理成本上升，民众福利水平提高，社会保障范围扩大等现象，需要政府逐步提高公共支出水平。通常政府税收收入增长滞后于公共支出增长，需要通过提高政府负债来满足公共支出增长的要求，政府债务规模与债务水平总体上呈上升趋势。与发达国家不同，中国政府主导型经济需要政府承担更多经济建设责任，与经济建设相关的经费支出规模大，水平高，周期长，是发达国家与一般发展中国家不能比拟的。与经济建设相关的政府投资，尤其是地方政府投资，成为地方政府债务规模扩张与负债水平上升的主要影响因素，地方政府债务规模与负债水平也因此持续上升。

这几年，随着工业化城市化进程加快，在推动结构调整与产业升级的同时，政府对推进城镇建设十分重视。中央政府制定了2015年至2017年的三年城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划，要求改造各类棚户区住房1800万套，农村危房1060万套[注]国务院关于进一步做好城镇棚户区危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见(国发[2015]37号)。。而且明确提出，要加大棚改配套基础设施建设力度，使城市基础设施更加完备，布局合理，运行安全，服务便捷。三年计划体现了中央政府加快推进城镇建设，切实解决群众住房困难，有效促进经济增长的发展思路与工作要求。地方政府按照中央政府的要求，及时开展工作，并且以此为契机，通过扩大政府投资规模，加大城镇棚户区和城乡危房改造与配套基础设施建设力度。

三年计划中，中央政府还提出创新融资体制机制。(1)推动政府购买棚改服务。地方政府与棚改实施主体签订购买棚改服务协议，购买资金逐年列入财政预算，年初预算安排有缺口由省一级政府代发地方政府债券予以支持。(2)推广政府与社会资本合作(PPP)模式。以特许经营引入社会资本参与城市基础设施建设，以此筹措城市基础设施建设资金，并用市场化手段提高城市基础设施建设与运营的效率，减轻地方政府在城市基础设施建设运营中的资金压力。(3)构建多元化棚改实施主体。地方政府原融资平台公司改制为实体企业并以实施主体承接棚改业务。改制后形成的债务不纳入地方政府债务，地方政府履行出资人职责，对改制后公司不再提供担保。平台公司实体化，使地方政府从融资主体转为建设主体。(4)发挥开发性金融支持作用。棚改项目实施主体可依据政府购买棚改服务协议与特许经营协议融资，国家开放银行等金融机构据此发放贷款，并且通过专项过桥贷款提供过渡性资金安排。同时，鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。

对地方政府来说，落实三年计划的工作要求，难度不在于怎样建设，而在于如何筹措规模庞大的建设资金。创新融资体制机制表明，地方落实三年计划中央政府原则上是给政策不给钱。或者说，地方政府需要在优化地方财力配置的基础上，通过创新融资体制机制，统筹三年计划提出的城镇棚户区和城乡危房改造与配套基础设施建设资金。中央政府出台创新融资体制机制政策，为地方政府获取城镇棚户区和城乡危房改造与配套基础设施资金提供了便利。尤其是允许省一级政府因为棚改等需要代发地方政府债券，为地方政府推进棚改等建设拓宽了融资渠道。同时，要求国家开发银行与商业银行为城镇棚户区和城乡危房改造与配套基础设施提供贷款，使信贷资金成为弥补城镇棚户区和城乡危房改造与配套基础设施建设资金缺口的主要来源。

从实践看，在政府主导的经济环境中，中央政府为地方政府融资开门，为银行信贷松帮，金融市场流动性相对充裕，必然激励地方政府，强化投资力度，加大融资规模。由城镇棚户区和城乡危房改造与配套基础设施建设带动的新一轮投资高潮，地方政府是主角，总揽规划、融资乃至建设。从实践看，在中央政府推动与地方经济社会竞争压力下，地方政府容易形成自我激励与大干快上偏好。投资规模，融资数量，建设范围，不断被突破，地方政府债务快速扩张。同时，由于缺乏地方层面的有效监督约束机制，违规融资现象时有出现，放大了地方政府债务规模与债务风险。

2014年以来，政府购买服务，政府与社会资本合作(PPP)[8]，产业投资基金等进入地方政府投资领域，虽然还没有明确与系统的与此相关的地方政府债务统计数据，其累计债务规模不断扩大是显而易见的。政府与社会资本合作(PPP)2014年启动以来，快速增长，至2017年6月底已落地的政府付费类与可行性缺口补助类项目总投资额人民币3.3万亿元。平台公司是地方政府融资的主要渠道，根据中诚信公司统计，到2016年底有发债记录的地方融资平台公司，有息债务余额为人民币25.59万亿元。由于国内地方政府债务不透明，相关数据真实性、完整性与及时性存在问题，做准确、完整与有效的数据分析的条件并不具备，更需要依赖经验事实进行定性分析。

针对地方政府投资中出现的回避财政制度规定与金融监管的无序融资与债务失控现象，2017年5月财政部87号文明确要求，坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资[9]。违法违规主要表现为，没有财政安排购买服务与超范围购买服务。政府购买服务所需要的资金，应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。没有财政预算安排与超范围购买服务，就是依赖信贷资金的负债经营，是政府投资扩张带来的地方政府债务扩张。现实中，政府购买服务已经成为地方政府推动地方经济社会发展的重要方式，覆盖面广，在监管不到位的情况下，以变通乃至虚构政府购买服务合同进行融资，会放大地方政府债务，带来财政金融风险。财政部发文，既是对政府购买服务的规范，也说明地方政府投资扩张带来的债务扩张有可能带来的地方政府债务风险，已经到了不容忽视的地步。

图3 地方政府债务风险机理

近年来，为了推进结构调整与产业升级，推动城镇建设与城市化进程，提高城乡公共服务水平，地方政府支出快速上升。从实践看，三年计划中确定的工作是地方政府承担的经济建设与社会发展任务的一部分，由于涉及面宽，投资规模大，落实三年计划带来更大的资金需求。在地方财政收入远不足以支持地方经济社会发展的情况下，扩大政府债务规模是地方政府的必然选择。实践表明，对于规范地方政府债务来说，重要的不在于是否负债，而在于负债方式是否透明与合规，债务增长与债务规模是否适度与可控。

问题在于，由于地方政府的事权与财权难以匹配，出于扩大政府投资与促进地方经济社会发展的需要，地方政府通过回避与变通的方式，突破现有财政制度与金融监管的融资限制成为普遍现象[注]关于坚决制止地方以政府购买无服务名义违法违规融资的通知(财预[2017]87号)。。从这个意义上讲，地方政府债务规模扩张及其所带来的债务风险，与地方政府的违规融资操作分不开。也因此，中央政府对地方政府违规融资，以及由此形成的地方政府债务及其风险十分关注。2017年5月财政部87号文明文规定：地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应收(付)账款合同，帮助融资平台公司等企业融资。同时，对为地方政府购买服务提供贷款的金融机构以及承接主体也提出合规性要求。

2017年底以来，精准扶贫与防治污染成为地方政府工作重点，地方政府面临的财政支出有增无减。在旧债未还新债又增的情况下，出于增加地方政府财力，规范地方政府债务，防范地方政府债务风险，财政部于2018年2月发文，要求加强地方政府债务管理，发挥政府规范举债对经济社会发展的促进作用，有效防范化解地方政府债务风险，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。提出，地方政府举债要与偿还能力相匹配，对地方政府政府债务进行限额管理与预算管理，对地方政府债券加强管理，做好地方政府债务置换与地方政府债务风险监测与防范[注]关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知(财预[2018]34号)。。财政部还于2018年3月发文，对国有金融企业对地方政府贷款做出严格限定[注]关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知(财金[2018]23号)。。中央政府对地方政府债务问题的重视表明，地方政府债务规模已突破合理范围，地方政府债务风险已了临界点，不能掉以轻心。

从实践看，中央政府发文对控制地方政府债务规模扩张，对地方政府的违规融资行为有一定的警示与规范作用。由于中央政府发文的重点在于规范地方政府融资行为，控制地方政府债务规模，防范地方政府债务风险，并没有为地方政府投资与融资需求提供可行的替代方案，因此，只是阶段性地抑制了地方政府不规范的融资行为以及所带来的债务扩张。基于地方政府投资与融资的内在需求依然存在，被抑制的投资与融资需求就有可能转化为地方政府与中央政府的政策博弈。所谓上有政策，下有对策，反映了中央政府重视投资与融资规范与地方政府重视投资与融资需求的矛盾客观存在。如果中央政府强调的财政规范与金融监管有些松动，或者，政策取向有所变动，地方政府的投资扩张与债务扩张，包括违规融资现象，就会随之回归[10]。

在经济社会发展过程中， 地方政府债务扩张有其客观性，之所以必须引起充分重视，在于国内地方政府债务具有机制性扩张特征。在地方政府投资依然持续扩张的条件下，即使有数据显示现实中地方政府债务水平仍在合理范围内，机制性扩张特征会带来债务持续快速扩张，使地方政府债务比预期更快突破合理水平，形成地方政府债务风险，而且不可逆。同时，机制性扩张会助长违规融资，通常违规融资具有变通性与隐秘性，成为地方政府隐性债务的主要来源。由于隐性债务很难统计，现有的地方政府债务估算并不能反映地方政府债务的真实状况。显然，隐性债务的存在与扩张，会放大地方政府债务规模与债务风险。从财政部相关文件可见，由于违规融资突破了财政制度限制与金融监管要求，形成的金融乱象与隐性债务放大了地方政府的债务规模与债务风险，是中央政府规范与处置的重点。因此，控制地方政府债务规模，防范地方政府债务风险，需要标本兼治。在宏观上，只有制度安排上解决地方政府事权与财权的统一，才有可能控制地方政府投资扩张所带来的地方政府债务扩张风险。