日本农业接班人危机探析※——历史经验与政策启示

韩占兵

内容提要：农业劳动力是农业物质资料生产的重要基础。日本在城镇化和工业化历史进程中遭遇到了与中国当前情况类似的农业接班人危机。面对农村青年农民过度流失的现实，日本通过推进充分的农户兼业化、农业生产经营适度规模化、农业生产合作化、培育新型农业经营主体、加强农业教育培训和政策激励等政策措施，保障了农业生产可持续发展，在一定程度上化解了农业接班人危机的不良影响，推动了农业的规模化和产业化经营，实现了传统农业到现代农业的转型与过渡。

一、 引 言

当前，中国正经历着城镇化和工业化高速推进的历史进程，在“城镇拉力”和“农村推力”的共同作用下，大量青壮年农民持续向城市转移。在此背景下，中国农业劳动力呈现出了严重的结构性矛盾，新生代青年农民严重匮乏，农民老龄化与妇女化趋势凸显。农业劳动力的新老交替和代际转换是人类新陈代谢的重要组成部分，是农业可持续发展和保障粮食安全的基础。农业接班人危机在一定程度上造成了农业生产主体的断层和后继无人，催生了农村人才空心化和农业生产副业化的不良后果。

日本在其农耕文明进步的历史上，先后经历了城镇化和工业化浪潮，较为顺利地实现了由农业文明向工业文明的转轨和过渡。在此过程中，它也不同程度地遭遇到了由于农村人口大幅下降所带来的农业接班人危机。虽然日本存在国土面积狭小、土地资源稀缺等诸多劣势，但其积极应对，以充分的兼业化生产来缓解农村青年农民过度流失的压力，以提高农业生产合作水平的方式，提升土地生产效率，并以此为契机，通过大力实施符合本国国情的政策措施，成功推动了传统农业经济模式向现代农业经济模式的跨越和转变。虽然国情有所不同，但是日本成功应对农业接班人危机的宝贵经验和有效做法，对于中国农业未来发展具有重要的借鉴意义和参考价值。

二、 日本农业农业接班人危机的历史状况

在1868年至1911年的明治时代，日本仍然是一个典型的农耕文明国家。然而，它用了不到百年的时间，成功实现了由农业国向工业国的转变，而且一度成为世界第二大经济强国。其农业劳动力数量迅速从1910年的1638.3万人减少到1990年的451万人，农业劳动力就业比重也同期从72.6%降低到7.2%。特别是二战后，日本经历了工业化和城镇化的迅猛发展，并在此过程中较为成功地应对了来自农业接班人危机的挑战。具体来看，二战结束初期，日本的城市工商业受到战争的残酷摧毁，处于凋零崩溃的边缘，无法吸纳和承载大量由海外归来的军人及家属就业。为了生存，他们被迫重新回到农村，使得农业就业人口数量出现逆转型上升。如图1所示，1946年，日本农业就业人口数量是1699万人，占全体劳动力就业比重为53.3%，这是典型的传统农业国就业结构。随着战后经济的恢复和发展，日本农业劳动力开始向城市二三产业转移，农业就业人口出现了缓慢下降。到1955年时，日本农业就业比重已经低于全国总就业比重的一半，降至41.0%。1955年后，日本经济开始出现爆发式增长，工业化和城镇化进程大大提速，大量农业劳动力转移到城市就业。1955-1960年间，农业劳动力减少数量达到190.2万人；而1960-1965年间，农业劳动力数量继续锐减，高达253.2万人；1965-1970年间，农业劳动力数量又减少171.1万人；农业劳动力缩减最快的时期是1970-1975年间，减少数量达到279.9万人的历史高位。总体而言，经过近半个世纪的人口迁移，到2000年，日本农业劳动力就业比重降低到5.1%，第二、三产业的就业比重则上升到30.6%、64.3%，成功实现了城乡二元经济结构的历史性转变。

图1 二战后日本劳动力就业结构变化趋势资料来源:山田雄三编：《日本国民所得推测统计资料》，第218页。

在20世纪后半叶农业劳动力大幅迁移的过程中，日本遭遇到了比较严重的农业接班人危机，其突出表现就是大量青壮年农业劳动力转移到城市二、三产业就业，农业劳动力老龄化和女性化问题空前严重。如表1所示，随着日本经济的复苏及加速发展，其青壮年劳动力流失严重，20-59岁的青壮年劳动力在1947-1950年间共减少67.4万人，在1950-1955年间减少了51.6万人。而且19岁及以下的农业劳动力后继者群体缩减速度逐年加快，其减少数量由1947-1950年间的10.7万人增加到1950-1955年间的93.6万人。相反，60岁及以上的老龄农业劳动力群体一直处于增长的轨道上。

上述逐渐显露的农业接班人危机在1955年后的日本农业发展历程中表现的更加显著。相关数据统计表明，在1960-1989年日本工业化和城镇化高速发展的过程中，16-29岁的青年劳动力流失最多，减少比例为75.9%。然而，60岁及以上的老年农业劳动力不仅没有缩减，其数量反而增长了36.3%。在此趋势下，农业劳动力的老龄化逐渐加深。如图2所示，在1960-2010年间，60岁以上高龄农业劳动力占全部农业劳动力的比重节节攀高，到2010年时，这一比例竟高达74.0%。而且，60岁以上的女性劳动力占全部女性农业劳动力的比重攀升至65.37%。这说明，在整个工业化和城镇化步伐大踏步迈进时期，日本青壮年劳动力大量流失，新生力量无法及时补充到农业生产中去，农业劳动力正常的新老交替发生断层，很多农业生产任务不得不依靠大量老年人来完成，使得农业接班人危机更加严峻。

表1 战后初期10年间日本农业劳动力年龄结构变化趋势(单位：万人)

资料来源：日本1960年《国情调查》、1960年《人口调查》。

图2 1960-2010年日本高龄劳动力占比变化趋势资料来源:姚永龙：《浅议日本农业接班人危机》，《中国农村经济》2012年第4期，第87-95页。

农业接班人危机是日本工业化与城镇化进程中各种矛盾积累的结果，其对日本农业的可持续发展产生了深远影响。在农业劳动力快速老化，新生代青壮年农业劳动力急剧萎缩的背景下，日本农业总产出增长速度逐渐放缓。据日本农林水产省统计，在1965-1995年的30年中，其农业总产出平均增长率下滑到了0.23%，明显低于农业生产率的提高速度。而且，日本粮食自给率出现下滑，农业市场开放度的提高更加剧了本土农业生产的萎缩(王应贵，2015)。面对上述情况，日本政府积极加大政策调整力度，采取了诸多成效显著的应对措施，较好地遏制了农业接班人危机的持续恶化。[注]兼业农户常被划分为Ⅰ兼型农户(农业兼业户)和Ⅱ兼型农户(非农兼业户)，前者指以经营农业为主的兼业农户，后者指以经营非农产业为主的兼业农户。

三、 日本应对农业接班人危机的政策选择及其效果

1.以充分的农户兼业化生产来缓解农业劳动力不足

农户兼业化是随着日本工业化和城镇化步伐的加快而产生的农户结构分化现象。由于大量农业青壮年劳动力转移到城市就业，从20世纪50年代开始，日本农业生产中的专业农户比例出现下降，而与此同时，兼业农户数量大幅攀升。如表2所示，二战后的1950年，日本专业农户数量还占据着农户总数量的半壁江山，达到50.3%，其中，Ⅰ 兼农户占比为30.1%，Ⅱ 兼农户占比为20.2%。但是随着日本经济的腾飞和发展，其兼业农户数量急剧增加，到1975年时，兼业农户占比已经攀升至87.6%，专业农户占比则减少到 12.4%。而且在兼业农户中，Ⅱ 兼农户占比大幅增加，达到62.6%，Ⅰ 兼农户则降低至25.4%，上述变化趋势充分反映了非农产业发展对于农户生产行为结构的深刻影响。

表2 二战后日本农户结构分化趋势

资料来源：根据[日] 《日本社会》，东京大学出版社1987年版，第100页整理得出。

农户兼业化生产经营模式并不是日本所独有的经济现象，其在工业化和城镇化高潮期的美国、德国、墨西哥等国家都曾经出现过，但以日本最为典型。学术界对于兼业化生产经营模式有很大争议，部分学者如速水佑次郎(2003)、赵保海(2014)认为兼业化阻碍了农业规模经营水平的提高和专业化生产的推进，造成了农业资源分散、生产效率低下等诸多问题。但也有部分学者持相反意见，如翁贞林、高雪萍、檀竹平(2017)、赵佳、姜长云(2015)研究认为，兼业化生产经营模式有利于提升农民的整体收入水平，从而有利于提高农业投入的资本化水平，改进小农经济效率。同时，农户劳动力兼业水平和收入兼业水平对农户土地转出行为有正向影响(张璟、程郁、郑风田，2016)。对于上述争议，笔者认为，客观而言，兼业型务农是农户在城镇化和离农化背景下合理配置家庭要素资源的理性选择。应该看到，单纯农业生产收益水平的偏低、农业生产的季节性和间歇性、农民不愿完全“脱农”的传统观念等因素也是造成农户兼业化生产的重要原因。在农户兼业化生产行为中，农民一方面农忙时在家务农，获得农业种植收益，另一方面农闲时进城务工，获取非农收益。在此情况下，农户兼业化生产经营模式显著提高了战后日本农民的收入水平。如图3所示，战后的1946-1975年，在农民总收入来源中，非农收益快速攀升，逐渐占据了主要地位。由此可见，日本农民在兼业化生产模式下，充分获取了工业化和城镇化所带来的巨大发展成果。

图3 1946-1975年日本农民收入来源结构变化趋势资料来源:日本统计局官方网站: http://www.stat.go.jp/·

事实上，综合来看，农户兼业化生产经营模式为战后日本农业经济的恢复和发展做出了突出贡献。它大大缓解了由于工业化和城镇化高涨时期农业接班人危机所带来的农业劳动力匮乏的巨大压力，同时提升了日本农民的总体收入水平，并在一定程度上增强了农业生产的造血机能和抵御风险能力，为日本工农产业相互促进，城乡经济形成良性循环，农民摆脱贫困，走向富裕提供了现实途径。

2.优化土地资源配置，推进农业生产经营适度规模化

由于国土狭小，土地资源稀缺，日本是一个典型的以小规模种植为主体的小农经济国家。独特的现实国情，决定着日本不可能像美国一样，推行大规模、大农场式的农业生产经营方式。然而，日本充分利用了农业接班人危机所带来的农业人口减少的历史机遇，有效推进了农业生产经营适度规模化，优化了土地资源配置，提高了农业生产效率。

面对城镇化和工业化高速发展背景下农业劳动力大量流失的现状，日本政府积极调整政策体系，由限制农户生产经营规模转向支持土地的适度规模化。从20世纪60年代开始，日本政府根据情况变化，多次对《农地法》进行了大幅度修改。1961年，日本政府通过《农业基本法》的实施，提出了培育250万具有规模经营能力的专业农户的宏大目标。其后，在1969年，日本政府实施了《农地振兴地域整备法》，严格限制农业与非农用地区域，为基本农业用地避免城镇化和工业化的强烈冲击提供了法制保障，提高了土地资源优化配置水平；1980年颁布了《农地利用促进法》，进一步推动了土地经营权的租售和流转。1995年又颁布实施了《农业经营基础强化法》，着力促使土地资源向专业农户手中转移，提升土地利用效率。通过上述法规体系的调整和完善，日本的农地适度规模化经营水平实现了大幅度提高。如图4所示，在1955-1996年的日本农业接班人危机高涨时期，其专业农户数量和兼业农户数量均出现大幅下降，这标志着日本小农经济模式开始趋于衰落。与之相对应的是，各类农户平均经营土地的规模在快速增长。

图4 1930-2011年日本各类农户数量演变趋势资料来源:张士云等：《美国和日本农业规模化经营进程分析及启示》，《农业经济问题》2014年第1期,第101-109页。

二战后，日本农户总体数量急剧减少，农户所经营土地规模逐渐分化，土地规模经营水平显著提高。如表3所示，农户总数量由1955年的600万户减少到2000年的227万户。与此同时，农户平均经营规模由1955年的0.99公顷增加到2000年的1.50公顷，45年共增加了0.51公顷。由上述数据可见，日本在二战后的城镇化和工业化的快速发展时期，及时地抓住了农业劳动力人口大幅减少的历史机遇，其通过一系列的政策引导与利益激励，显著提升了农户耕种土地的适度规模水平，为提高农业产出效率和推广现代农业科技成果奠定了坚实基础(高强、孔祥智，2013)。

表3 二战后日本农户土地规模经营变化趋势

资料来源：张季风：《战后日本农村剩余劳动力转移及其特点》，《日本学刊》2003年第2期，第78-93页。

3.推进农业生产合作，应对农业生产主体弱质化

20世纪初期，基于克服小规模分散经营所带来单一农户生产资源浪费和生产效率低下的弊端，日本农业生产合作组织开始出现。日本政府对于农业生产合作的发展也经历了从观望到积极鼓励支持的过程。据相关数据统计，截止到2005年，日本农村共有10063个各类型的农业生产合作组织，农业生产合作化获得蓬勃发展(胡霞，2009)。在诸多农业生产合作组织中，日本农协最负盛名。日本政府在1947年颁布实施了《农业协同组合法》，后来又颁布了《农协会并助成法》等多个支持农协发展的法令。1950年，日本在广大农村建立了遍布整个国家的各级农协组织，初步构建了农协框架体系。其后，经历了多次调整和完善，日本农协在经济腾飞时期获得迅猛发展，并在稳定农户收入、保障农业生产、推广农业技术和传播农业信息等诸多方面做出了突出贡献。目前，日本高达99%的农户都成为了农协会员，充分享受到了这一农业生产合作平台所提供的生产指导、集中采购、信贷保险、统一销售、公共福利和权益保障等诸多优质服务。

综上所述，农业生产合作化的开展，使得农业劳动力中的部分骨干力量承担了主要农业生产耕种任务，很好地克服了农业老龄化和妇女化所带来的生产主体弱质化的倾向，解决了大部分留守农户生产生活中的困难，在一定程度上缓解了农业接班人危机的严峻挑战。

4.积极进行机制创新，培育新型农业经营主体

在农业接班人危机所引起的传统小农经营模式日趋衰落的背景下，日本政府积极进行机制创新，致力于培养新型农业经营主体。其中，农业法人经营机制的构建便是不同于传统家庭分散经营模式的重要创新。1962年，为了应对自耕农户大幅减少的现实，日本政府修改了《农地法》，创设了“农业生产法人”这一重要新型农业经营主体，以区分于工商企业法人。虽然，彼时的日本仍然对农业生产法人的生产经营进行严格限制，但是作为由传统小农自耕经营基础上演变而生的一种农业生产经营新模式，农业生产法人具备了获取土地所有权和租用权等基本权利的自由(伦海波，2013)。其后，《农地法》经历了1970年、1980年和1993年三次的修改，其对农业生产法人的管制也在逐步放松，如取消了经营土地规模和雇工数量的限制，放宽了农业生产法人注册登记条件，允许工商资本进入农业领域，放松了农业生产法人成员的诸多限制。在上述一系列政策激励下，日本农业法人实体蓬勃发展，其数量由1986年的4986个增长到2014年的18900个(高强、赵海，2015)。特别是从2000年到2010年，仅从事农业生产经营的股份公司，就由922个飞速发展到8265个(张士云等，2014)。

农业生产法人化的推行，有利于专业人才和科学的管理团队承担起农业生产的重任，提升广大农户务农的积极性和增产增收的信心，保障了农业生产经营的可持续发展能力，在一定程度上破解了农业劳动力后继者断层的严重问题。同时也有利于农业生产经营的集约化、产业化和社会化水平的提高，增强农业发展的内生动力。事实证明，农业法人化对处于城镇化和工业化浪潮下的日本农业生产效率的提高做出了重要贡献。

5.注重农业教育培训和政策激励，培养和支持青年进行务农代际转换

为了使农业生产经营后继有人，日本政府非常重视农业教育培训。20世纪60年代以后，随着大量农业劳动力离开土地，农业后继人员严重匮乏问题凸显。为此，日本政府在1963年提出了《农业接班人培养的措施及现存问题》的报告。20世纪90年代以来，日本政府对农业教育体制进行了深入改革，逐步把农业教育培训扩展到基础教育的全过程，以增强青少年对农业生产经营的兴趣，扩大农业后继人员的社会认同。

此外，日本政府还通过一系列的政策激励，吸引和支持青少年群体成为农业劳动力的代际转换人。首先，在1970年，日本政府实施了农业人员养老金制度，旨在引导农业后继人员进行长期稳定的土地生产经营，以获得养老金的物质保障。其次，日本政府又推行了务农支援融资制度，着力对新务农人员进行长期无息贷款的资金支持，以保障新务农人员进行初期农业生产经营所需的投资。再次，2011年，日本政府通过《食品、农业和农村政策的新方向》这一重要文件，强调对参加农业教育和培训的新务农人员进行特殊关照，每年提供150 万日元的补助资金。

在上述比较完备的农业教育培训支撑和政策激励下，日本新务农人员数量开始上升，农业接班人危机得到有效缓解。据日本农林水产省统计数据，2006年，年龄在40岁以下的新务农人员仅占全部新务农人员总量的18%，而到2010年，这一比例增加到24%，同时，加入到农业生产法人的新务农人员数量也由2006年6500人上升到2010年的8000人。

四、 国际经验的借鉴与政策启示

1.以国情为基础，以政府为主导，以改革为动力

纵观日本应对农业接班人危机的成功做法，以国情为基础，以政府为主导，以改革为动力是其重要历史经验。

首先，探寻到一条契合本国国情的农业现代化转型发展之路是应对农业接班人危机的最根本策略。中国的现实国情是人口众多，土地资源有限，而且具有深耕细作式小农经济模式的深厚历史传统，农业发展所依赖的经济基础比较薄弱。这就决定着中国不可能走美国式的大农场、大规模和大社会化的现代农业之路。相比较而言，日本的基本国情与中国有许多相似之处。例如，日本也是典型的人口密度大，土地资源稀缺的国家，其鼓励农户兼业化、优化配置土地资源、促进农业生产合作化、注重农业教育培训和政策激励的诸多成功经验，很是值得中国借鉴。

其次，日本应对农业接班人危机的诸多措施，都具有强烈的国家干预主义色彩。多是采取以政府为主导的方式，通过强有力的政策推行和法律实施，大力扭转工业化和城镇化背景下农业经济停滞衰落的边缘化局面。事实上，从世界经济发展的历史进程来看，往往很多国家在由农业文明向工业文明过渡的过程中，必然伴随着农业经济的衰落和弱质化。在此背景下，如果任由市场原则的自由调节，经济理性的农民同样必然会舍弃农村，转移到高度发达的工业经济活动中去。那么，在上述情况下，要改变农业经济日趋没落的颓势，应对农业接班人危机，必然要求政府积极作为，扮演主导者的重要角色，以财政政策和货币政策为重要手段，以法律政策为基础保障，以国家财力为重要支撑，推动农业经济与工业经济同步实现现代化，促进农耕文明的代际新生。

最后，在遭遇到农业接班人危机时，日本政府理性地认识到，农业经济大规模转型的历史机遇已经到来，需要对本国现行政策和法律体系进行调整和完善，改革传统农业生产经营体制机制的诸多弊端，并依此为实现农业跨越式发展的动力。对于中国而言，当前农业接班人危机的出现，同样正是中国改革旧有的农业生产经营体制，促进传统小农生产方式向现代农业转变的良机。中国必须抓住农业人口大幅减少的历史性机遇，积极借鉴发达国家的成功经验，结合自己的国情特点，探寻出一条破解农业接班人危机的科学路径。

2.从根本上改造传统的小农经济生产模式

日本对农业接班人危机的成功破解在一定程度上也是对其本国小农经济生产经营模式的现代化改造。千百年来，小农经济生产模式在中国农耕文明的历史图谱中占据着重要地位，它是封建社会自然经济分散与封闭的产物，深耕细作、规模狭小、生产耕种条件落后是其显著特点。改革开放以来，中国实行了具有“均田地”色彩的家庭联产承包责任制。但是，随着工业化和城镇化进程的高速推进，农业接班人危机日渐严峻，中国家庭联产承包责任制主导下的土地细碎化生产模式越来越显示出其历史局限性。因此，要破解中国当前的农业接班人危机，必须对传统的小农经济生产模式进行根本上的改造，打破其分散、封闭落后、阻碍科技和资本要素投入的体制壁垒，构建起与工业化和城镇化进程相适应的农业规模化、市场化和社会化统筹共生的科学机制。

3.推进农业生产主体“增减转换”，为农业生产注入新生力量

农业接班人危机的严重后果莫过于农业生产主体的弱质化，其主要表现就是大量留守老人和妇女充当农业生产的主力军。基于此，在政府层面，必须推进农业生产主体的“增减转换”，即引导老龄农民等弱质群体退出农业生产，激励新一代农村青壮年劳动力加入到农业生产中来。然而在当下的中国，弱质农业生产主体退出农地耕种的分离机制尚未建立，大量农户“离乡不离土”的候鸟式生存方式普遍存在，社会文化对于“农民”职业的歧视性价值判断依然根深蒂固，激励新生代青少年群体务农的实质性举措罕有实施。这一系列综合因素导致中国广大农村在农业生产中长期存在着“老人退不出，新人进不去”的窘迫困境。因此，如何快速推进农业生产主体的“增减转换”，是中国农业可持续发展必须解决的紧迫问题。

笔者建议国家应着力实施“新生代农业继承人培养工程”和“新务农人员援助工程”。吸引更多的新生农业劳动力扎根农业、热爱农业、服务农业、执着农业，吸引越来越多的新生农业劳动力成为“愿意种地”和“有能力种地”的农业继承人。

4.构建兼业化与职业化并存的多层次农业生产形式

从农户的生产组织形式来看，日本的兼业化生产模式，对中国特色的未来农业生产形式的形成具有重要的借鉴价值。通过选择兼业方式，改变生产要素的投入量来实现家庭收入的最大化(高翔、王三秀，2018)，弥补农业收益低的现实困境，是农民自觉的帕累托改进行为。鉴于中国人口众多的特殊国情，农业生产也不可能采取美国的大规模农场模式，因为它意味着需要一个远比今天的工业体系还要庞大得多的工业体系去消化农村外迁劳动力，从资源环境约束的角度来看，这样会非常危险。由此观之，兼业化生产形式将是中国缓解农业接班人危机持续恶化的必然选择。

当然，我们也要清醒地认识到，农民兼业化并不是中国农业发展的唯一选择，它只是缓解中国农业接班人危机问题的一种务实选择，是走向职业化经营过程中的“中转站”。可以预期的是，再过10年、20年，待到老一辈农民故去后，“老人农业”和“留守农业”会无以为继，中国农业将迎来由兼业化向职业化转型提升的新阶段。因此，未来的中国农业将是一种多层次的混合型态，即是农业兼业化生产和职业化生产并存，大-中-小规模生产方式共生的多样性组织业态。

五、 研究结论

农业接班人危机是世界上很多经济发达国家在早期的城镇化和工业化进程中面临的共同问题，日本依据本国国情，制定了诸多有效的应对策略，较好地应对了农业接班人危机所带来的严峻挑战，并成功实现了农业现代化。本文以日本为研究对象，通过回顾该国城镇化和工业化高速发展时期的农业接班人危机历史状况，分析了该国所采取的应对措施及其成效，揭示了破解农业接班人危机的历史规律和通行做法，为中国更好地应对当前农业劳动力急剧衰减和代际断层加剧的严重威胁提供了经验借鉴和有益启示。从日本的历史经验来看，首先，政府应在农业劳动力总量调节中占据主导地位，不能放任农村青壮年劳动力的大量流失所导致的农业生产主体弱质化趋势蔓延。其次，对于由传统小农经济向现代农业的跨越发展而言，在农村保持一定数量的新生代农业劳动力不仅必要而且是攸关成败的。因此，必须抓住农村中新生代农民群体这个“牛鼻子”，解决未来“谁来种地”这个问题。这是寻找中国农业可持续发展的承担者和实施者，寻找中国未来农业生产的主力军和接班人，同时也是寻找农业现代化和国家粮食安全的基础支撑力量。最后，如何提高“农民”这一古老职业的吸引力，调动农村中的青年人的务农积极性，激励农村青年才俊留在农村、扎根农村、投身农业生产，成为职业化生产的新生力量，将是中国政府未来制定农业政策时亟需考虑的重要方向。