财政透明度改善有利于地方政府调结构惠民生吗？※——来自中国省际面板数据的经验证据

段龙龙 王林梅

内容提要：推动政府职能转型积极改善各级政府的财政透明度水平是促进我国调整经济结构、着力改善民生的必要条件之一。借助我国2008年到2016年省际层面数据并构建面板联立方程模型和动态面板模型实证考察了财政透明度对地方经济结构优化调整和改善民生水平的影响，研究发现：财政透明度的提升一方面通过扩大境内投资渠道带动地方经济结构调整，另一方面则直接通过工资增长机制、扩大政府医疗支出和养老保险覆盖率等渠道惠及民生；虽然地方的经济结构优化和民生改善具有明显的“制度粘性”特征，但财政透明度改善的利好因素还是能够通过嵌入本地经济结构而对改善地区民生发挥积极推动作用。这一发现有利于地方政府重新认识并界定自身职能定位，通过服务型政府转型和现代财政体制观念的树立来重新认识调结构惠民生之间的统一辩证关系，推动地区经济高质量发展。

一、 引 言

改革开放40年来，我国的国民经济经历了从高速增长到中高速增长的“新常态”转换过程，虽然经济增长速度和财富集聚能力取得了举世瞩目的成就，但是在经济发展方式上仍然面临着结构性矛盾的束缚和外部经济环境风险的冲击。党的十九大报告从新时代我国经济社会主要矛盾的转化入手，做出了“我国经济已由高速增长转入高质量发展阶段”的科学论断[注]习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。，并将供给侧结构性改革、保障改善民生分别作为建设现代化经济体系和决胜全面小康建设的重点任务来抓。同时，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，转变经济增长方式，培育经济新动能又强烈要求各级地方政府加快政府职能转型和推动公共财政体制建设，将政府宏观经济调控职能和公共财政预算更多地瞄准到“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”五大方位目标上来[注]习近平：《在全国政协2018年新年茶话会上的讲话》。。

由于我国当前及今后一段时期主要面临的是经济发展不平衡不充分的制约，这就要求我国各级政府立足宏观经济大局进一步发挥有为政府和有效市场“两只手”的优势，在推动经济结构提质换挡的同时，着力做好民生性服务的补短板工作。有为政府理念要求地方政府在执行相应宏观经济调控目标之时更加关注自身财政预算平衡和财政支出结构，这有利于通过持续的财政信息披露和改善的财政透明度来及时反映属地民众的公共服务偏好诉求，进一步推动服务型政府转型。

随着现代财政制度建设的不断深入，我国地方政府的财政透明度已有很大改善(见图1)，但财政透明度的提升是否有益于地方经济结构调整和民生水平的扩张尚不明确。更重要的是，财政透明度的改善已经成为我国未来高质量发展阶段推动国家治理现代化的必然趋势(Deng,2013)，研究并明确财政透明度对地方调结构惠民生的影响机制既能够有效降低我国各地区的经济转型成本，也为构建作用于经济结构调整和改善民生的制度供给体系提供了一条可行路径，不论是在理论上还是在政策实践上均有重要意义。

图1 我国历年全国及东中西部省级政府财政透明度变化趋势(2008-2016年)

二、 文献述评

财政透明度这一概念的提出，从财政的民主和法治属性上回应了建设公共财政和当代高效廉洁政府的社会诉求，虽然该概念最早是由实施财政联邦主义的西方发达国家创立，但是在国内经济学界也很快刮起了研究热潮。

梳理国内外最新的研究文献脉络，针对财政透明度及其经济后果的研究主要可归纳为以下三个方面。

一是从财政联邦主义视角出发，研究分权条件下财政透明度的变化所产生的相应经济后果。将财政透明度的改善视为财政分权和财政联邦主义制度扩张的必然要求(Weingast,2009)，持这一观点的学者普遍认为：分权条件下的财政透明度提升有利于约束地方政府规模膨胀、降低地方财政赤字风险、提高地方政府应对债务危机和抵御信用违约的能力(Alt,2006)；更为重要的是，财政透明度能够有效提高政府财政政策表现和施策效益(Wehner,2013)，通过改善国别投资环境和治理能力带动经济增长(Parry,2007)，在用脚投票机制的作用下，还能进一步改善属地公共服务供给质量，提高针对贫困群体的再分配政策精准性(Aaskoven,2016)，对于发展中国家助益更甚(Arbatli,2012)。

二是以政府转型和新公共管理运动理论作为背景，探讨财政透明度对地方政府行为的影响。强调财政透明度有利于从法治化、民主化和公共化的角度推动政府职能调整和功能转向(Wu,2013)。倡导建构高效政府、精简政府的学者认为：财政透明度的提升在有限政府和小政府内部容易形成，而在大政府中则困难重重，其原因是政府部门容易受到“利维坦”效应和瓦格纳定律的阻碍(Vo,2010)。但在当代政府转型趋势下，财政透明度的提升可以有效影响政府行为，一是通过“参与式预算治理”推动地方政府财政支出结构和方向的变革，使其更能增加财政绩效，改善公共服务供给不足和削减不平等(Gemmell,2013)；二是借助执政选票和用脚投票机制形成辖区间税收竞争，扩大税基规模，促进财政预算平衡(Oates,2005)。

三是从发展经济学基础理论入手，考察中国等后发国家财政功能转型、透明度的改善对培育地方经济新动能的培育作用。其主要代表观点是：财政透明度的改善首先能够有效提高政府在民生领域的财政开支行为，但民生性支出对促进地区经济增长和结构转型的效果存在争议(李普亮，2015；赵安平，2012)；一些特殊的民生领域如保障房建设的确能在财政透明度改善前提下达到保增长和惠民生的双重目标(陈立中，2015)，但在教育、医疗和社会保障等领域，财政透明度的增加却与之呈现典型的正“U”型关系(梁城城，2017)。因此学者们认为：应该根据实际情况制定差异化的财政支出政策，根据公共服务偏好需求约束基础设施建设投入资金(高琳，2012)，更加重视保障性安居工程、自主创新和结构调整等领域的资金投入，以此获得调结构惠民生的最优绩效(叶莉，2013)。

总的来看，目前学术界在财政透明度的内涵界定、特征要求、经济后果尤其是如何刺激地方政府调控和干预宏观经济方面已经形成了大批前瞻性成果(魏志华，2017)，但直接将财政透明度提升作为诱导因素来研究其对地区经济结构调整和民生改善的文献十分稀缺，尤其是一旦涉及两者的相互关系，则研究的文献则几乎没有，从前期的研究文献上来看，财政透明度的改善对化解地方政府债务风险，约束无效的财政或税收竞争，降低政府权力寻租概率，提升属地公共服务供给质量的作用是值得肯定的(马勇，2016)，但如何进一步通过政府支出行为的变动而传导到地方经济结构和民生领域的机制仍是一个“黑箱”。通过文献的回顾，我们大致能够勾勒出财政透明度引致地方政府调整经济结构惠及民生的理论逻辑框架(如图2)。传导逻辑基本可由三条逻辑组成，其一是财政透明度改善的“债务约束-行为激励”渠道，最终促成经济结构的调整；其二是财政透明度提高的“参与治理-税基竞争”渠道，促使地方政府积极改善民生(段龙龙，2016)；其三是经济结构调整的生产率效应，会进一步传递至民生领域，促使民生水平的提升。笔者将按照这一逻辑思路展开后续研究。

图2 财政透明度引致地方政府调结构惠民生的理论逻辑框架

根据前文构建的传导逻辑框架，我们对财政透明度对地方政府调结构惠民生行为的影响需要划分为三个层次展开实证研究，一是解释财政透明度的变化如何影响地方政府的经济结构调整行为；二是回答财政透明度的改善是否有利于激励地方政府保障民生；三是从衍生机制出发，研究财政透明度的结构变迁效应是否会对改善民生起到进一步的派生作用。为后续研究便利，笔者先要对全部所涉变量进行准确刻画与界定。

1.变量的选择与界定

在变量的设计和选择方面，笔者根据实际研究的需要分别设定了三类变量，第一类是纳入模型的核心解释变量，即财政透明度(FT)；第二类是模型的被解释变量，主要由经济结构(ES)和民生水平(LH)两个维度构成；第三类是其他控制变量，主要用于解释和说明其他因素对地方政府结构性调整和民生改善的影响。具体测量方法如下：

(1) 财政透明度(FT)的测量。财政透明度的内涵，最早是由Kopits和Craig(1998)提出，强调财政透明度是政府详尽地向公众公开政府结构和职能、财政政策倾向、公共部门账户和财政规划等信息的过程。但最终被国际上广泛认可的是IMF于2007年编制的《财政透明度手册》中的定义，它将高质量的财政透明度视为具有便于公众理解、可信的财政预算、稳定可监控的财政风险披露三大特征的预算公开程序。基于上述界定，我国学术界逐步开展了省级政府和地市级政府的财政透明度指数编制工作，其中最具代表性的是上海财经大学课题组发布的年度《中国省级政府财政透明度报告》和清华大学课题组编制的《中国市级政府财政透明度研究报告》，由于本文主要以省级政府作为研究对象，故选择上海财经大学披露的年度数据就能满足文章数据需要(温娇秀,2015)。

(2) 经济结构(ES)的测量。测量一国的经济结构，主要侧重于评估一国国民经济运行过程中生产力分布和构造，从广义上来看既包括微观层面的企业与要素结构、也包括中观方位的区域产业结构和宏观层面的就业、消费和投资结构。笔者在本文中主要选择了三个变量来代替经济结构，它们分别是体现中观部门特征的产业结构、反映宏观经济运行的固定资本投资结构和代表微观企业属性差异的规模以上工业企业所有制结构。通过上述三个替代变量，在一定程度上能够客观反应我国地方经济结构变动的趋势。

(3) 民生水平(LH)的测量。目前，学术界和决策层对民生一词的解释各有不同，但从最基本的字面来理解，民生就是指广大民众的基本生活需求。要满足普通民众不断增加的生活需求愿望，就要关注民生改善问题，这就要求地方政府积极为“人的全面发展”而提供相应的公共服务(周绍杰，2015)。总的来看，现有文献对民生水平的描述主要采取的是指标评价方法，多数研究将住房、就业、医疗、社会保障、实际收入水平作为测量民生发展的测量性指标。我们也赞同这种处理方法，因而，笔者分别选择了城镇人均实际工资水平(W)、人均医疗财政支出费用(HOS)和城乡养老保险参保率(OI)三项指标作为测量民生水平的替代变量。

(4) 其他控制变量的设定。除了纳入模型的主要核心变量和被解释变量之外，研究还需要一系列其他与地方政府结构调整和民生改善的相关指标。我们选择了城镇化率(UR)、开放水平(OPEN)、财政分权程度(FD)、城乡收入差距(URI)四个变量作为纳入模型的其他控制变量，选择这些控制变量，一是为了更加全面反应深化改革过程中对地方结构调整与民生改善的影响因素差异，二是为了更加清晰准确地反映模型的参数估计结果，提高估计的稳健性。各变量的计算方法和原始数据来源如表1所示。

表1 变量的具体计算方法及数据来源

2.模型设定与数据来源

在清楚地界定各类变量之后，下一步则需要进行模型形式设定。在模型形式选择之前，需要优先界定研究的对象和范围。我们的研究主要考察的是中国31个省一级政府(包括直辖市和自治区，不包括港澳台)，数据类型则选择的是2008到2016年的年度数据。根据面板数据的特征结构，欲构建能够体现我国财政透明度对地方政府调结构惠民生行为的三类影响机制需要分别选择不变系数变截距面板数据模型和面板联立方程模型两种方法工具，具体的模型设定形式如下：

(1)

(2)

(3)

(4)

表2 各变量序列的描述性统计结果

为防止伪回归和保障回归估计参数的可靠性，在实证估计之前需要对各变量进行单位根检验，对于面板数据而言，学术上较为常用LLC、ADF和PP三种检验形式，其平稳性判定依据是：只要三种单位根检验中至少有两种通过了显著性检验，即可认为该序列满足平稳性标准，由于一些变量的量纲和量级存在较大差异，在变量序列处理上优先采用了对数变换的方法来降低变量波动差异，以更好地满足于实证研究需要，各变量序列的检验结果见表3。

表3 各变量序列的面板单位根检验结果

注：检验方法中的C表示在面板单位根检验中是否考虑截距项，T表示是否考虑时间趋势项，K表示是否考虑差分，0表示不选择，1表示选择。***、**、*分别表示在1%、5%和10%的统计水平上显著。

三类面板单位根的检验结果显示：所有的变量序列均通过了显著性检验，符合变量平稳性标准。而后我们依据已经建立的计量回归模型依次对待估参数进行实证估计，分别考察财政透明度的变动如何对地方经济结构和民生水平产生影响。

四、 实证估计结果与分析

1.财政透明度对地方经济结构调整作用的参数估计

在分析财政透明度的变动对地方经济结构调整的影响过程中，我们分别借助了Arellano与Bond(1988)等人提出的动态面板系统广义矩估计(SYS-GMM)方法和静态面板可行广义最小二乘法实施参数估计，这样做的好处是可通过估计方法的调整解决变量的内生性问题而提高参数估计的稳健性，更加精确地考虑到地区经济结构调整的迟滞效应。由于测量经济结构的替代性变量较多，我们不妨将不同维度的经济结构指示性变量分开作为被解释变量进行回归，为了得到参数的稳健和有效估计量，我们在模型的结果修正上分别采用了二阶段估计和加权最小二乘估计，静态面板模型中我们使用Hausman检验诊断固定和随机效应，具体各模型的参数估计我们借助STATA12.0软件实施，估计结果见表4。

从表4中的实证结果来看，我们可以得到以下相关结论。

第一，模型1、模型3和模型5的估计表明：代替经济结构调整的三类替代性变量都存在典型的“粘性效应”。在动态情境下，财政透明度水平的改善只对投资结构变化有非常明确的正向影响，对产业结构的高度化和所有制结构的国营化虽然通过了显著性检验，但系数十分微弱。

第二，模型2、模型4和模型6的参数估计显示：财政透明度的提升有利于推动企业所有制结构的民营化调整，同时也有利于改善长期依赖于外部投资的固定资产投资结构，但并没有证据显示财政透明度与产业结构变动显著相关。

表4 财政透明度对各类经济结构调整影响的参数估计结果(2008-2016年)

注：***、**、*分别表示假设检验在置信水平为99%、95%、90%时统计显著，Sargan test中的括号表示卡方检验的显著性概率值，(-1)表示变量的滞后一期，括号中为T统计量,FE表示固定效应。下同。

第三，其他控制变量的检验结果表明：高水平的开放程度有利于刺激境内资本的投资布局，从而降低对外来资本投资的长期依赖，但不利于产业结构的高度化；财政分权的扩张显而易见地对产业结构的优化调整和企业的民营化发展有所助益，但同时却显著对内部固定资本投资产生了明显的挤出效应；城乡不平等的加剧显著抑制了产业结构的升级，但同期也抑制了境内资本为主导的投资行为，同步刺激政府的企业国有化意愿。

2.财政透明度对地方民生改善作用的参数估计

同理，我们按照表4的实证工具方法对财政透明度如何影响地方民生水平实施参数估计，只不过在描述民生水平的三个变量中，城镇职工人均工资水平和人均医疗财政预算支出指标需要借助定基(基数为2008年)价格指数进行平减，将其变换为实际值进行处理，各模型实证参数的估计结果如表5所示。

表5 财政透明度对各种民生性因素影响的参数估计结果(2008-2016年)

模型7、模型9和模型11揭示了动态模型的检验结果，结果显示：描述民生水平的三个替代性变量也与刻画经济结构的变量一样具备明确的“滞后效应”特征；财政透明度指数的改善能够在促进城镇职工人均实际工资的同时，带动人均医疗财政支出水平和城乡养老保险参保率的扩张，带来了显著的民生改善作用。

对模型8、模型10和模型12的参数估计结果则表明：静态条件下的财政透明指数提升对民生性变量的促进效果与动态模型一样显著；且较之动态面板模型，在其他控制变量的相关关系上，静态模型的参数结果更为明确。如在城镇化发育方面，城镇化推进对改善城镇人均工资、增长医疗财政开支和增加城乡养老保险参保率三项民生指标均有明显的提振效应；在财政分权方面，仅在助推政府实施扩张的医疗支出行为方面有所助益；在城乡收入不平等方面，城乡收入差距的扩大明显会抑制并降低三项民生指标水平，表明收入差距的拉大会削弱整体民生状况。

虽然表4和表5的实证检验结果提供了很多信息供我们解释财政透明度对地方政府调结构惠民生行为的影响效果，但仍有一些变量的估计信息因未通过统计学检验或参数估计不稳健使我们无法得到。为了澄清这些谜团，我们需要借助联立方程模型对其进行进一步地探讨。

3.经济结构中介条件下财政透明度对民生水平的影响估计

在研究了财政透明度对地方经济结构变化和民生水平变动的直接影响机制之后，还有一条机制即财政透明度通过影响经济结构而派生引致民生水平变化的间接机制有待考察，我们需要构建面板联立方程实施2SLS估计。但需要说明的是，由于联立方程模型变量个数的限制，我们无法将衡量民生水平的三个替代性变量全部纳入模型进行估计，为了解决这一困难，我们需要找寻最为适合的单变量来代表地方民生水平，根据发展经济学基本理论我们发现：人均工资水平是最能代表地区民生发展水平的指示性变量，因此将它作为面板联立方程中待估模型的被解释变量，据此，构建出的联立方程模型形式如公式(3)、(4)所示。其中，公式(3)称之为恰好识别模型，为一阶段参数估计所用，而公式(4)则满足过度识别条件，亦是联立方程模型中最为关键的待估模型。借助EVIEWS9.0软件实施两阶段最小二乘估计结果见表6。

表6 结构性变量中介条件下财政透明度对民生因素影响的面板联立方程估计(2008-2016年)

续表

从表6的整体估计结果来看：所有模型均具备很高的拟合优度且不存在自相关问题，而从单一模型的参数回归结果来看，估计系数却存在较明显的分异特征，这种分异重点表现在：

第一，当产业结构和工业企业所有制结构作为中介变量时，财政透明度的提升极为有利于提高城镇人均实际工资水平，促进民生改善；而当中介变量换为内资偏向的固定资产投资结构之时，趋于增加的省际财政透明度水平则与人均实际工资呈现负相关关系。

第二，从派生引致关系来看，当财政透明度及其他控制变量嵌入地区产业结构和固定资产投资结构内部之后，产业结构与投资结构的正向变动会同步带动地区城镇人均实际工资的增长，从相关系数来看，产业结构的带动系数要明显大于投资结构。但相反，当财政透明度和其他控制变量嵌入地区工业所有制结构之后，其引发的工业企业所有制结构国有化扩张则会抑制地区人均实际工资的增长。这一结论再次证实了我国国有企业效率损失的存在性。

五、 结论与政策启示

相较出台大规模财政刺激和制定“有保有控”的产业政策而言，通过服务型政府转型和建设透明高效的财税体制对促进地方政府调整优化产业结构和惠及民生可能是一条更低成本更具效益的实施路径。文章对财政透明度如何影响并多大程度上能够助推地方政府实施调结构惠民生行为进行了实证研究，得到了诸多有参考价值的结论，总结如下：

一是逐步提高的财政透明度可以通过提高内资导向的投资结构来促进地方经济结构调整，但同时不论是地方的产业结构、投资结构抑或是工业企业的所有制结构变动都具备典型的“制度粘性”特征。

二是财政透明度的改善有利于同步推动城镇人均实际工资水平的上涨、医疗财政支出费用的扩张和城乡养老保险参保率的增加来惠及民生，但民生水平的变动很大程度上依旧受到自身“路径依赖”的影响。

三是当经济结构变迁充当财政透明度与民生水平变动的中介变量之时，财政透明度的改善一方面可直接促进实际工资水平提高，也可间接通过产业结构渠道和投资结构渠道来推动工资水平上涨，从而保障民生。

四是除了财政透明度之外，其他主要经济变量对地方政府调结构惠民生的作用具有多重异质性特征。在经济结构层面上，财政分权和城乡不平等主要影响产业结构变动而开放水平则主要影响投资结构。而在民生水平层面上，除开放水平外，财政分权、城镇化及城乡不平等均能通过三类民生指标发挥相应作用。

根据上述结论，提出如下政策建议：

一是进一步转变政府职能，将建设服务型政府和提高财政透明度作为调结构惠民生的重点攻坚任务来抓，通过有为政府和高效政府建设发挥财政透明度在调结构惠民生过程中的自动稳定器和加速器作用，彻底改变传统政府为调而调，为改而改的短期化作风。

二是辩证认识调结构和惠民生的关系，应该认识到两者是辩证统一而非互相割裂的关系，从而将激发一切有利于调整经济结构和惠及民生的影响因素纳入日常政府施政行为当中，不论是调整经济结构还是直接改善民生，最终的落脚点都是民生水平的提高。

三是充分认识自身在财政透明度改革中的不足和结构性因素的复杂多变特征，明确调整地区经济结构不是单纯针对产业结构调整，而是综合运用多种手段尊重多种规律针对中观、微观和宏观结构的整体性调整，为避免改革效益不佳，需要将整体性调整与伴生的扩大开放、新型城镇化战略、简政放权、收入分配改革同步协调，从而保障地方政府在调结构惠民生中取得最优效果。