财政分权、地方政府竞争对财政支出效率的空间效应※

庞 伟 孙玉栋

内容提要：该文通过建立空间杜宾面板模型，分析了1998-2016年我国30个省、直辖市和自治区财政分权、政府竞争对财政支出效率的空间效应。根据模型结果，财政分权指标对当地财政支出效率会产生负面影响，但邻近地区的财政分权支出指标增加却能提高本地区的财政支出效率。地方政府晋升激励指数对财政支出效率的影响并不显著，而人均外商直接投资指数对区域内财政支出效率能表现出显著积极的改善作用，但政府竞争会削弱这种正面影响。由于直接效应和间接效应影响程度的差异，外商直接投资通过政府竞争会表现出“马太效应”，即外资较多的地区财政支出效率越高，因而会得到更多的外商直接投资。最后，根据得到的研究结果和分析结论，该文提出了对应的政策建议。

一、 文献综述与理论框架

十九大报告提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”一般来说，公共治理制度被采纳以及成功运转的可能性都与制度环境有关(李文钊、蔡长昆，2012)。当前我国中央政府以财政分权和晋升激励的方式影响地方履行政府职能(傅强、朱浩，2013)，在这样的制度环境中，地方政府预算绩效管理制度也就会受到这两方面的影响。而全面实施绩效管理对提高财政支出使用效益具有十分重要的意义，因此本文将重点分析财政分权、政府竞争对地方政府财政支出效率的影响。

市场经济体制下的财政支出所取得的各种效益包括经济效益和社会效益两部分(丛树海，1993)，因此，财政支出效率也应该从这两方面进行改善。在我国特有的官员“政治锦标赛”体制下，上级政府对下级政府的考核指标着重于GDP(周黎安，2007)，因而地方政府相比于改进公共服务质量，更关心资源配置和经济绩效(周业安，2009)。这种对“政治晋升”的需求，会使地方官员通过提高财政支出效率换来更大程度的经济增长，以此获得上级政府的提拔。Qian和Weingast(1996)认为财政分权可以促进地方政府之间开展竞争，从而提高资源配置效率。王立国和张洪伟(2013)通过构建财政分权度指标发现，财政分权程度越高，或者专项转移支付越多，地方政府单位投资的产出越高，经济性投资效率越高。但是财政分权使得地方政府拥有一定的自由处置权，在信息不对称的前提下，可能地方官员更加依赖裙带关系，加剧地方腐败(周业安，2009)，而地方腐败案件的高发又会显著地降低地方政府经济性投资效率(王立国、张洪伟，2013)。此外，由于晋升职位的有限，晋升锦标赛具有“赢家通吃”和“零和博弈”的特征，使得地方官员在注重本地区经济增长的同时，会尽量避免本地区的经济增长给其他参与竞争的官员所在地区带来正的外部性(张晏、龚六堂，2005)。从整体来看，地方政府之间这种博弈会使得区域财政支出的经济效率无法达到最大化。

Oates(1972)分权定理认为，相对于中央政府，地方政府更了解其所管辖区选民的效用与需求。因此在地方政府能够和中央政府提供同样的公共产品的前提下，由地方政府提供则效率会更高。平新乔和白洁(2006)的研究说明我国财政分权背景下的财政激励使得地方政府增加在教育、卫生、应急管理和公路建设等方面的公共支出。另一方面，傅勇(2010)认为上级政府对下级政府的转移支付能够有效地改善非经济性公共物品供给。但Oates(1999)认为转移支付的“蝇拍效应”(Flypaper Effect)其实是一种假象，因为转移支付资金的使用效率高度依赖信息收集和传递的准确性，而中国行政级次多、地方政府体量庞大，信息在传递过程中失真的可能性相应增大(郭庆旺、吕冰洋，2013)。此外，过重的支出责任和事权财权严重不匹配使得地方政府严重依赖转移支付资金，在经济竞争的压力下，由于转移支付中福利性支出外溢性较高，并且对政治晋升的影响较小，因而地方政府并不会重视这部分财政资金的使用效率，最终导致难以有效地改善当地的公共服务质量(庞伟、孙玉栋，2017)。

图1 财政分权、政府竞争对财政支出效率的影响机制注：1. 资料来源：作者自制。2. 图中虚线表示财政分权与政府竞争分别对经济增长和公共产品供给的消极影响。

总结已有的文献可以发现，国内学者大多从支出责任、财政自主度和转移支付等财政分权的角度，探讨和分析了对财政支出效率的积极与消极影响。但府际竞争，特别是横向的政府竞争，既会受到财政分权的影响，积极提高财政支出的经济效率，也会受到政治晋升制度的影响，阻碍和限制当地公共服务的改善。并且，由于公共产品与经济增长的外溢性，财政分权与横向政府竞争会存在空间溢出效应，因而这两种制度就会对区域间的财政支出效率产生影响。本文将在已有研究的基础上，总结和梳理财政分权、政府竞争对财政支出效率的影响路径，并利用数据包络分析和空间计量经济学的研究方法，研究分析我国财政分权、地方政府竞争对财政支出效率的空间效应。

二、 变量选取与研究方法

1.变量选取

(1) 被解释变量。由于本文所研究的财政支出效率包括经济效率和社会效率两部分，会涉及多个评价指标。而采用多阶段数据包络分析(DEA)对决策单元进行效率评价时，过多的投入产出指标将会导致过多的有效单元，使得评价结果失真(陈晓玲、李小庆，2012)。因此，本文的DEA模型以各地方政府一般公共预算支出作为投入指标，将当年地区生产总值和城乡居民可支配收入(纯收入)分别作为经济效益和社会效益的产出指标，并将计算得到技术效率值，作为地方政府财政支出的效率值。

(2) 解释变量。财政分权指标。由于在衡量晋升激励指标时，会涉及财政自主度指标，因此本文的财政分权指标仅使用收入指标和支出指标两类。根据马拴友和于红霞(2003)的研究，本文中财政分权收入指标为各地方政府得到的中央补助额占地方政府的财政收入的比重，用rev表示。根据张晏和龚六堂(2005)的研究，本文中财政分权支出指标为各省预算内人均本级财政支出/中央预算内人均本级财政支出，用exp表示。

政府竞争指标。政府竞争指标也分为两方面：一是根据钱先航等(2011)的研究，构造了一个以GDP增长率、财政盈余与失业率为基础的官员晋升激励指数gre。当某省区的GDP增长率或财政盈余小于其所在地区的加权平均值时，则赋值为1，反之赋值为0；当某省区的失业率大于其所在地区的加权平均值时，则赋值为1，反之赋值为0。该指标的取值范围在0-3之间，分值越高代表晋升激励程度越大，地方政府相互之间竞争的倾向越强。二是人均实际利用外商直接投资可以表示地方政府的竞争强度(张军等，2007)，因此，本文按照构建晋升激励指数的方法，计算了人均实际利用外商直接投资的竞争指数fp，当某省区的人均实际利用外商直接投资小于其所在地区的加权平均值时，则赋值为1，反之赋值为0。

(3) 控制变量。考虑到经济发展程度直接关系到地方的财政收入，进而影响到政府行为，因此财政支出效率就会受到经济增长相关变量的影响。基于此，本文将地区全社会固定资产投资额linv、居民消费水平增长率consz和地区国民生产总值增长率gdpz作为模型的控制变量。

表1 变量的名称、定义和数据来源

2.样本选择和数据采集

考虑到缺失值因素的影响，本文剔除了西藏自治区，即研究了1998-2016年30个省份财政分权、政府竞争对地方政府财政支出效率的空间效应。选取1998年作为起始研究年份的原因是1998年我国公共财政基本框架思路及相关原则被中央决策层正式肯定和明确[注]在1998年12月的全国财政工作会议上，当时的国务院副总理李岚清代表国务院首次提出了我国建立公共财政基本框架的思路及相关原则。这标志着公共财政作为财政改革的目标模式被中央决策层正式肯定和明确。。表2给出了各变量的描述性统计。

3.研究方法与模型设定

根据对“空间”的体现方法不同，空间面板模型主要分成三种：空间滞后面板模型、空间误差面板模型、空间杜宾面板模型。根据Anselin(1991)提出的判别准则，比较空间滞后模型或者空间误差模型的LM和稳健LM检验统计量值，可以判断哪个模型更为合理。而由于空间杜宾模型是空间滞后模型和空间误差模型的一般形式，在不能忽略空间滞后解释变量的情况，空间杜宾模型更为合适(Le Sage & Pace，2009)。因此，按照公式(1)，本文将建立空间杜宾面板模型分析财政分权与晋升激励对区域间政府财政支出效率的空间效应。

表2 各变量描述性统计

(1)

其中i，j，t分别表示地区i，j和时间t，ρ和θ分别表示被解释变量和解释变量的空间滞后系数，Wi j为n×n维基于地理距离的空间权重矩阵W中的i行j列元素。yi t为被解释变量，xi t为解释变量，β为解释变量对被解释变量的影响系数，εi t表示独立且同分布的随机误差项，μi、λt分别表示个体效应和时间效应。

三、 模型结果分析

1.地方政府财政支出效率空间自相关检验

图2 2000-2016年我国地方政府财政支出效率全局Moran’I值资料来源：作者自制。

如图2所示，本文通过计算得到我国30个省、市和自治区财政支出效率的Moran’s I 值。可以看出随着我国公共财政框架的建立和逐步完善，地方政府财政支出效率Moran’s I的空间正相关性逐渐增长，2001年到2016年大都保持在0.21-0.31的范围内，且均能通过5%的显著性水平检验，说明我国地方政府财政支出效率确实存在显著的空间自相关性，因而需要采用空间计量方法，引入空间权重矩阵，消除空间效应带来的估计误差。

2.模型的选择

为避免序列异方差对模型估计结果的影响，本文建立的面板模型均采用稳健标准误。如表3所示，本文使用过度识别检验(overidentification test)判断使用稳健标准误固定效应与随机效应的优劣，结果发现在1%的显著性水平下拒绝随机效应。因此，本文的面板模型选择稳健标准误的时间与空间双重固定效应。

表3 面板模型的过度识别检验、LM检验和Wald检验

注：***、**、*分别表示在1%、5%和10%显著性水平下拒绝原假设。下同。

表3中非面板固定效应模型空间滞后模型的LM lag值和稳健LM检验统计量在1%的显著性水平下都要大于空间误差模型的统计值，说明空间滞后解释变量的空间相关性占主导地位，因此可以认为空间滞后模型更为合理。而空间杜宾模型的Wald_spatial_lag值和Wald_spatial_error值在5%的显著性水平下拒绝空间杜宾模型可以简化为空间滞后模型或者空间误差模型的假设。因此，本文将选择空间杜宾固定效应面板模型分析因变量与自变量之间的关系。

3.模型结果

(1) 财政分权、政府竞争对本地区财政支出效率的影响。从表4中模型(1)(2)的非空间面板模型和模型(3)(4)(5)的空间杜宾面板模型的结果可以看出，在5%的显著性水平下，财政分权对本地的政府财政支出效率产生负向影响，并且财政收入分权的影响程度远大于支出分权，即随着财政分权收入指标和支出指标的减少，地方政府的支出效率会有所改善。从财政分权指标的计算公式来看，中央对地方的补助和地方人均财政支出的增加，地方的一般公共预算收入和中央人均财政支出的减少，都不利于当地的财政支出效率的提高。

表4 财政分权、政府竞争对我国地方政府财政支出效率的空间效应

注：1. 括号中数字为标准误，Adj-R2表示调整拟合系数，LogL为对数似然值。2. 表中省略了控制变量的空间滞后项。

一般性转移支付中还设立了许多具有明确使用用途指向的专项资金，如基本养老金转移支付、城乡居民医疗保险转移支付等。转移支付种类的过多过杂会需要更多的行政管理费用，增加交易成本。此外，由于转移支付管理制度的不完善，“跑部钱进”、项目设置重复等现象频繁出现，再加上新《预算法》中关于预算公开环节的操作并未细化，使得难以全面了解各个专项转移支付项目的资金使用情况，最终造成转移支付资金管理的低效率。

而财政分权收入指标越高，说明地方所获得转移支付越多，地方本身的财政收入所占比重越低。由于地方政府本级财政收入受到相应法律法规的约束，因而规模的增长会受到一定的限制。而在预算软约束的前提下，中央维持经济社会稳定发展的目标，会使得地方能够在转移支付上不断讨价还价。尽管转移支付有很大一部分是限定了资金的用途，地方政府仅仅作为中央转移支付资金的中转站，这就难以激励地方政府提高转移支付资金的使用效率。另外，当前尽管中央通过调整增值税分享比例[注]国发〔2016〕26号《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》中提到，自2016年5月1日起地方按税收缴纳地分享增值税的50%。暂时保障了地方既有财力，但在简并税率等一系列减税政策之下，地方所分享的增值税收入并不一定能持续维持地方财政支出的刚性增长。加上我国地方税体系尚未健全完善，财产税占地方政府本级收入比重增长缓慢，地方政府稳定的财政收入增速受到一定的影响。按照中央对地方均衡性转移支付额确定的方法，地方的标准财政收入的减少会增加所获得的均衡性转移支付额[注]财预〔2017〕51号《财政部关于印发2017年中央对地方均衡性转移支付办法的通知》确定某地区均衡性转移支付=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×该地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金+农业转移人口市民化奖补资金。。因此，未来一段时期由于缺乏主体税种会造成中央对地方转移支付的增加，这在一定程度上会限制地方政府财政支出使用效率的提高。

在5%的显著性水平下，地方政府的晋升激励指数难以对财政支出效率产生影响。从模型(5)的控制变量可以看出，地区的经济增速能显著影响财政支出使用效率，而财政分权指标结果又可以说明财政盈余率也能产生同样的影响，因此晋升激励指数的影响不显著的原因可能归咎于所使用的城镇登记失业率的指标。从历年的数据来看，我国城镇登记失业率数据多年变化幅度不大，这是由于相应的统计方法只将到当地有关部门登记的、符合失业条件的人员统计为失业，没有登记的未就业人员不统计为失业，这样就造成数据不能反映社会的真实情况，因而地方官员也就缺乏激励去降低失业率。

另一方面，人均外商直接投资指数fp能对其产生显著的正向作用。这是因为外商直接投资能够促进当地的经济增长，在晋升锦标赛的体制下，获得越多的外商直接投资就意味着更高的经济增速，地方官员能够获得政治晋升的可能性越大，因而地方政府就会对招商引资产生激励。要吸引更多的外商直接投资，地方政府可以通过增加预期收益和改善投资环境两个角度入手。资本是逐利的，外商直接投资总是会流向收益率更高的地区，而当地的经济增速就成为衡量的指标之一。此外，创造公平规范营商环境、提供优质公共服务，能够有效降低企业运营成本，进而提高投资报酬率。因此，地方政府为获得更多的外商直接投资，就会最大程度地促进经济增长、改善公共服务供给效率，因此财政资金的支出效率会有所提升。

图3 2009-2016年中央对地方转移支付的结构及其占比注：1. 资料来源：EPS数据库;2. 各类转移支付比重对应主坐标轴，中央对地方转移支付、地方财产税收入与地方本级一般公共预算收入的比例对应次坐标轴。

(2) 财政分权、政府竞争对财政支出效率的空间效应。从表5中空间杜宾模型的结果可知，财政分权和政府竞争相关变量的空间滞后项表现出显著的正向影响。当解释变量存在显著的空间滞后项时，个体之间通过空间等因素的联系，解释变量对被解释变量会表现出直接和间接影响，因此不能直接通过解释变量的回归系数及其显著程度来判断对被解释变量的影响(Le Sage & Pace，2009)。由于表5中财政分权收入指标的显著性并不稳定，因此本文仅计算支出指标和人均外商直接投资指数对区域财政支出效率的直接效应和间接效应，如表5所示。

表5的结果显示，财政分权支出指标的直接效应系数为负，说明对当地财政支出效率仍表现出显著的消极影响，而间接效应系数为正，说明邻近省份财政分权支出指标的增加能够提高本地财政支出效率，并且这种正向作用的强度远大于本省财政支出责任增加所导致的负面作用强度。当前财政投入的公共服务领域，我国地方政府承担了过多的财政事权和支出责任。再加上自有财政收入占比较少、转移支付依赖性较强以及缺乏改善公共服务激励等多方面因素的影响，这种中央与地方之间在支出责任上的纵向不平衡降低了本地区财政资金在社会效益产出方面的使用效率。而当邻近省份增加人均财政支出后，当地在吸引和留住劳动力方面的优势就会减弱，人口就会通过“用脚投票”的方式向公共服务质量更高、经济发展更好的地区转移，最终的结果将会大幅限制当地经济的可持续快速增长。为了避免这一局面的发生，当地政府在有限的可支配财政资金的基础上，只能通过最大化产出、提高资金使用效率的方式获得竞争的优势。

表5 财政分权、政府竞争的直接效应和间接效应

人均外商直接投资指数fp对改善当地的财政支出效率有积极的作用，并且间接效应表现出相同的影响，即邻近省份的fp能够提高本地区的支出效率。由于外商直接投资的资金是有限的，本地区招商引资的结果必定是其他地区外商投资的减少。因此，要获得更多外商直接投资持续稳定的输入，当地就需要有比较优势。根据之前的分析，在未获得投资之前，当地需要通过提高有限的财政资金使用效率的方式获得可观的经济增速和优质的营商环境以吸引外商投资。而在获得投资资金之后，由于“GDP考核体系”的影响，防止其他地区经济的追赶，并且能够使得外商投资获得满意的收益，当地政府会“被迫”继续提高财政支出效率，以获得更高的经济增长，从而能够在与已投资的外企保持稳定的合作关系的基础上吸引更多的外资。尽管人均外商直接投资的作用是积极的，但由于各地方政府会通过税收竞争等方式吸引更多的外商投资，导致fp会更倾向于减少而非增加，因此政府竞争会削弱人均外商直接投资指数fp对提高本地财政支出效率的积极影响。此外，从fp的直接效应和间接效应系数来看，地区间对外商投资的竞争会出现“马太效应”。当某地的人均外商直接投资大于邻近地区时，间接效应的影响占主导地位，反之，直接效应占主导地位。由于间接效应的影响系数远大于直接效应，因此对于获得外商直接投资较多的地区财政支出的效率改善程度越高，进而可以获得更高的增速和更好的投资环境，最终又获得更多的投资，形成一个循环。这也可以部分解释当前我国城乡和区域发展不平衡不充分的原因。

四、 政策建议

本文通过建立空间杜宾面板模型，分析了1998-2016年我国30个省、直辖市和自治区财政分权、政府竞争对财政支出效率的空间效应影响。根据模型结果，虽然财政收入分权的空间效应并不显著，但财政分权支出指标与当地的财政支出效率表现出显著的负相关，而邻近地区的这一指标的增加却能提高本地区的财政支出效率。总的来看，当某地获得的转移支付增加、地方本级的财政收入减少或者人均财政支出增加时，当地的财政支出效率会有所恶化，不过邻近地区人均财政支出的增加会“倒逼”当地政府提高有限的财政资金的使用效率，以获得更大的产出。

此外，地方政府晋升激励指数对财政支出效率的影响并不显著。但人均外商直接投资指数对区域内财政支出效率能表现出显著积极的改善作用。由于各地招商引资竞争结果是使得地方政府的fp向更小值改变，因此政府竞争会削弱外商直接投资对提高财政支出效率的正面影响。同时，由于直接效应和间接效应影响程度的差异，政府竞争还会造成外商直接投资的“马太效应”，即外商投资较多的地区会更多地受到邻近地区的影响，财政支出效率的改善幅度更大，从而获得更高的经济增速和更好的投资环境，进而获得更多的外商投资。

根据得到的研究结果和分析结论，本文提出以下四点政策建议。

1.加入更多社会指标，完善地方官员晋升激励考核体系

优化城镇调查失业率的统计方法，使其能够反映当地经济增长的质量和效率。建立公共服务居民参与监督机制，积极鼓励居民参与到当地的政府绩效评价中。由中央通过政府采购的方式向社会组织购买地方政府满意度调查报告，并将社会评价调查结果赋予一定权重，纳入到对地方官员的政治晋升体系中，以此约束和引导地方政府行为。

2.加快推进中央和地方财政事权与支出责任的划分，健全地方税体系

明确公共服务供给政府与市场的边界，建立负面清单制度，鼓励更多的社会资本作为供给主体参与到改善公共服务供给水平中来。制定基本公共服务保障国家基础标准，细化和明确中央和地方共同承担公共服务的事权与和支出责任。另外，结合土地出让金制度的调整，对房屋保有环节开征房地产税，按照房屋的评估值计征，使新的房地产税成为地方的主体税种。继续完善转移支付的法律法规，明确转移支付的程序、标准和信息透明等问题。同时优化专项转移支付的结构，取消竞争性领域的项目资金，用以加强对非经济性公共产品的供给。

3.加强预算公开，推进地方部门预算绩效全过程管理

尽快出台《预算法实施条例》，明确政府部门预算公开的内容、标准、范围、程度和程序。其中，地方政府各个部门的预算应细化到二级单位，预算需要公开的内容应涉及预算编制、调整、执行到决算的各个环节和项目的立项依据、资金分配、预算调整、考核结果等。加强地方政府部门预算全过程绩效管理，事前设立和细化不同政府部门的绩效目标，事中建立预算绩效跟踪制度，及时发现和纠正项目预算执行中的问题，事后落实绩效评价制度，加强绩效结果应用。

4.减少外资准入限制，促进外商投资增长

建立自贸试验区负面清单，进一步放宽自贸区外商投资的范围。通过总结自贸区试验的成功经验和存在的问题，逐步扩大市场准入对外开放范围，通过递延纳税、税收优惠等政策，鼓励和引导外国投资者对加工贸易、城市基础设施和社会服务业等领域的投资，促进外资向经济欠发达地区转移。完善外商投资环境，保障外商投资企业享有准入后国民待遇。尽快出台《知识产权保护法》，促进外资研发投入。