新一轮“人才争夺战”的工具导向和价值反思：基于政策文本分析的视角

赵国钦 张战 沈展西 洪倩

（1 中央财经大学财经研究院, 北京 100081）

（2 浙江省地方税务局, 杭州 310009）

1 引言

党的十九大报告明确指出“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。要坚持党管人才原则, 聚天下英才而用之, 加快建设人才强国”。人才资源正在成为城市政府争夺的对象。近一年多来, 全国已有三十多个城市出台人才引进政策, 形成了“广栽梧桐, 争引凤凰”的局面:2017年2月, 武汉市政府喊出了“百万大学生留汉创新创业”、“百万校友资智回汉”的“双百万”口号, 引发了全国范围内的“人才争夺战”。随后, 长沙、成都等多个城市先后出台人才引进政策。2018年北京、上海、广州等一线城市亦加入竞争, 使“人才争夺战”进一步白热化。

探究“人才争夺战”出现的原因, 笔者认为可以从城市发展内部和外部环境以及关键驱动条件入手展开讨论:从外部环境来看, 供给侧结构性改革推动经济增长的逻辑发生改变: 随着经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,发展从数量赶超转向质量赶超, 发展的驱动力由传统资源要素驱动转向了创新驱动, 发展着力点也从中低端产业转向中高端产业。而人才作为核心的创新资源, 与其它生产要素比较, 在贯彻新理念、培育新动能和壮大新产业中具有无可替代的优势。习近平总书记在2018年3月9日参加广东代表团审议时提出的“三个第一”, 即“发展是第一要务, 人才是第一资源, 创新是第一动力”的重要论述深刻阐明了高质量发展的内在逻辑。以此为背景, 人才作为创新驱动的核心资源, 自然成为了地方政府争夺的对象。同时, 从城市群体系来看, 人口集聚规模的绝对数量在某种程度上确立了城市群体系的整体活力, 人口集聚规模的相对数量在某种程度上确立城市群的层级体系。区域间经济发展差异导致了人口集聚, 人口集聚带动了城市化发展, 城市化发展又推动了经济、社会进步（张耀君, 岑俏,2014）。在市场机制自然作用的链条中, 人口集聚在一定程度上强化了区域城市格局体系。同时, 北京、上海等超大城市的总体人口调控目标确立也为区域人才格局重塑提供了基础。因此, 依托人才争夺实现人口集聚目的在城市群竞争体系中也有逻辑基础。

从内部环境来看, 人才大量引入有利于缓解人口红利逐渐消减对于地方经济发展的冲击。短期来看, 严格的房地产调控政策以户籍为门槛, 通过“人才争夺战”引入户籍人口, 有利于加速房地产市场去库存, 从而达到缓解财政收支矛盾的目的。中期来看, 伴随产业结构升级转型和区域发展格局的重塑, 人才和人口流向的逆转在某种程度上吸引了与之配套的产业资源的重新分布, 而通过人才争夺强化和加速这一过程成为了城市政府的关注要点。长期来看, 伴随人口老龄化和全面放开二胎政策, 大多数城市社会抚养比不断攀升, 人口抚养负担不断加重, 由此带来的劳动力人口结构老化, 劳动参与率低和用工成本攀升、养老保障支出缺口恶化等问题都意味着单纯依托城市自身内部代谢很难回应经济社会发展对于人才和人口急剧增长的需求, 城市政府有进行人才流动干预的充分动机。

城市发展的内外部环境激发了城市政府进行人才吸引的动机, 而户籍制度的不断放开则成为推动城市人才吸进的关键条件: 2014年8月国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》弱化了户口的重要性; 党的十九大报告提出了要加快农业转移人口市民化; 2018年3月, 发改委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》更是提出了鼓励对高校、职业院校毕业生等三类人才实行零门槛落户。由此, 城市人才吸引政策竞相出台,“人才争夺战”愈演愈烈。

从统计数据观测“人才争夺战”的初步效果: 2017年,大学毕业生留在武汉的人数达到30.1万, 是2016年的3.1倍, 新落户大学毕业生14.2万; 2018年1月以来, 西安新增落户人口突破“三十万”, 超过2017年落户人口总和;成都2017年户籍人口增加12.71万人, 同比增长2.6%……一系列数据似乎表明各城市间竞争取得良好效果, 但同时也出现了越来越多的质疑声音, 譬如有媒体注意到政策工具多为住房优惠或补贴, 质疑政策是否是从房地产去库存考虑; 吴江认为人才争夺将对教育资源配置产生影响1资料来源: 业界人士话“人才争夺战”: 地方政府应避免盲目引才,查阅于中华网, 2018-04-26.; 曹和平（2017）认为“人才争夺战”本质是城市间竞争, 应充分把握产业升级的战略机遇; 任冠青（2018）认为竞争趋于“同质化”和“零和博弈”, 应着眼于塑造和传递城市信息。面对种种正面和负面的声音, 我们有必要回顾和梳理近年来各地方政府人才引进的政策文本, 并做细致解构和讨论。

人才争夺的表象是人才流动。从现有文献回顾来看,对于人才流动的原因讨论中, Bogue（1975）系统提出著名的“推-拉理论”, 流入地的优势条件形成拉力, 流出地的不利条件形成推力, 两股力量共同作用导致人才在各地流动。刘娟（2007）建立了包含隐变量的结构方程模型,评估了人力资本流动的影响因素, 文章认为流出地的生存资源禀赋是主要原因, 经济活力程度有一定影响, 科技教育水平并无显著影响。这和郑文力（2005）提出的“势差”具有逻辑一致性。而随着经济社会的不断发展, 城市的舒适性成为人才流动的重要考量因素（Zheng, 2016）。同时,人才流动形成人才集聚, 人才集聚又和产业集聚存在共赢效应和乘数效应（孙健, 尤雯, 2008）, 这样的效应在高科技领域尤为明显（曹雄飞, 霍萍, 余玲玲, 2017）。人才集聚和产业集聚的互动必然对地方竞争增长有巨大的促进作用, 廖诺等（2016）以1982-2013年北京、上海、广州的数据为基础, 测度了人才集聚对于地方经济增长的贡献度。面对人才集聚的巨大诱惑, 人才竞争的逻辑路径不断得到强化, 而人才争夺的实质即是政府间竞争的逻辑线条也非常清晰。Clemens（2009）认为国际竞争之间除了传统劳动、资本等生产要素以外, 知名企业也都非常重视无形要素的竞争, 并且这些无形要素和人才关系紧密。在低一级尺度, 以往对于政府间竞争主要从政治领域的政治晋升竞标赛（周业安, 2004）和财政领域的收支竞争（傅勇, 张晏, 2007）等方面进行理解, 而随着GDP考核的弱化和税收竞争的规范化, 地方政府间竞争的范围也日益扩展, 陈云贤（2017）将区域政府竞争总结为8个方面, 其中就包括对于人才和科技的竞争。地方政府间竞争在一定程度上带来了区域经济增长和经济社会发展条件的改善, 但是同样存在“无序竞争”和“零和博弈”的问题, 之前FDI竞争（陈刚, 2013）、税收优惠竞争（潘孝珍, 庞凤喜, 2015）等都已经充分证明竞争“异化”可能会带来诸多负面效应。

因此, 有必要以地方政府间竞争范式来解读人才争夺,而通过文献回顾发现, 目前相关文献的研究相当有限。故本研究尝试用将人才争夺置入地方政府间竞争的分析框架, 通过收集和整理2017年以来出台人才争夺政策城市的具体措施, 以政策文本分析方法为依托, 剖析地方政府在人才争夺中的工具偏好, 更进一步推导价值导向, 并针对竞争中无序或“异化”的问题, 提出改进的政策建议。

2 研究设计和数据结果

2.1 研究设计

本文以本轮37个样本城市出台的人才争夺政策文件为研究对象, 从人才吸纳的目标对象和招揽人才的优惠条件两方面出发, 通过共词分析法和政策文本作用面分析法, 综合分析本轮如火如荼的“人才争夺战”的政策工具选择。其中, 在共词分析中重点讨论人才争夺的目标对象（即人才引进层次）以及政策工具选择（即出台哪些通过哪些优惠条件来达到人才引进的目的）。以此为基础构建分析框架, 将政策文本信息转化为可量化分析的数据信息,对2017年开始的各城市人才新政政策进行系统性分析和把握。

在样本的选择上, 无论是从政策颁布的时间前后性上还是从主流媒体的口径上来看, 武汉市2017年颁布的人才引进政策可以作为此次城市人才竞争的起点。因此, 本文以2017年作为样本采集时间起点, 通过官网信息搜索和法规数据库检索的方式进行样本收集。在样本确定上, 笔者以媒体关于人才争夺的报道为线索, 实时更新参与到此次“人才争夺战”的城市的名录, 并在各城市相关政府职能部门网站上搜索最新的地方性人才吸纳文件; 同时, 在“北大法宝”法律检索系统中以2017年至今作为检索时间段, 检索“人才引进”、“人才奖励”等关键词, 筛选与本轮“人才争夺战”相关的地方政府规章和地方规范性文件,补充政策文件信息。通过上述方法, 经过整理筛选, 最终确定了37个城市2时间截止到2018-4-29。样本城市包括: 保定、北京、成都、广州、杭州、合肥、辽源、济南、昆明、南京、宁波、秦皇岛、上海、沈阳、石家庄、唐山、武汉、西安、烟台、张家口、长春、长沙、郑州、珠海、镇江、常州、滁州、昆山、海口、福州、呼和浩特、丽江、三亚、厦门、深圳、苏州、锦州。截至论文提交之时, 仍有包括南昌、海口、天津等城市出台人才吸引文件。的政策文本作为本文的研究对象。

2.2 政策的作用面分析

根据Rothwell 和Zegveld（1985）的思想, 本文从作用面的角度将政策文本分为供给面、需求面、环境面和综合面四种类型, 供给面政策主要是对就业供给方（企业）的政策支持, 需求面政策主要是对就业需求方（人才）的政策支持, 环境面政策主要指优化人才引进环境的政策,如简化就业手续等。供给面政策和需求面政策对吸引人才到所在城市就业起到直接作用, 而环境面政策对人才引进起到间接作用。综合面政策包含以上三种类型。

根据2017年至今的37个市级城市人吸引政策, 其作用面统计结果如表所示, 从中可知: 人才吸引政策以需求面居多, 有34个城市单就人才需求发布了相关的政策, 占样本城市总数的91.89%, 由此可见人才对我国城市发展的重要性以及政府对其重视程度; 根据统计结果, 发布供给面政策的城市数量占比达29.37%, 不到样本城市总数的三分之一。对比供给面占比, 我们可以发现政府更倾向具有直接作用的需求面政策, 对供给面政策发布的很少, 没有充分利用优秀企业对人才的吸引作用。

针对环境面政策, 共有30个城市发布了相关政策招揽人才, 占比仅次于需求面政策, 达81.08%。从数据中我们可以看出, 政府在政策设计的过程中也考虑到了政策的系统效应。同时综合面政策的政府数量占比为35.14%, 超过样本城市总数的三分之一。

图1 各市人才引进政策目标对象分布情况

2.3 共词分析

2.3.1 人才引进目标对象

在对人才引进目标对象的划分中, 本文根据政策文件频繁出现的共词, 以及政策文本特点将目标对象分为高校毕业生、高端人才、本省人才回归、海外高层次人才和技术人才五类。高校毕业生是指每年从各大高校毕业的青年学生, 同时也包含青年人才; 高端人才是指在某一领域具备行业优势的高层次创新创业人才, 包括各类国际国内科技奖项获得者或团队、“两院”院士、国家“千人计划”“万人计划”专家、国家实验室科学家等; 本省人才回归是指籍贯在本市所属省份的人才或团队; 海外高层次人才包括外籍人才、归国留学生、外资研发机构等; 技术人才是指在各先进制造领域的高技能人才、高级技师等。各个城市针对自身发展需求在人才政策的出台中会有不同人才层次上的侧重, 同时各城市出台的人才引进政策文件中的目标对象不限于一种。通过整理归类, 得出了各层次人才引进目标的数量分布情况（如图1所示）。

从图1中我们可以看出, 需要高端人才、高校毕业生、海外高层次人才、技术人才和本省人回归的城市数量占样本城市比重分别为83.78%、56.76%、43.24%、32.43%和8.11%。其中, 大多数政府都表现出对高端人才的渴求; 其次, 第二多的是对高校毕业生的招揽政策。在37个样本城市中, 只有3个城市提出要促进本省人才回归, 分别是长春、郑州和常州。

值得注意的是, 在本轮人才争夺的各城市政策文件中, 21个城市（占比56.76%）针对高校毕业生的学历有不同的要求, 各个层次的毕业生都有所涉及。（如图2所示）。

图2 各市人才引进政策对目标对象的学历门槛

根据统计结果, 我们可以看出在21个需要高校毕业生的城市中, 学历门槛为专科的城市数量占比达23.81%,门槛为本科的达47.62%, 门槛为硕士的达28.57%, 由此可见约一半的城市需要本科生人才就业。

2.3.2 人才引进的政策工具

针对人才目标对象, 各城市的人才吸引和人才引进政策文件中列出了各种形式、力度的鼓励资助措施, 涉及从应聘到落户再到家属子女保障等各个环节。本文通过对37个城市的政策分析, 对人才引进优惠条件进行共词统计和分析, 并对关键词进行整合梳理, 最终将优惠条件分类为现金奖励、科技研发支持、工资奖励、税收优惠、创业支持、买房优惠、租房优惠、引荐机构奖励、单位奖励、家属子女保障、应聘鼓励, 共计11大类。各类优惠条件释义如表2所示。

通过对各个城市政策文件对待人才优惠政策的整理, 得到图3结果。在发布了人才鼓励政策的城市中, 采用现金奖励方式进行人才吸引的政府数量占比最多, 为67.65%, 其次是科技研发支持、租房优惠（52.94%）、创业支持（50%）、买房优惠（44.12%）、落户优惠（38.24%）。在政策中采用应聘优惠的城市数量为4个, 占比最少, 达11.76%。

表2 人才引进优惠条件释义

图3 人才引进优惠条件分布情况

同时, 在政策整理的过程中, 笔者发现在本轮“人才争夺战”中落户优惠政策作为各城市吸引人才的重要手段,较之以往严苛的落户政策有了相当程度的放宽, 呈现出不同以往的新特点。因此, 针对落户优惠, 本文又进行了更进一步的划分, 将落户优惠政策细分为先落户后就业、3年内落户和3～10年落实三个层次进行政策文本统计, 结果如图4所示。

图4 落户优惠政策分布情况

3 结果分析

3.1 高端人才和高校人才最受追捧, 技术人才支撑经济发展潜在价值被低估

面对可能出现的“刘易斯拐点”, 我国人口红利逐渐消退, 在人口增量上涨空间不断压缩的大环境下, 人口的综合素质对城市持续发展的拉动作用日趋凸显, 人才也就成为了城市管理者更为关注的城市未来发展的战略资源。本轮“人才争夺战”中, 众多城市出台了针对不同层次人才的一揽子政策, 并将人才进行层级划分, 针对不同层级制定不同的优惠鼓励措施, 以匹配不同层次人才的激励需求。而在如火如荼的人才招揽比拼中, 各城市对高端人才和高校青年最为看重, 引进高端人才、留住高校毕业生成为此次“抢人大战”的主旋律。而另一方面, 发布技术人才招揽政策的城市数量总体不多, 技术人才在本轮“人才争夺战”中受到冷遇。

据统计, 37个样本城市中有31个城市将高端人才列入人才战略的引进重点, 占比达83.78%; 有21个城市将高校毕业生列入人才招揽计划, 占比56.76%, 是占比第二大的人才吸引目标群体。在供给侧结构性改革的大背景下,各地区生产方式转变加快, 产业结构转型进入攻坚期。同时, 以人工智能、大数据、互联网为代表的新兴产业蓬勃发展, 成为决定未来城市发展不容忽视的主要力量。在这一发展阶段, 高技术水平和知识水平的产业人才对于促进产业升级、优化产业发展具有无法替代的作用。因此, 本次人才争夺中, 各市普遍将高端人才列为此次人才引进的行动侧重点, 为城市产业转型升级提供坚实的人才基础。同时高校毕业生成为各市追捧的“香饽饽”, 究其本质还是在于高校毕业生本身是年轻的劳动力代表。人口结构往往是城市经发展结构及水平的重要因素。在中国人口老龄化不断加剧、社会养老压力不断增加的当下, 作为青年劳动力典型代表的高校毕业生显然是弥补各大城市劳动力不足, 保障区域经济增长和财政收支平衡的“强心剂”, 得青年者得未来。

同时我们可以看出, 各城市对大学生的学历有不同要求, 但是总体而言人才政策普遍倾向于高学历人群。在21个对高校毕业生明确标明学历门槛的城市中, 有16个城市要求人才学历在本科及以上, 占比达76.19%。一方面,地方政府政策资源有限, 更需要注重高校使用, 保证政策资源能更多地向目标人才倾向, 而学历门槛是执行难度较低的筛选依据。另一方面, 在大学生中高学历人才拥有较好的知识基础、较强的学习能力, 对新知识、新技术的接受程度也更高。各城市重点吸引高学历大学生就业, 并在工作岗位上不断给与训练和培养, 做到高学历人才的理论知识与企业和社会的实际需求相结合, 这样就能实现城市人才储备的连贯更迭, 为城市新兴产业的发展提供源源不断的人才资源。

而与高端人才和高校人才广受追捧形成对比的是, 本轮人才战中发布技术人才招揽政策的城市数量并不多。在样本数据中, 发布技术人才吸引政策的城市有12个, 占比达32.43%。在样本城市中, 大部分城市的二三产业占比较高, 尤其对第三产业服务型人才需求强烈, 而针对技术性人才发布政策的城市数量占比不足1/3。随着城市经济的快速发展, 农业和低附加值粗放型工业占比逐渐减少, 高附加值的高新技术工业产业和服务业占比逐渐上升, 尤其是第三产业占GDP的比重已达或接近城市GDP总量的50%。第三产业的涉及面非常广, 包括金融服务、旅游、医疗等高附加值的产业, 而且对服务人员的数量有较大需求。发展服务业不仅可以使企业收入增长, 政府财政收入增加, 促进地区经济的发展, 还能增加就业人数, 减少失业率, 缓解城市社会矛盾。但在本次调查中, 大多数城市对高端人才和高校毕业生极度渴求, 反而对拥有职业技能的技术性人才重视度不够, 忽略了技术性人才对二三产业的重要贡献。这一方面凸显了以学历作为门槛的单一性问题,也从侧面反映了技术人才分类定级体系不甚完善, 使得政策制定缺乏抓手。

3.2 需求面成政策主要着力点, 供给面和环境面能量有待进一步释放

通过以上数据统计可以发现, 在此次分析的样本城市中, 对人才发布需求面政策的城市有34个, 占比高达91.89%。城市经济的发展离不开人才的推动, 政府在物质上给与大力支持, 一是可以保障各类人才的正常生活不受居所迁移带来的巨大影响; 二是通过高额资金吸引人才进入该城市就业、创业和科技研发, 不仅能为城市提供新的经济增长点, 还有利于前沿科研成果转化为先进生产力,加快产业结构升级的速度, 还能以创业带动辖区就业, 提升社会福利。

同时, 在需求面政策中, 通过工资奖励实现吸引人才目的城市数量有6个, 占发布需求面政策城市数量的17.65%, 占比不到1/5。可见政府还是倾向用现金奖励来吸引人才, 在工资方面涉及较少。工资是人才价值的直接表现形式, 不仅反映出人才对企业的贡献度, 其薪酬也能作为体现人才自我价值和社会价值的有利侧面。在现有统计中, 不仅对人才进行工资鼓励的城市数量少, 而且政策中对工资的支持力度也比较小。通过对政策文本进行分析,笔者发现工资鼓励包括明确提出工资增长率和最低工资水平等, 如武汉以政策形式规定了本硕博人才的最低年薪。但是如果政府希望引进更多高端人才和高学历毕业生, 而城市工资水平又不能达到目标人才的要求, 吸引人才的效果将大打折扣。

供给面方面, 发布供给面政策的城市有11个, 占比达29.37%, 城市数量不到样本城市总数的三分之一, 分别是北京、成都、济南、沈阳、石家庄、唐山、西安、烟台、张家口、长春、郑州、常州、福州。由此可知, 多数政府没有使用供给面政策, 如通过对企业实行减免税或直接奖励,让企业更具人才吸引力。企业是纳税主体和经济的主要贡献者, 同时也是市场经济的主要参与者。人才归根结底是要到企业就业的, 如果有更多的政府继续发布针对企业的优惠政策, 加大对企业的优惠力度, 提供更为优厚的税收减免政策和奖励政策, 通过优秀企业的带头作用吸引高质量人才来本城市就业, 同样可以实现政府吸引人才的目的。

从环境面来看, 越来越多的城市开始注重人才引进流程的优化。但需要指出的是, 人才引进涉及跨部门协同,从政策设计到政策落地同样需要多部门的协调配合。从综合面来看, 只有约三分之一的城市注重了政策的多维设计,而且这些城市大多是人才吸引政策出台时间较晚的城市,一方面反映了部分城市重“抢”不重“留”, 重“抢”不重“用”的政策导向; 另一方面说明了各城市政府也在竞争中不断优化竞争策略。

3.3 政策工具较为单一, 呈现同质化现象

从政策工具选择上, 研究发现买房优惠、落户优惠政策和家属子女保障政策的城市数量占比较高, 分别为44.12%、38.24%和29.41%, 这三项鼓励政策直指高校毕业生, 看重的是其背后巨大的经济价值。

一是高校毕业生进入社会后面临的首要问题就是安家落户, 大批毕业生对住房具有很强的刚性需求, 这直接关乎毕业生能否长期留在本城市。房地产业链条长、产业关联度高, 其发展会带动上下游多个相关行业的发展, 对城市经济发展影响巨大。吸引大学生就业对于促进相关城市房地产业发展, 进而带动整个城市经济发展有着重要作用。在这种情况下, 优惠的落户政策无疑进一步加大了高校毕业生的购房可能性, 从而长久定居, 为城市创造长期价值。值得注意的是, 在13个明确表明落户优惠政策的城市中,有9个提出先落户后就业, 其中“新一线”城市占了半壁江山: 武汉、西安、郑州和长沙。这些城市仅需凭毕业证即可办理落户, 对于高校学生可谓“零门槛”落户, 这与往年舆论中热度最高的“最难就业季”、“落户难”可谓天壤之别。这些“抢人主力军们”对应届毕业提供从户口到买方的“一条龙服务政策”, 解决了毕业生的后顾之忧, 也就固定住了一个庞大的消费群体。二是高校毕业生的落户以及未来可能连带的青年家属的人口流入、生子浪潮, 不仅能够优化本城市的人口结构, 还可有效带动本地区其他产业尤其是服务业的发展, 进而促进整个地区的经济提升。但同时也应当注意到, 工具同质化的现象严重, 以现金奖励和补贴支持（住房、租房和科研等）为代表货币化形式的政策工具几乎可见于所有城市政策文件, 使用现金奖励、科技研发支持、租房优惠、创业支持的城市数量占比超过一半, 分别为67.65%、52.94%、52.94%和50%。这样简单直接的支持方式可能弱化财政资金的政策效应, 带来财政支出效应的直接衰减。

4 对策和建议

研究认为, 本轮“人才争夺战”的焦点是以人才和人口为产业资源核心要素的政府间竞争, 其积极面在于推动城市政府追逐生产方式转变和产业升级的宏观目标, 促进区域资源分布体系的重塑。但是这样的竞争方式也存在政策工具单一, 政策内容“同质化”以及政策作用面狭窄的共性问题。因此, 建议无论中央还是地方均应采取相应措施优化竞争格局, 避免“乱战”带来的无谓损失。

在中央政府层面, 建议评估“人才争夺战”可能诱发的资源错配风险以及零和博弈困局。无论是前些年的FDI竞争、税收优惠竞争等地方政府间无序竞争, 还是近年来的高校“人才争夺战”, 短期来看确实带来了统计指标的直观提升, 但是中长期后问题逐渐释放。新一轮“人才争夺战”同样面对这样的隐忧: 首先, 依托财政直接和间接补贴的方式进行区域人才流动干预, 扰动了市场机制的作用格局, 造成了人力资本要素价格和要素市场的扭曲, 导致了价格信号功能弱化, 不利于人力资源的区域间合理有效配置。其次, 由“人才争夺战”所引发区域发展格局变化同样值得关注: 一方面, 从纵向上看, 本轮“人才争夺战”可能在纵向上推动人才和人口向一线和二线城市集聚,加剧三四线城市的发展困难, 拉大不同层级城市差距, 不利于城市梯队的构建。另一方面, 从横向上看, 以户口和补贴为主要工具的“人才争夺战”有可能直接强化了“区域经济增长乏力——财政收支矛盾扩大——城市吸引力下降——人才等要素资源流失”的恶性循环逻辑, 不利于区域经济的有序发展。其次, 对于单一政策目标的过度关注可能会导致对全局性目标追求的失败。对于人才吸进进行重点关注的同时也应当注重宏观发展环境的优化。同时,人口的大规模涌入也将对公共服务供给格局造成强烈冲击, 譬如如何应对学龄人口激增、新“高考移民”、房地产市场调控问题等。同时, 无序竞争改变了博弈者的策略,使得政策目标在长期难以实现。最后, 我们需要关注静态政策和动态变化之间的矛盾。本轮“人才争夺战”以政府为主体, 以政策为工具, 这样的模式可能加剧政策的信息不完全风险。诸多城市被动加入“人才争夺战”也使得政策制定和调整滞后于环境变化。以此为基础, 本文建议中央政府应引导地方政府结合自身优势和未来发展规划设计人才培养和人才吸引战略, 纠正无序同质竞争倾向。同时,对于本轮“人才争夺战”所暴露出来的问题进行系统性回应。

对于地方政府, 本文建议关注如下方面的调整: 一是要厘清政府和市场的关系。西方发达国家对于人才的吸引主要是通过完善的企业文化和富有竞争性的薪酬福利, 政府政策的关注重点是支持企业招才引智。但是, 在这一轮人才争夺中一方面, 政府唱了“主角”, 人才吸引也大多落在了高等院校和科研院所层面; 另一方面, 供给面政策十分有限, 企业作为吸纳人才主体的地位被忽视。这既不利于调动企业积极性, 也不利于发挥企业作为人才进一步培养的平台作用。这样的割裂现象忽略了各类生产要素之间的联系, 譬如从某些省份的统计数据来看, 对于科研的投入大幅度增加, 但是有科研机构的规模以上企业数量在减少, 最终可能导致区域专利水平的上升, 但是新产品销售规模却逐渐萎缩。因此, 在人才争夺的过程中, 必须确立企业作为主体的人才政策导向, 形成“政府宏观引导、市场基础配置、企业自主用人”的人才政策体系。

二是要注重行动策略上的错位竞争和先发优势。一方面, 根据有限信息的重复博弈, 先出台政策的城市具有先发优势, 其余城市采取简单的“跟随策略”。此时这种做法非但不会取得政策效果, 反而会导致“跟风”城市在博弈中处于下风, 造成资源错配。另一方面, 城市在谋求“主动地位”的过程中应关注“精准施策”, 而非“眉毛胡子一把抓”。这样的“精准”来自于城市的自身优势。产业是人才粘性最大的载体, 而人才集聚和优势产业集聚的互动也最为关键, 城市间政府只能通过产业的差异化竞争才能体现人才需求的差异化。一些城市盲目追求某一项高新技术领域的人才, 但是城市既无产业基础, 又无产业规划, 通过住房、补贴等政策短期也许可能吸引到人才落户, 但是却无法产生人才对于地方的“粘性”, 最终结果只能是人才的流失和财政资金的浪费。同时, 越来越多的研究表明, 影响人才流动的要素越来越多, 适宜的气候、轻松的工作节奏、宜居的环境所发挥的作用日益突出。美国著名风险投资家Paul Graham在“Cites and Ambition”3Paul Graham: Cities and Ambition., 查阅于: http://www.paulgraham.com/cities.html的小文中就捕捉了纽约、巴黎、伦敦、硅谷和伯克利等城市的独特味道, 其启示在人才吸引过程中,城市可以打造突出城市优势的城市名牌, 通过“软环境”强化人才流动的拉力。

三是要丰富的备择政策工具。住房固然是影响人才流动的重要因素, 但是“筑巢引凤”的核心要义不是解决人才的住房问题, 而是人才对于组织的嵌入, 并且只有和组织匹配才能最大化人才的效果。因此对于地方政府而言,一方面应通过引进优质企业, 推动区域产业集群的城市构建人才集聚载体; 另一方面还需坚持鼓励优秀人才创业,并提供对创业的引导和失败的“容错”救济机制, 最终达到完善区域经济体系的目的。同时, 相比于“落户”等硬性留人方法, 对高端人才进行柔性引进, 由人才引进迈向人才智力服务购买的方式更切实际。在政策工具选择上,现有研究已经有很好的实践: 山东在全国率先出台《离岸创新人才引进使用支持办法》, 面向全球布局和争取创新资源; 广东鼓励人才中介组织、猎头机构和个人等举荐人才并给予奖励和补贴。中山市支持市内企业在国内外设立研发中心、孵化载体等, 方便就近吸引人才智力资源; 上海市支持“双创”人才在高校、科研院所和企业的双向兼职等等。柔性人才引进的模式创新和服务创新均可总结梳理, 为当前各城市在人才吸引方面提供借鉴。

四是要构建完备的政策体系。在政策执行周期方面要构建基于结果链的政策效果评估体系, 即以政策效果的好坏作为政策调整、终止或延续的主要依据。国外目前政策研究思路中所提出来的“循证治理”的逻辑亦是如此。大规模的人才吸引政策必定需要大规模的财政资金作为支撑。但是从以往的人才执行来看, 对于政策效应的及时全面评估的部分非常欠缺。因此, 有必要在本轮“人才争夺战”中, 及时引入政策评估机制, 探索引入第三方评估和公众参与等形式, 有效地推动人才政策的不断优化, 避免财政资金的浪费。在政策作用面已经注重了环境面政策的设计,而未来在政策执行上注重跨部门协同效应, 构建畅通协同体系。在行政主导的人才政策落实工作中, 设计到组织、人事、户籍、科技、财政等诸多部门的横向协作以及上下级整的配合, 以“运动式”的方式进行人才争夺, 其后需要解决的是人才初入陌生城市面临的资金、教育、医疗等各种复杂的问题。从笔者初步查询的结果来看, 目前各个城市大多没有一个协调机构, 甚至一个系统的办事流程以方便新进人才迅速融入当地生活, 而只有将各种政策文件中所提及的组织真正协同起来发挥合力作用, 才真正有可能营造方便快捷的人才政策落体支持体系。

五是要理顺招才引智和本土培养的关系。人才积累的两大重要途径是人才培养和人才引进。而在“人才争夺战”的大背景下两者关系延伸出两层含义, 一是避免出现过度重视人才引进, 而忽略了人才的自主化培养, 甚至出现“招来女婿, 气跑儿子”的局面。当前只有个别城市政策中申明近年来引进人才可以享受同样的政策待遇, 而更多的城市则回避或忽视了此问题。二是通过“以用为本”的思想,对吸纳来的人才进行再培养, 实现人才数量结构与城市发展诉求相一致, 形成人才吸引-培养-升级的链条, 使得各类人才能够各显其能、各尽其用, 真正成为推动地区经济社会发展的中坚力量。

本文尝试从地方政府间竞争角度, 引入政策文本分析方法对近一年来引起多方关注的新一轮“人才争夺战”现象进行讨论。但是仍然有诸多问题需要进一步持续关注:首先, 文章初步梳理了参与本轮竞争的城市大多面临经济增长方式转变、产业结构升级或房地产去库存的压力, 未来更多城市的加入可以通过提供更大样本规模数据, 为推动政策扩散的关键因素识别的讨论提供基础。其次, 由于人才竞争战仍在进行当中, 仍有多个城市先后加速加入竞争, 所以本文的讨论未能充分捕捉竞争城市政府博弈互动行为的变化趋势, 同时也未能充分梳理政策绩效, 这些内容都建议成为未来研究关切点。最后, 对于指向制约区域人才吸引政策效果的多维体制问题（如户籍制度, 和与之伴随的房地产调控、高考制度等）亦需要持续的关注和讨论。