新时代吸引外资新方略：从招商政策优惠到营商环境优化

马相东王跃生

（1.中共北京市委党校，北京西城 100044；2.北京大学经济学院，北京海淀100871）

2018年4月，习近平总书记在博鳌亚洲论坛开幕式上指出，“过去，中国吸引外资主要靠优惠政策，现在要更多靠改善投资环境。”[1]这既为新时代我国促进外资稳定增长和推动形成全面开放新格局指明了方向，也向学术界提出了一个亟待研究的重要课题：在吸引外资的内外部条件发生重大变化的新态势下，我国应如何通过营商环境优化促进外资稳定增长。

利用外资是我国对外开放基本国策和构建开放型经济新体制的重要内容，当前和今后一段时期，利用好外资对我国经济高质量发展具有多重意义[2]。正如习近平总书记所指出，“推进供给侧结构性改革，实现经济向更高形态发展，跟上全球科技进步步伐，都要继续利用好外资。”[3]改革开放以来，我国吸收外商直接投资（FDI）规模持续扩大，在全球跨境直接投资中的地位不断提升，取得了举世瞩目的成就。据商务部统计，2017年，我国实际使用FDI金额1310.4亿美元，位居全球第二，我国FDI流量已经连续26年居发展中国家首位。尽管如此，2012年进入新时代以来，由于内外部条件发生了重大变化，我国吸引外资受到很大冲击：我国实际使用FDI增长速度急剧下滑，其占全社会固定资产投资比重也持续下降。商务部数据显示，我国实际使用外资年均增长速度，从2001-2008年的13.3%，大幅下滑至2009-2011年的5.5%，2012-2017年进一步下滑至2.0%；我国实际使用外资占全社会固定资产投资比重，则从2001年的10.4%持续下滑至2012年的2.0%，2017年进一步下滑至1.4%。在上述背景下，如何促进外资稳定增长成为新时代一项具有重大现实意义的课题。那么，为何会产生如此大的冲击？又如何应对这些冲击呢？

一、新时代我国引进外资的新态势

2008年全球金融危机以前，我国吸收外资之所以发展迅猛，首先得益于有利的国内外发展环境。进入新时代以来，之所以受到很大冲击，主要是因为其内外部环境发生了重大变化，呈现出一些新的特征与趋势。不仅如此，这些特征与趋势在未来一段时间还将延续。

（一）全球价值链收缩与重构，引资竞争面临双重冲击

2008年全球金融危机以来，受发达经济体“再工业化”不断推进、周边经济体低要素成本优势日益凸显等因素影响，国际产业布局深刻调整，全球价值链呈现慢慢收缩与重构的新态势[4]。全球产业转移因此呈现两大新的发展态势：一方面，美国、日本、德国等主要发达经济体为加快“再工业化”和“制造业回流”，大力改善营商环境，智能制造等高端制造业从中国、印度等新兴经济体向发达国家回流；另一方面，东南亚、南亚等发展中经济体利用低要素成本优势大力承接国际产业转移，成为全球重要的加工组装基地，纺织业等部分中、低端制造业从中国向部分拥有低廉劳动力供给的东南亚、南亚和非洲国家快速转移。受此影响，全球FDI格局发生深刻调整。就两大经济板块而言，发达经济体比重大幅提升，新兴与发展中经济体比重持续下降。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）数据显示，发达经济体比重从2010年的49.0%提升到2016年的59.1%，新兴和发展经济体的比重则相应从2010年的51.0%下降至2016年的40.9%。

在此态势下，我国吸引外资竞争面临双重冲击：一方面，在先进制造业和现代服务业的招商引资中面临发达经济体的冲击；另一方面，在劳动密集型产业招商引资中面临东南亚、南亚等不少发展中国家的冲击。我国FDI流入量因此受到很大影响。2012年以来，无论是美、日、欧等发达经济体，还是东南亚、南亚和拉美等新兴经济体，FDI增长速度都明显高于我国。UNCTAD数据显示，2012至2016年间，FDI流量流入年均增长率，中国仅1.6%，这一速度在全球190个经济体中排名第106位，不仅远远低于法国、日本、英国、德国和美国等发达经济体，也明显低于泰国、菲律宾、老挝、韩国、孟加拉国、印度等周边经济体，甚至还低于墨西哥、秘鲁、阿根廷、南非等新兴经济体（图1）。

不仅如此，无论是发达经济体还是发展中经济体都继续采取各种新的举措进一步改善营商环境。以美国为例，2017年12月以来，特朗普政府先后采取减税、美元贬值等措施改善营商环境吸引制造业回流。2018年1月起开始实施的美国《减税和就业法案》有两点尤为值得关注。一是将企业所得税最高税率由35%降至21%，即从发达国家的最高水平下降到经济合作与发展组织（OECD）国家的平均水平以下。二是对美国企业境外所得的征税原则从属人原则改为属地原则，未来美国公司的海外利润将只需在利润产生的国家交税；对美国公司留存海外的利润一次性征税，其中现金利润的税率为15.5%，非流动性资产的税率为8.0%。这势必将对全球资金回流美国产生大的影响。未来一段时期，中国引资竞争将面临更加激烈的国际环境。

图1 2012-2016年中国与G7及部分新兴经济体FDI流入年均增长率比较（%）

（二）中国经济发展阶段性转换，引资的传统优势加速弱化

党的十八大开启了中国特色社会主义新时代，这是我国发展新的历史方位。进入新时代以后，我国经济发生了阶段性历史转换，由过去的高速增长阶段转向高质量发展阶段。在这一新的发展阶段，我国传统的劳动力等要素成本优势加速弱化。根据国际劳工组织（ILO）数据，中国雇员月薪自2001年以来年均增长15.3%，到2016年已经达到901美元，既显著高于印度尼西亚、巴基斯坦、菲律宾、越南、蒙古国、泰国、马来西亚等周边亚洲新兴经济体，也明显高于南非、俄罗斯和巴西等金砖国家，还高于墨西哥和秘鲁等美洲新兴经济体（图2）。

随着传统比较优势加速弱化，劳动力、土地、资金等传统生产要素对吸引外资的作用不断下降，在我国经营的外资企业也从原来的依赖低成本的加工制造转向金融、服务、高科技等产业。这些产业的外资企业更看重我国营商环境的法治化和便利化，要求降低制度性交易成本以更好开拓中国市场。因此，法治化、国际化、便利化的营商环境应该取代要素成本和政策红利，成为我国吸引外资新的竞争优势。

党的十九大报告提出，到2020年将全面建成小康社会，到2035年基本实现社会主义现代化。按照这一部署，未来一段时期，我国劳动力、土地、环保等综合经营成本将进一步快速提升。还以劳动力成本为例。目前，我国的雇工成本，尽管较之周边发展经济体已经很高，但与发达经济体仍然差距很大、与周边的亚洲四小龙差距也不小。数据显示，德国和美国的雇员月薪在2014年和2010年已经分别达到5149美元和4417美元，韩国和新加坡在2016年分别达到2888美元和2872美元（图2）。因此，要实现全面建成小康社会和基本实现社会主义现代化的宏伟目标，考虑到人口老龄化带来的劳动力供给不足进一步助推劳动力成本等问题，未来一段时期，我国劳动力成本会进一步大幅提高，综合运营成本也势必进一步大幅度提高。营造法治化、国际化、便利化的营商环境的重要性会越来越高。

（三）反全球化思潮日渐升温，国际投资体制碎片化加剧

2008年全球金融危机之后，受到重创的世界经济复苏乏力、持续中低速增长。受此影响，全球FDI增长乏力，跌宕起伏，一直未能恢复至危机前的高点。UNCTAD数据显示，金融危机之后，全球FDI流量即使在最高的2015年也不过17740亿美元，距离2007年19092亿美元的投资峰值尚有较大差距。

2017年以来，世界经济出现了一些积极向好势头，但面临的诸多问题并未从根本上解决。从本质上说，本次金融危机缘于世界经济发展长期累积的结构性障碍和全球经济治理长期存在的制度性瓶颈。因此，只有加快世界经济结构调整和全球经济治理制度性变革，才有望在新产业、新机制的带动下启动新一轮世界经济及国际投资增长。然而，金融危机爆发至今已有近10年时间，全球增长动能不足、全球经济治理滞后、全球发展失衡这三大根本性矛盾仍然比较突出。于是，保守主义、孤立主义等反全球化思潮在一些发达国家开始死灰复燃并日渐升温，双边及区域投资协定不断增长，国际投资体制碎片化加剧。UNCTAD数据显示，仅2017年11月至2018年2月期间，各经济体就签订了2个双边投资协定（BIT）、8个带有投资条款的双边和多边贸易协定（TIP）；截至2018年2月底，全球国际投资协定已达3328个[6]。

这些双边和区域投资协定，在不同的时期由发展阶段各不相同的经济体签订，核心条款相互重叠，但内容上又存在巨大的差异。这既增加了各国管理国际投资协定网络的难度，也加剧了全球贸易与投资保护。在此形势下，全球各经济体纷纷加快各类签订双边和区域贸易与投资协定，以增强本国对外商投资的吸引力，营商环境的重要性日益凸显。

图2 2016年中国与 G 7及部分新兴经济体雇员月薪比较（美元/月）

二、从招商政策优惠到营商环境优化的历史脉络

我国吸收外资之所以取得巨大成就，既得益于改革开放以来有利的国内外发展环境，也得益于我国因时制宜地实行积极的吸引外资政策。进入新时代以来，面对引进外资发展的新态势，我国逐步提出了营商环境优化的吸引外资新方略。这一新方略是我们党利用外资理论与实践的丰富与发展。改革开放40年来，根据国内外政治经济形势和吸引外资竞争力的重点，党的利用外资理论与实践经历了三个重要的发展阶段，逐步从过去主要靠招商政策优惠转为新时代更多靠营商环境优化。

（一）初探阶段（1978-1995年）：从政策优惠到超国民待遇

这一阶段，我们党吸引外资政策主要是在邓小平利用外资理论的指导下制定的。改革开放初期，邓小平敏锐地洞察到当时国际、国内的政治经济形势，作出了利用外资的重大决策。1979年1月，面临建设资金不足和技术落后问题，邓小平提出，“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术”[7-1]。同年11月，进一步指出：“应该充分利用世界的先进的成果，包括利用世界上可能提供的资金，来加速四个现代化的建设。”[7-2]此后，他多次强调利用外资的必要性和重要性[8]。这一时期，既是吸引外资政策出台比较密集的时期，也是招商政策优惠力度逐步加大的时期。

1983年9月，中共中央、国务院发出的《关于加强利用外资工作的指示》，在放宽税收政策、提供国内市场、放宽进出口限制等方面对外资企业提出了明确的优惠政策。如，在所得税方面，对外资企业实行了“免二减三”政策（合营期在十年以上的，从开始获利的年度起，头两年免征所得税，从第三年起减半征收所得税三年）。1986年10月，国务院发布的《关于鼓励外商投资的规定》，在场地使用费、所得税减免、利润汇出和再投资等方面对产品出口和先进技术外资企业制定了特别优惠的“超国民待遇”。随后，地方政府竞相出台更大力度的招商引资优惠政策，几乎对所有的外资企业都实行“超国民待遇”，有的甚至提供零地价优惠。尽管如此，外资出于谨慎的态度并没有进行大规模的直接投资。因此，这一时期我国利用外资的形式仍以借款为主。1992年以前，我国每年实际使用的FDI最高仅43.7亿美元。

1992年邓小平南方谈话为我国改革开放从思想上彻底解决了姓“社”姓“资”问题，我国招商引资力度进一步加大。党的十四大报告提出，更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验，要“采取更加灵活的方式”[9]。此后，引进外资被当作改革开放的标志，招商引资的成效也成为地方政府官员晋升锦标赛的重要衡量指标[10]。于是，一些地方政府率先成立了招商引资机构，如招商局、经济发展局等。政策上对外资企业的优惠进一步加大，跨国公司也开始大举进入我国，我国实际使用FDI实现了爆发式增长，从1991年的43.7亿美元迅猛提高到1995年的375.2亿美元，4年间增长了8.6倍。

（二）调整阶段（1995-2012年）：从超国民待遇到国民待遇

在FDI爆发式增长的助推下，我国经济也实现了高速发展，1992-1994年期间我国GDP年均增长13.8%。然而，这种粗放型高速增长也引发了资源浪费、环境污染等一系列问题。于是，党的十四届五中全会提出了两个“根本性转变”，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、经济增长方式从粗放型向集约型转变。

这两个根本性转变对利用外资理论与实践提出了新的要求。一方面，在改革开放初期，由于投资环境不够完善，为了吸引外资，给予一定的政策优惠是必要的。但对外资企业长期实行“超国民待遇”，既对内资企业不公平，也不利于建立社会主义市场经济体制。另一方面，随着经济实力不断增强，我国利用外资的总体环境也发生了深刻变化：粗放型发展方式已经导致国内要素价格攀升、土地供应趋紧，外资经济还强化了我国资源与环境的压力，增加了国民经济和国家安全的风险[11]。

为此，从1995年下半年开始，我们党利用外资的理论与实践也因此进行了重大调整，利用外资的重点从弥补资金、外汇不足切实转到引进先进技术、管理经验和高素质人才上，对外资企业政策也因此从超国民待遇逐步转向国民待遇。党的十四届五中全会提出，要“积极合理有效地利用外资，对外商投资企业逐步实行国民待遇”[12]。此后，我国逐渐取消了外资企业所享有的“超国民待遇”。受我国利用外资政策调整和亚洲金融危机影响，从1998年起连续3年，外商对华直接投资进入调整期。1998年，我国实际使用FDI增幅明显回落，从1997年的8.5%回落到0.5%，1999年甚至出现11.3%的负增长，2000年也仅实现1.0%的增长。2007年3月全国人大通过的《中华人民共和国企业所得税法》，实行“两税合一”，对内外资企业一视同仁。2010年12月起我国取消了对外企最后两项税收优惠政策，外资企业超国民待遇已经基本取消。

（三）新时代阶段（党的十八大以来）：营商环境优化新方略的提出与形成

党的十八大以来，我国经济发展进入新常态，中国特色社会主义进入新时代，我们党提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。在新发展理念的指引下，我国逐步提出与形成了营商环境优化的引进外资新方略。

优化营商环境是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，党中央高度重视这一问题。2015年11月，党的十八届五中全会提出，坚持开放发展，形成对外开放新体制，要“完善法治化、国际化、便利化的营商环境”[13]。2017年7月，习近平总书记强调，要改善投资和市场环境，营造稳定公平、透明、可预期的营商环境，并指示“北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度”[3]。2018年国务院政府工作报告4次提到“营商环境”，强调“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力”，要“建设国际一流营商环境”促进外商投资稳定增长[14]。

这一时期，我国密集出台了一系列优化营商环境政策。2013年9月，设立上海自贸试验区，在培育国际化和法治化的营商环境方面发挥先行先试作用。2015年5月，中共中央、国务院发布的《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，从加强开放型经济法治建设、优化市场竞争环境、改善科技创新环境等五大方面为建设稳定、公平、透明、可预期的营商环境制定了详细政策。2017年8月，国务院发布《关于促进外资增长若干措施的通知》，从完善外资法律体系、提升外商投资服务水平、鼓励外资参与国内企业优化重组、完善外商投资企业知识产权保护等八大方面对进一步优化营商环境制定了相应政策。2018年6月，国务院印发的《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》，从投资自由化、投资便利化、投资促进、投资保护等六大方面为进一步营造更加公平透明的投资环境制定了具体政策。

三、新时代我国营商环境的优化策略与路径

营商环境优化是新时代我国引进外资的新方略。那么，该如何优化营商环境呢？

营商环境，一般指企业在开办、运营、注销过程中所处的政治环境、经济环境、法治环境、国际化环境等各种外部环境的总和，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程[15]。目前，评估各国营商环境的三个影响最大的报告分别为世界经济论坛的《全球竞争力报告》、经济学人集团的《营商环境排名》、世界银行的《营商环境报告》。相对而言，世界银行的报告相对更为科学、更具影响。从2003年起，世界银行每年都发布一份《营商环境报告》。经过15年不断调整、完善，该报告从最初覆盖的5项一级指标（开办企业、聘用和解聘员工、执行合同、获得信贷、办理破产）、133个经济体，逐步完善到2018年覆盖的10项一级指标（开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产）、190个经济体。该报告对各国吸引投资乃至经济社会发展均产生极其广泛的影响，大多国家的政府都非常重视该报告的评估结果，不少国家将其纳入对外招商引资的宣传点。

图3 2017年中国与 G20营商环境全球排名比较

进入新时代以来，随着简政放权改革的不断推进，我国营商环境持续向好，纵向比已经得到明显改善，在全球营商环境排名中也提升较快。世界银行《2018年营商环境报告》显示，2017年，我国在190个经济体中排名第78位。较之2012年的第91位，这一新的排名提升了13位。尽管如此，但与同期其他经济体的横向比较看，我国营商环境当前的全球排名与其世界第二大经济体的国际地位很不相匹配。在G20中，我国排倒数第6位，不仅远落后于美国、德国、日本等发达经济体，也明显落后于韩国、墨西哥、俄罗斯等新兴经济体（图3）。

对应我国提出的法治化、国际化、便利化营商环境目标，可将世界银行的获得信贷、保护中小投资者、执行合同、办理破产等4项一级指标归为法治化指标，将跨境贸易1项一级指标归为国际化指标，将开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、纳税等5项一级指标归为便利化指标。世界银行《2018年营商环境报告》显示，2017年，10项一级指标中，我国在办理施工许可证、纳税、保护中小投资者、获得电力、跨境贸易、开办企业等6项指标排名落后于总体水平。这也是未来我国营商环境优化的重点领域，下文依次分析这三大类的优化重点。

（一）以简政减税减费为重点全面提升便利化水平

便利化方面的5项一级指标中，办理施工许可、纳税、获得电力和开办企业等4项指标均排名在第93位之后，严重落后于我国总体排名水平。因此，提升便利化水平是我国营商环境优化的首要任务。

世界银行对于营商环境便利化的衡量主要体现在程序或手续、时间和成本三个方面。总体而言，我国在办理施工许可、纳税、获得电力和开办企业等4项一级指标的便利化程度普遍流程（手续）多、耗时长、成本高（表1）。其中，就流程和手续而言，办理施工许可的程序最多、多达23个，而全球表现最佳者丹麦仅7个程序。就耗时而言，也是办理施工许可的最长、长达247天，而全球最佳者韩国仅27.5天。就成本而言，获得电力的成本最高、占人均收入成本的356%，而在全球最佳者日本几乎可以免费获得电力；纳税成本其次、占企业净利润的67.3%，而全球有32个经济体仅18.5%。

为此，进一步优化我国营商环境的首要路径，是以简政减税减费为重点全面提高营商便利化水平。其一，以深化“放管服”改革为抓手，对办理施工许可、纳税、获得电力、开办企业、登记财产等事项大幅精简审批程序、压缩办理时间，尤其是办理施工许可，可借鉴丹麦和韩国经验，争取年内将程序和时间减半。其二，深化税制改革，加大减税力度。在当前国际经济体系重构的激烈竞争格局下，减税成为各国优化税制与税制体系、促进本国税收与经济竞争力提升的共同选项。可借鉴美国税改政策创新经验，深化税制改革，切实减轻包括外资企业在内的所有企业税负。其三，进一步清理取消经营服务性收费和行业协会商会收费，大力推动降电价，促进“证照分离”改革扩容提速，降低企业投资和运营成本。

表1 中国营商便利化比较

（二）以自贸试验区建设和自贸区战略为重点不断提升国际化水平

世界银行的跨境贸易指标主要考察货物进出口所需耗费的时间和成本（不包括关税）。我国营商环境国际化方面的差距很大，2017年，我国在跨境贸易上排名第97位。

总体而言，我国企业开展跨境贸易仍然面临较繁琐的程序，所耗时间太多、所花成本太高。《2018年营商报告》显示，我国货物出口平均需耗47.1小时、花568.7美元；货物进口程序更为繁琐，平均需耗158小时、花915.9美元。而全球有将近30个经济体货物进出口平均仅耗1小时，几乎没有任何花费（表2）。

提高营商环境国际化水平可从内外两大方面推进：一方面，对内而言，加快推进自贸试验区建设。建设自由贸易试验区是我国在新形势下全面深化改革和扩大开放的战略举措，制度创新是其核心任务。自2013年9月上海自贸试验区设立以来，我国自贸试验区已经形成“1+3+7”的试点格局。这11个自贸试验区围绕商事登记、贸易监管、金融开放创新、事中事后监管等领域进行系统性制度创新，目前已形成153项可复制推广的改革试点经验分批次向全国推广移植。今后，现有自贸试验区要继续深入探索、大胆尝试，并及时在全国推广制度创新成果；与此同时，进一步增加自贸试验区试点，形成更大范围的试点格局。另一方面，对外而言，应对国际投资体制碎片化加剧新态势，可加快实施自贸区战略，积极与各国签订双边和区域贸易与投资协定，尤其要加快推动与“一带一路”沿线国家和地区的自贸区建设。加快实施自由贸易区战略，是新时代我国推动形成全面开放新格局的重要内容。党的十八大以来，我国自由贸易区建设成效显著，但其与“一带一路”沿线国家和地区的自由贸易区建设却明显落后。今后可通过推动与“一带一路”沿线自贸区建设提高我国营商环境便利化水平。

表2 中国营商国际化比较

（三）以加大对中小投资者保护为重点进一步提高法治化水平

优良营商环境需要公平正义的法治环境“护航”，改善监管是世界银行发布《营商环境报告》的主旨之一，而公平透明、可执行的规则制度则是良好的监管体系的重要前提。因此，世界银行用获得信贷、保护少数投资者、执行合同和办理破产等4项一级指标来衡量各经济体法律法规的完善程度。按照这一指标体系，相对便利化和国际化水平，目前我国的法治化水平相对较好，只有保护中小投资者一项指标排名落后于总体排名水平。

中小投资者保护这一指标主要考察两点：一是在利益冲突的情况下中小持股者受到的保护，用纠纷调解指数衡量；二是在公司治理结构中股份持有人的权利，用股东治理指数衡量。两者的取值范围均从0到10，数值越高说明中小投资者所受保护程度越好。2017年，我国在这一指标上的排名为第119位。其中，纠纷调解指数为5.0，股东治理指数为4.7。这两个二级指标全球总体表现最佳者分别为新西兰的9.3和哈萨克斯坦的9.0。

为此，以加大对中小投资者保护为重点全面提高营商法治化水平是进一步优化我国营商环境的另一主要路径。一方面，应完善商事纠纷解决制度。一是培育多元包容的社会文化，力图通过双方谈判的方式以最小成本解决纠纷。二是健全商事纠纷非诉讼解决机制，如协商、调解、商事仲裁等形式。另一方面，应健全公司治理制度。可通过修正或引入新的公司法、商业法、民事诉讼法，法院规则，法律，法令，命令，最高法院的决定，证券监管，或证券交易所上市规则等健全公司治理制度，保障中小股东的权利。