监察委员会内部机构设置与运行机制：流程导向的组织变革

杜倩博

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

国家监察体制改革不仅仅要求通过机构整合的“物理反应”实现反腐败职能的有机统一，而且要求监察委员会内部机构设置与运行机制的“化学反应”，以实现机构整合“1+1＞2”的效果。为此，各级各地的国家监察体制改革实践，着力调整内部机构设置，探索执纪监督与执纪审查调查部门分设，从而实现案管、监督、调查、审理各环节相互配合、相互制约的运行机制[1]。《中华人民共和国监察法》也做出规定：“监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。”[2]作为党和国家机构改革的重要内容，监察委员会内部机构设置与运行机制问题本身是政治学与公共组织学的重要范畴，相关研究不应缺位。然而，与强烈的实践和理论需求形成鲜明反差的是，上述最新实践探索尚未引起学术界的应有关注。

一、问题的提出

从组织理论来看，监察委员会内部机构设置与运行机制的实践探索过程，是一种流程导向的组织变革过程——按照组织的核心流程来划分组织内部的职能部门，将业务流程的各个环节上的职权赋予不同的职能部门，并按照核心业务流程完善相应的组织制度。当然，这不同于组织理论中的“流程型组织”“流程导向的组织”，仍然属于“职能制组织”范畴。具体而言，监察委员会内部的反腐败核心业务是执纪监督与案件处理业务，相应可以划分为执纪监督、案件线索管理、审查调查、案件审理等环节，可以将各个环节的业务交由不同的内部机构行使，并形成各个业务环节之间既相互制约又相互衔接的组织运行机制。

针对监察委员会内部的组织变革实践，本文试图研究如下问题：（1）监察委员会内部机构设置与运行机制的实践探索为什么能够发生，即监察委员会内部流程导向组织模式的发生机理。（2）监察委员会内部机构设置与运行机制，经历了怎样的发展过程，即监察委员会内部流程导向组织模式的变革过程。（3）改革后的监察委员会内部机构设置与运行机制仍然存在怎样的问题，如何推进实践的进一步发展，即监察委员会内部流程导向组织模式的未来组织变革走向。

上述研究问题的提出，基于政治学“结构—过程”分析、政治环境分析、历史分析相结合的研究模式。“结构—过程”分析不仅要求分析监察委员会内部静态的机构设置，同样要求分析内部机构的动态运行与组织流程，“形成既可抽象简约为结构化理论、又可连接微观经验的中层理论”[3]。政治环境分析模式要求将监察委员会置于当前全面从严治党的政治环境中，探究政治环境与组织结构、组织运行之间的逻辑关联，分析监察委员会内部机构设置与运行机制的发生机理。历史分析模式要求分析纪检监察体制的变化发展过程，在历史进程中探究各个阶段上监察委员会组织结构与运行机制的表现及其内在机理。

针对这三组研究问题，组织理论为本文研究提供了重要启示。组织理论认为，组织面临的内外部环境变化，会引起组织战略与目标的变化；不同的组织战略与目标，又带来组织结构与运行方式的变革[4]。党的十八大后，纪检监察机关最重要的组织环境是全面从严治党的政治环境。因此，本文应当分析在全面从严治党的政治环境中，纪检监察机关组织战略与目标发生的变化，并分析由此诱发的纪检监察机关组织结构与运行机制的变革过程。

在全面从严治党的政治背景下，纪检监察机关推进职能转变的组织战略得以形成：（1）数量激增的腐败案件使纪检监察机关工作负荷大增，迫使纪检监察机关区分好“两个责任”，从之前的非本职工作中超脱出来，强调“主责主业”。（2）在过去相当长的一段时间内，纪检监察机关往往热衷于查办大案要案，轻视对党员干部的一般违纪问题的日常监督。然而，在全面从严治党时代背景下，纪检监察机关的一项突出重要职能是对党员干部的日常监督，抓早抓小，警醒和保护干部。因此，纪检监察机关确立了运用监督执纪“四种形态”的组织战略，即“让‘红红脸、出出汗’成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”[5]。转变职能的组织战略使纪检监察机关内部监督执纪部门、日常监督部门的重要性凸显，由此推进了纪检监察机关内部机构设置与运行机制的变革，促成了监察委员会内部的组织模式。

同时，在全面从严治党时代背景下，纪检监察机关的某些组织目标得以强化：一是在政治方面，更好地接受党委领导的组织目标更加重要，实现纪检监察机关自身廉洁性的组织目标开始凸显；二是纪检监察机关需要应对高强度的工作负荷，因此亟须提高组织运行效率、增强组织治理效能。在上述组织战略与组织目标发生新变化的情况下，纪检监察机关受到各方面压力，亟须回应各种组织问题，进而在纪委与监察委合署办公的条件下推进了机构内部流程导向的组织变革。

组织变革必然需要经历一个历史过程，组织变革是否成功与变革过程模式存在着直接关系。于是，组织学理论开发出了诸多组织变革过程模式，例如：勒温的解冻、推动、再冻结三阶段过程模型，道森的概念、过渡、实施三阶段过程模型，布巴洛的考察、计划、行动、整合四阶段过程模型[6]。然而，与这些来自国外的组织变革过程模型不同，我国的监察委员会内部机构设置与运行机制，正在经历着一种较为特殊的组织变革过程模式，即“准备—促成—深化”三阶段组织变革过程模式。在这一过程的每个阶段，纪检监察机关所处的政治环境、自身的组织战略与目标，以及组织变革的制度准备与问题回应规律，都对纪检监察机关内部组织结构与运行机制变革产生驱动作用，由此体现着监察委员会内部组织模式发生与发展的内在机理。

二、准备阶段：党的十八大以来纪检监察机关内部改革

党的十八大以来，全面从严治党和反腐败高压态势的政治环境，使纪检监察机关组织战略与目标发生变化，由此驱动了纪检监察机关内部一系列机构设置与运行机制变革，为下一阶段监察委员会内部流程导向的组织变革提供了组织与制度准备。

（一）纪检监察机关组织战略驱动的组织变革准备

首先，组织机构是职能的载体，转变职能需要相应的纪检监察机关内设机构改革。在全面从严治党的背景下，纪检监察机关确定了转变职能的组织战略，希望从大量的非本职工作中解脱出来，利用有限的人员编制做好监督执纪这一本职工作。为此，各级纪检监察机关分别在2013年、2014年进行了两轮内设机构调整。其基本做法是减少、合并支持类内设机构数量，清理与压缩了纪检监察机关参加的近80%议事协调机构。这样，中央纪检监察机关在内设机构和人员编制总量不变的情况下，使纪检监察室的机构数量从8个增加至12个，使70%以上的人员编制集中到了办案业务部门[7]。

上述改革使纪检监察机关的主要组织职能趋向单一化，而单一性的组织职能是流程导向组织变革的重要条件。如果一个机构的职能是多样化的，那么这个组织中的业务就呈现出多个种类，每类业务流程差异性较大，组织内部只能按照职能类别建立并发展起直线职能制组织，不能按照流程环节划分内设部门。只有在组织职能相对单一的条件下，才能将单一业务划分为不同的业务流程环节，并且将每个环节的权责赋予不同的内设部门。上述改革在客观上将纪检监察机关的主要业务限定在监督执纪问责上，使纪检监察机关的职能呈现出较为单一的状态，便于对纪检监察机关70%的主体力量按照流程环节进行机构划分。

另一方面，在全面从严治党的政治环境中，对纪检监察机关自身权力进行有效制约的问题浮出水面，“自身的廉洁性”成为纪检监察机关重要的组织目标与价值追求。于是2014年内设机构改革设立了专门针对纪检监察干部的内部监督机构——“纪检监察干部监督室”。在国家监察体制改革以后，这一机构便可以对纪检监察业务各环节的权力行使状况进行监督制约，成为监察委员会内部权力制约与监督机制的重要载体，也是监察委员会内部业务流程的重要监控力量，这就为监察委员会内部流程导向组织模式做出了重要组织准备。

同时，这一阶段的纪检监察机关内部改革也遗留了一个重要问题：“纪检监察室的权力相对集中，既有对领导干部的日常监督权，还有发现问题线索后的立案审查权、立案后的调查取证权，某种程度上相当于一个‘小纪委’。”[8]加之在全面从严治党的时代背景下，纪检监察室的权力与责任更加凸显，对其进行有效制约问题引起广泛关注。这种纪检监察室在内设机构之间横向维度上权力相对集中的局面亟待破解，为下一阶段的监察委员会内部组织变革遗留了一个重要问题。

另外，纪检监察机关在这一阶段提出强化执纪监督职能的组织战略，为国家监察体制改革推进“执纪监督与执纪审查调查部门分设”起到了重要培育作用，并遗留下了需要解决的重要问题，从而为流程导向的组织变革提供准备。具体表现为：（1）“执纪监督”这一环节的任务量、工作难度大大提升，纪检监察机关缺乏专门、足够的力量履行执纪监督职责。因此，执纪监督职能需要一个专门的机构才能得以有效履行。（2）日常执纪监督与处理大案要案相比，往往缺乏吸引力。在纪检监察室同时掌握执纪监督、执纪审查调查两类工作职责的情况下，日常执纪监督工作仍然无法得到应有的重视，不利于这一工作环节的真正开展。这就迫切需要在下一阶段的改革中，监察委员会内部分别设立执纪监督部门、执纪审查调查两类部门，以适应强化执纪监督职能的组织战略。

（二）纪检监察机关组织目标引导的组织变革准备

在纪检监察机关组织目标变化的引导下，党的十八大以来纪检监察机关内部运行机制也进行了诸多变革，为监察委员会内部流程导向的组织模式提供了准备，也为下一阶段的组织变革遗留下了重要问题。

第一，强调运行高效的组织管理目标，要求纪检监察机关强化流程思维与优化工作流程，这就为监察委员会内部流程导向的组织变革提供准备，也遗留下重要问题。组织理论认为，组织战略与目标驱动流程的形成与优化，组织战略的实现需要一系列的组织工作流程的到位与流程能力的推动，需要运用流程承接业务目标、增强人员能力、优化组织结构、推进问题的解决[9]。党的十八大后，伴随着形成并巩固反腐败压倒性态势、夺取压倒性胜利的反腐败形势，纪检监察机关需要不断转变工作方式，通过各种严格的工作流程来凝聚反腐败力量、提高工作效率。因此，优化执纪工作流程受到充分重视，各类执纪工作基本流程的信息公开得到有效推进，为监察委员会内部流程导向的组织变革提供了思维基础。然而，流程优化不仅涉及组织结构的变动，而且需要全面的业务流程设计与发展。这一任务并非原有的纪检监察组织体系所能容纳，从而为下一步的国家监察体制改革遗留下需要解决的重要问题。

第二，实现纪检监察机关自身廉洁性的组织政治目标不断得到强化，为监察委员会内部流程导向的组织变革做好准备、留下问题。在全面从严治党的时代背景下，党中央不断提出与强化“谁来监督纪检监察机关”的问题，社会舆论也对防止纪检监察机关自身腐败发出了强大呼声。为此，纪检监察机关不断探索其内部权力制约与监督的制度与做法。例如，不断完善纪检监察机关工作制度，出台了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等内部管理制度；不断加大对纪检监察干部违纪行为的查处力度。然而，这些措施仍然无法满足改革实践需要，纪检监察机关内部制约与监督机制仍需进一步破题，特别是从根本上建立起纪检监察机关内部权力制约与监督的组织结构。在这种情况下，是否形成监察委员会内部流程各环节之间相互制约的组织运行机制，成为衡量国家监察体制改革成功与否的重要绩效指标。

三、促成阶段：监察委员会内部结构与运行的组织机理

以党的十八大以来纪检监察机关内部改革为基础，国家监察体制改革破解了上一阶段纪检监察机关内部改革的遗留问题，促成了监察委员会内部流程导向的机构设置与运行机制，发挥出了明显的改革功效。这种组织结构与运行机制的形成，还依赖于监察委员会组织战略与多元目标的共同驱动。

（一）监察委员会的内部机构设置与业务流程

经过职能整合与转变，改革后的各级监察委员会内设机构（如图1所示）包括支持类、业务类两个类别。支持类内设机构有：办公厅（室）、组织部、宣传部、政策法规研究室、机关党委。业务类内设机构有：执纪监督室（若干个）、执纪审查监察室（若干个）、案件监督管理室、案件审理室、党风政风监督室、信访室、巡视组办公室、纪检监察干部监督室。可见，经过3轮改革之后，支持类内设机构大大减少，进一步实现了纪检监察机关突出主责主业的职能转变战略。

在上述内部机构设置方案中，监察委员会内部实现了案件管理、执纪监督、执纪审查调查、案件审理部门分设。执纪监督室负责联系单位和地区的日常监督，重在日常监督中发现问题。执纪审查调查室不具体联系地区和单位，采取“一事一授权”的方式处理案件。案件监督管理室作为执纪审查工作的牵头部门，不仅综合管理着各部门发现的问题线索，而且对各环节的案件查办工作进行综合协调和监督管理。党风政风监督室作为执纪监督工作的牵头部门，对执纪监督室、派驻机构的执纪监督工作进行综合协调、督促检查、分析研判、统计汇总，将其原来承担的监督检查党的路线方针政策执行、加强作风建设、纠正不正之风等日常监督职能转移到了执纪监督室和派驻机构。案件审理室负责案件审理、申诉复查等工作。纪检监察干部监督室对纪检监察工作人员进行监督，监督审查调查监察委员会工作人员的私留线索、跑风漏气、徇私舞弊等腐败问题。

图1 监察委员会内部机构设置与主业务流程

“仅依靠机构和人员增加的扩张式改革，没有运作机制的转变和制度有效性的释放，难以达到反腐败的目标”[10]。因此，各地监察委员会的具体实践，在这些内部机构之间大体上按照“腐败案件查办”这一主业务流程，形成了基本的组织运行机制。（1）环节一：线索发现与受理。几乎所有的业务类内部机构均具有线索发现或受理的职能，例如，执纪监督室在日常监督的过程中发现问题线索，信访室、巡视组最重要任务是通过信访接待、巡视督查获取问题线索，派驻机构主要发现驻在单位的问题线索，执纪审查调查室、案件审理室在审查调查审理案件的过程中可以发现新线索，纪检监察干部监督室主要获取监察委员会工作人员的问题线索。这些分散化的问题线索发现与受理途径，需要案件监督管理室进行综合管理，在监察委员会主要负责人审批后移送承办部门。（2）环节二：谈话函询。主要由执纪监督部门承办。执纪监督部门负责联系地区和单位的日常监督，并通过谈话函询的方式处置问题线索。此环节可提出如下三类线索处置意见：了结澄清；谈话提醒、批评教育、诫勉谈话等方式；初步核实。然后，报相关领导审批。当然，这一环节在一些情况下会被省略，直接进入环节三，通过“初步核实”的办法处理线索。（3）环节三：初步核实。这一环节主要由执纪审查调查部门承办，并由其根据初步核实情况提出谈话提醒、暂存待查、予以了结、立案审查等处置意见，并报领导审批。（4）环节四：立案审查。对于进入立案审查的案件，由执纪审查调查部门依据监察委员会主要负责人批准的审查方案，遵循法律规定职权、程序进行审查调查，并报领导审批。（5）环节五：案件审理。该环节由案件审理室具体承办，审理结果建议报领导审批。（6）环节六：申诉复查。该环节虽然仍由案件审理室承办，但需要体现人员分离原则，并将复查意见报领导审批。

需要说明的是，执纪监督室与执纪审查调查室之间的分工机制体现出两个不同的组织原理：（1）按照业务流程进行分工。某些案件线索需要执纪监督室首先以谈话函询的方式进行处置，谈话函询后视情况仍需要进行初步核实或立案审查的案件，则按程序移送执纪审查调查室。在这种情况下，执纪监督室与执纪审查调查室之间是流程型的分权关系，依据案件线索处理各环节的适用条件划分处理权限。（2）依据业务性质的横向分工关系。一般来讲，执纪监督室主要运用监督执纪第一种形态，执纪审查调查室主要运用第二、三、四种形态。某些案件无须在执纪监督室、执纪审查调查室之间按照流程转接，案件监督管理室可根据问题线索的来源可靠性、问题严重程度、问题性质等标准，对问题线索应当运用哪种形态进行初步判断，并经过集体讨论、领导批准等程序后，将问题线索直接分配给执纪监督室或执纪审查调查室处理。

另外，各地监察委员会普遍制定了《机关执纪监督监察工作办法》《机关审查调查措施使用规范》《执纪监督监察工作流程图》等规章制度。典型试点地区更加注重制度规范的探索，例如：浙江省出台了24项制度、45类法律文书和79个业务模板，基本形成了一套规范的“监言监语”制度框架；山西省重点抓好建章立制，对监察委员会内部业务各环节进行了梳理细化、流程再造，旨在促进内部有序衔接和监督制约；北京市也重点加强制度创新，建立起了组织决策、执纪执法、监督制约、纪法衔接等方面的36项制度[11]。这些基本制度的建立，利于形成将组织结构与运行机制相结合的流程导向组织模式。

（二）战略匹配性、目标兼容性与监察委员会内部组织模式

监察委员会内部的流程导向组织模式能够与纪检监察机关组织战略之间形成匹配关系，成为监察委员会内部组织模式的重要发生机理。执纪监督室的专门设置，以及将党风政风监督室作为执纪监督工作牵头部门的制度安排，使监察委员会的日常监督工作具备了较为完备的组织体制，能够以专门、足够的力量履行执纪监督职责，从而更好地运用监督执纪“第一种形态”。另外，执纪监督部门的独立存在，使日常执纪监督工作得到了应有的重视，从而有利于日常监督工作的有效开展。

同时，监察委员会内部机构设置与运行机制模式的建立，是多元组织目标共同驱动的结果，也在很大程度上推进了多元组织目标的共同实现。然而组织目标之间往往具有冲突性，例如，权力制约与监督的廉洁性目标与组织效率目标往往具有一定的冲突。监察委员会内部依据业务流程的组织设计模式，可以将多元目标进行兼容，体现出了流程导向组织变革模式得以促成的内在机理。主要体现在如下四个方面。

第一，监察委员会内部的流程导向组织模式，能够兼容加强党对反腐败工作领导的组织目标。将监察委员会内部反腐败工作业务流程进行梳理，在此基础上分析反腐败业务流程各个环节上需要接受党的领导的具体要求，对于完善党对监察委员会内部工作的领导具有基础性意义。实践中的国家监察体制改革正是主张在反腐败业务主要流程的每一个环节上，都要做到重要事项向党委请示报告、重要决策经过党委批准，党委定期召开会议研判反腐败问题线索、分析反腐败各环节上面临的形势与问题，从而实现了党对反腐败工作的领导从“结果领导”转向“全过程领导”。

第二，监察委员会内部的流程导向组织模式，能够兼容权力制约的廉洁性目标。主要通过如下机制来实现：一是将腐败案件处理权力分散到多个内设机构当中，防止一个内设机构拥有案件处理的“绝对权力”，使每一个内部机构都无法完全垄断案件处理主导权。二是使每个内部机构都对业务流程上下环节的业务形成制约，能够在一定程度上影响流程上、下环节的业务。三是在详细设计组织运行流程的基础上，设计每个环节上权力活动的特定标准和方式，使每一个环节上都有相应的人员承担责任，并通过全程留痕机制使各环节的组织运行状况记录在案，将腐败案件处理各环节上的权力关进制度的笼子里。

第三，监察委员会内部机构设置与运行机制，能够兼容权力协调一致的组织效率目标。监察委员会的组织设计融合了职能原则和流程原则，将不同的职能部门串联在组织的业务流程链条当中。这就体现了机关思维和程序思维在监察委员会组织内部的融合，“机关思维是程序思维的基础，程序思维是机关思维的补强，且两者的运用不存在孰先孰后的序列问题”[12]。从而，监察委员会内部机构虽然都是层级制结构中的机关单位，但可以在经过一段时间的业务磨合以后，通过前后相继的业务关系紧密衔接在一起，实现权力的协调与一致。

第四，监察委员会内部机构设置与运行模式，能够兼容组织效率效能目标。“流程管理模式是按照‘流’的连续性、顺畅、简捷原则对流程中的各个活动和环节进行紧密衔接、贯通、有机组合或集成，使之更快捷更有效率。”“它以规范化地构造卓越业务流程为核心，以持续地提高组织绩效为目的”[13]。监察委员会内部业务流程的不断优化，恰恰符合流程管理的上述特征，推进着组织效率和效能的提高。另外，国家监察体制改革具有联动优势，能够带动国家权力制约监督体系和运行机制的整体性重构[14]，将监察委员会内部流程与外部流程相结合，共同构建高效的反腐败总流程。

四、深化阶段：监察委员会内部组织模式的深层问题与完善策略

在当前各级监察委员会内部组织结构与运行机制初步形成的情况下，监察委员会的内部组织模式取得了显著成效，但仍然存在不少深层次问题，与监察委员会的组织战略与目标需要之间尚存差距，这就为组织变革进一步深化提供了动力与压力。

（一）监察委员会内部机构设置与运行机制的深层问题

第一，从机构设置与运行机制本身情况看，监察委员会内部组织模式有待进一步磨合与优化。（1）执纪监督室与执纪审查调查室的权力边界仍然存在模糊性。具体表现在：由于权力与利益的依存关系，日常监督在传统思路下往往被认为“没意思”“仅做表面工作”，执纪监督部门因此往往很难满足于仅仅运用监督执纪第一种形态，而更倾向于竞争第二、三种形态的执纪审查调查权。另外，单纯的执纪监督很难存在，在日常监督中如果完全没有审查权则很难实质上履行监督职责。（2）不同层级的监察委员会内部组织设计的差异性尚未引起足够重视。县级监察委员会的一个内设机构往往仅有两三名工作人员，在实际运行中倾向于整合不同内设机构人员共同办案，执纪监督与执纪审查调查分设的作用并不明显。国家级监察委员会内设机构虽然人数较多，但纪检监察室的管理幅度往往跨越几个省份，日常监督职能的履行受到地理空间的较大影响。探索不同层级的监察委员会内部组织结构与机制的不同方案，是下一步监察委员会内部组织变革的重要课题。

第二，从组织战略适应性来看，执纪监督室的运行状况与组织战略要求之间尚存在一定差距。执纪监督室的良好运行，切实运用监督执纪“第一种形态”，才能实现监察委员会强化日常监督职能的组织战略，也才能使执纪监督与执纪审查部门分设的组织结构具有合理性。然而，执纪监督室在实际运行中面临着诸多挑战：（1）执纪监督主体的分散性难题。执纪监督的责任主体不仅仅限于监察委员会内部的执纪监督室，派驻机构、各部门机关纪委都是执纪监督的重要监督责任主体，同时各级各单位的党委（党组）也须承担执纪监督主体责任。因此，执纪监督室应当承担联系单位、地区执纪监督工作的统合者、引导者、问责者角色，然而执纪监督室尚未充分扮演好这些角色。（2）执纪监督室的组织能力尚未得到全面培育，例如发现问题的能力、分析执纪监督整体状况的能力、力量统合与引导能力、规章制度执行监控能力等。（3）执纪监督室组织机制尚不完备，例如执纪监督的保障督促机制、考核评价机制、问题发现机制不完备，致使执纪监督工作要求执行难，监督执纪第一种形态的组织战略在有的地方甚至具有落空的危险[15]。（4）执纪监督室工作深入性难题。执纪监督工作不能仅仅浮于表面，而应当通过日常监督防止苗头性、倾向性问题演变为职务违法犯罪问题，同时也不放弃在日常监督中发现重要腐败线索的机会，以使执纪监督工作真正具备前瞻性、震慑力，最终实现预防腐败的效果。然而，执纪监督室工作深入性远远不够，暂时还无法很好实现这些工作要求。

第三，从组织政治性目标来看，监察委员会实现内部权力制约的目标尚有一定差距。主要原因在于：（1）分权并不一定真正产生权力制约，分权与权力制约之间还存在着逻辑中间要素。例如：权力运行每个环节上的机构与人员，都应当具备基于自身利益发现并纠正其他环节上错误的能力，否则自己这个环节上的机构和人员应当承担相应责任；在权力运行的各个环节上，都应当具备清晰的权力运行规则，监督责任人能够依据这些规则发现这个环节上的不合规问题。从当前的监察委员会内部运行状况来看，这两个方面的问题都还没有完全解决。（2）监察委员会内部与外部权力制约的合力尚不充分。实现权力制约的理想效果，不能单纯依靠权力运行体系内部的流程设计，还要依靠外部主体的参与力量。但是，在当前的社会条件下，反腐败案件查处过程的保密性是必需的。因此，如何在保持必要的业务保密性前提下，将监察委员会内部权力制约机制与外部权力制约力量相结合，成为国家监察体制改革最终无法回避的重要问题。

第四，从组织管理性目标来看，实现监察委员会内部组织运行高效的目标尚有差距。主要原因在于：（1）仅仅设计监察委员会内部的“主流程”尚不足以带来组织的高效率与高效能。组织内部的业务流程是一个多层、广泛、多样化的全景式流程体系，在组织设计过程中应当注意战略流程、支持流程、业务流程的系统覆盖，实现组织、部门、岗位三个层面上的流程相统一，并发挥全景式流程体系各部分之间的协同整合效用[16]。（2）组织内部的流程管理机构及其职能配置尚不完备。高效的组织流程管理依赖于组织内部专门的流程管理机构，负责组织流程的设计、评估、完善。党风政风监督室、案件监督管理室虽然构成了监察委员会内部业务综合管理的“两翼”，具有了一定的流程“枢纽”性质，但与流程管理专门机构的应有地位还相距甚远。（3）组织复杂性的提升往往造成组织的低效性。执纪监督、案件监督管理等部门职能的专门化，造成了组织内部流程环节、机构间业务关系的增加，由此带来组织复杂性的显著提升，影响组织的内部整合与运行效率。

（二）监察委员会内部机构设置与运行机制的完善策略

上述问题的存在，使监察委员会内部的组织变革仍然需要进一步深化，以形成完备的内部机构设置与运行机制模式。对此，本文提出如下建议：

第一，优化监察委员会内部机构设置与职能配置。（1）强化执纪监督室的腐败预防职责。执纪监督室应当发挥熟悉反腐败工作实践、具有日常监督研究能力的优势，监督联系单位和地区党委审查各种业务工作程序，发现与弥补制度的腐败漏洞，监督各项业务规则的严格执行。执纪监督室应当承担更多的腐败预防研究、腐败预防政策制定与实施等责任。这样，可以引导执纪监督室从具体的案件审查调查中超脱出来，不仅仅是“做表面工作”，使工作更加深入、更具吸引力，避免案件处理环节上的利益之争，以减少执纪监督室与执纪审查调查室之间权力边界的模糊性。（2）分层级设计与完善监察委员会内部机构设置与运行机制。针对县级监察委员会特点，不必强行要求执纪监督部门与执纪审查调查部门分设；针对国家级监察委员会特点，可以探索在各个执纪监督室内部实施执纪监督与执纪审查调查处室分设，以平衡组织管理的地域范围与日常监督机制的冲突；在省市两级监察委员会内部继续完善现行组织设置及其运行机制。

第二，创新党风政风监督室、执纪监督室的执纪监督职责履行机制，增强监察委员会内部机构设置的组织稳定性。完善党风政风监督室对执纪监督工作的进度调控机制、执纪监督政策的督办督查机制、总结分析执纪监督工作形势与任务机制、综合执纪监督力量机制，形成多元执纪监督主体的工作合力。案件监督管理室、执纪审查调查室、信访室等内设部门应当定期向党风政风监督室通报问题线索的办理和处置情况，为党风政风监督室对执纪监督工作形势进行分析研判提供案件信息基础。提高执纪监督部门工作人员对反腐败重点领域规章制度的运用能力，增强执纪监督室与各地区各单位政策法规部门的合作，以切实发挥执纪监督室在监督各项规章制度落实中的作用。强化执纪监督室的专项监督职能，定期推出针对联系地区和单位反腐败重点领域的专项监督检查计划，并负责推进落实。完善执纪监督的保障督促机制、考核评价机制，鼓励执纪监督部门在日常监督中发现重要腐败线索，增强执纪监督室的威慑力。

第三，完善监察委员会内外部制约机制，推进监察委员会自身廉洁性组织目标的进一步实现。（1）完善监察委员会内部流程各环节、各内设机构之间的权力制约机制。流程中上一环节的工作人员必须对下一环节的工作提出建议与要求，下一环节的工作人员必须对上一环节工作人员提出的建议与要求进行回应，且回应的情况应受到监察委员会领导人员的审核。设计与完善专供监察委员会内部使用的“案件管理信息系统”，涵盖案件处理的整个流程，在每个环节上设定相应的处理标准、工作步骤、责任人员，以使案件处理全程留痕。强化纪检监察干部监督室制度设计职能，详细罗列、不断完善反腐败业务流程各环节上可能出现的违纪违规现象清单，并依据这一清单对业务流程各环节上的工作人员进行细致化监督。完善随机监督与专项监督两种制度，设计纪检监察干部监督室对纪检监察干部进行随机监督、专项监督的标准程序[17]。（2）逐步推进监察委员会内部运作的“去神秘化”。通过发布检查工作报告、新闻发布会、公布典型案例等形式回应社会关切，有条件、有步骤地向社会公开一些案件的处理过程。加快县级监察委员会“去神秘化”的步骤，首先在基层监察委员会探索相关工作的可复制经验。并且，“我国现有的监督制约其他国家机关依法行使职权的路径，几乎都可以用来监督制约监察委员会”[18]，形成对监察委员会进行制约的内外合力。

第四，借鉴组织流程再造的某些策略，提高监察委员会内部组织运行的效率与效能。（1）借鉴流程再造实践中横向型组织结构的若干机制，构建“设有横向联系的职能型结构”，使各部门之间的权力边界清晰化的同时增强协同效果。例如：组建负责某一案件处理的小组或团队，其成员来自不同的内设部门，形成跨环节、跨部门的组织协同机制；通过内设部门之间的联络员，承担各部门之间的信息传递与流程衔接职能。（2）实现全景式组织流程设计，全面设计监察委员会内部的业务主流程、战略流程、支持类流程、管理类流程，完善组织层面、部门层面、岗位层面等多层面的业务流程，并且还要使这些流程跨越组织框架图中的职能方块间“空白地带”[19]。（3）应当强化案件监督管理室、政策法规研究室对各种业务流程进行评估、优化的权责，将党风政风监督室、案件监督管理室发展成为执纪监督、执纪审查调查工作的流程管理机构，分析和完善组织内部的各项业务流程，以不断提高业务流程的精细化程度，提高流程运作的效率和效能。