宪法体制视角下的党内法规体系化

刘茂林

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉420073）

一、问题与思路

实现党内法规体系化具有重大理论与实践意义。在中国宪法体制下，党与国家的结构性耦合决定了党内法规应该而且能够与国家法律形成协调和衔接。党内法规的体系化在此意义上能够进一步促进中国宪法体制完善，推进国家治理现代化。

从中国共产党成立至今，党内法规建设已经取得重要成就，初步建立了一个以基础规范为基准、规范层级和效力分明的规则体系结构。在外观形态上，这一结构表现为以“党章—准则—条例—办法（规则、规定、办法等）”为框架的效力等级体系；在宏观规则体系上，党内法规体系涵括了“制定—执行—监督（备案审查）”的动态运行结构和“实体—程序”的规则外在范式；在内容上，党内法规在思想建设、作风建设、党与国家社会关系领域，都制定了全面的规范体系，为新时代党内法规建设指明了方向。然而，目前党内法规体系化因存在不足而受到制约。在现实层面表现为，党内法规规则结构尚不完整，体系逻辑尚不周延，规则形式仍待统一，体系内容仍需整合，效力层级有待梳理。在理论层面，则表现为尚未形成一套逻辑自洽、解释充分和现实可行的党内法规体系化的基本理论。如果说前者是党内法规体系化的形式问题，后者则关乎如何理解党内法规的实质体系化。

基于国家治理现代化，党内法规体系化实际指向在于实现执政的现代化，即如何以法治方式实现党的领导和执政现代化的深刻命题。2018年宪法修正案在总纲第一条规定，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。这一宪法定位决定了党内法规在调整对象上，既包括对党内自身活动的调整，也包括党对国家和社会领导活动的调整。倘若忽视党内法规体系化的实际指向以及基于宪法地位而在调整对象上的多元内容，便容易基于现实层面之不足，急于或过度借鉴国家法律体系化的方法与技术，完成形式上的体系化。由此造成的问题将是，无法体认党内法规体系在两个调整领域的独特性及其相互关系，尤其是党内法规因第二方面的调整内容所形成的与国家法律体系的衔接与协调问题。

党内法规的体系化，既包括调整自身活动规则的体系化，也包括领导国家和社会规则的体系化，前者涉及党内法规的内在价值追求，后者则涉及党与国家和社会的关系，这些既是重点也是难点所在。在此思路指引下，宪法体制视角下党内法规体系化的理论与实践将涉及三个相互关联的基本命题：第一，目标命题即党内法规体系化的价值指向在于凭借党内法规的规则化形态，将其所蕴含的政治逻辑和法治逻辑在宪法体制层面实现有机统一。第二，方法命题即党内法规体系化的方法论基础是基于目标命题厘清其内在体系上的功能区分，以及可资借鉴的国家法律体系化方法。第三，标准命题即基于目标命题和方法命题，展开党内法规体系化的具体标准。

二、党内法规体系化的目标：基于宪法体制实现政治与法治的逻辑融合

政党是通过影响国家来表达和实现利益的政治组织。中国共产党在建党时就提出了作为最高政治目标的政治纲领，并在各历史阶段将其分解成具体目标。党的政治纲领、路线、方针、政策是约束其各级组织和成员，领导人民群众，执掌国家政权的导向。中国共产党是在不断提出政治目标的过程中超越自身，在不断实现政治目标的历程中发展壮大的。在这个意义上，中国共产党的活动体现出其深远的政治目标，以此为导向的行为模式是其政治逻辑的反映。

自鸦片战争以来，在民族危亡的背景下，新民主主义革命以反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义为目标，面临的是无可调和的尖锐矛盾，这一方面要求领导党必须具有高度的组织性和彻底的革命性，另一方面要求领导党能够将革命力量进行充分有效的整合。于是，依托群众路线和革命教化的政治动员方式，形成具有意识形态凝聚力的集中型政党，由此塑造了中国共产党的政治传统和政治路线。新中国成立后这一方式被沿袭下来，通过广泛的再动员迅速完成社会主义改造，在短期内奠定了新中国的国家能力。应当注意，在革命时期，尽管需要意识形态的明确表达和组织体制的规范构造，但相对而言并不刻意强调党内制度建设。恰恰相反，这一高度依赖政治动员的领导方式，一定程度上排斥确定的体制程序和法律程序；而当它运用完成革命的力量来非程序地、权威地组织和领导现代化建设时，尤其是在进入国家常规治理时，必然会存在不确定性，并对秩序形成冲击［1］。基于此，党的十一届三中全会之后，以党内法规为载体的党内制度建设，让“党在宪法和法律范围内活动”，成为历史反思的重要成果。它表征了在进入常规国家治理后党的执政方式与以依法治国为中心的国家治理方式的协调努力。这一阶段的党内法规建设虽然从制度上极大地满足了制度建党的需要，且被赋予了推动执政方式规范化、民主化的功能期待，但客观来讲，由于更多停留于解决积弊的工具性认识，尚未从价值理念维度加以体系化的整合，从而未能将其内化为一以贯之的执政和领导方式。如果以法治建设的视角来观察，这一阶段大体相当于大规模规范创造的“法制”初创期。由于缺乏体系化的导引，这一时期的党内法规显得繁多冗杂，相对难以发挥规范指引作用。

在此背景下，党的十八届四中全会提出形成完备的党内法规体系的构想。该构想首先是规范层面的体系化努力，即形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，但其深意不局限于此。在国家治理现代化背景下，党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的构成部分，其体系化目标是从执政党的角度，站在党的领导方式和执政方式的现代化转型这一高度，系统构建具有主体地位的党内法治体系，全面回应在国家治理现代化背景下的现实挑战，以此将党的执政现代化作为国家治理现代化的内在构成和基础动力。

可以说，党内法规伴随着中国共产党的奋斗历程产生并随之发展，且因应时代需要而开启了法治化转型，党内法规作为党内制度建设的主要方式，越来越成为党建共识。党的十八大以来，在依法治国、依法执政和依法行政共同推进的宏观背景下，以党内法规建设为基础，通过体系化的建构，全面构建党内法治体系，对于促进执政党对内依法治理、对外依法执政，全面推进法治中国建设、实现党和国家治理现代化，具有重大和深远意义［2］。党的十九大更是将“依法治国与依规治党有机统一”作为坚持全面依法治国这一新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容。可以说，党内法规体系化，既是执政现代化及其与国家治理关系的规范化表达，反过来也支持和促进着治理现代化的进程。

以法治方式实现党的领导和执政现代化，意味着依托政治逻辑和政治方式的党的领导和执政，正在向依托法治逻辑和法治方式转型。法治的重点是规范和约束权力，就是要“把权力关进制度的笼子里”，因而体现的是规范主义逻辑。但转型并非单向，党内法规是党的政治纲领、领导体制和组织纪律的形式载体，其内容必须表达中国共产党的政治逻辑，显然不能与作为党执政生命力的政治传统和政治路线相割裂，因此规范主义逻辑并不能完全涵括执政党的政治逻辑。党内法规的政治逻辑与法治逻辑相互关联，并无简单的孰高孰低的问题。一方面，法治既然提出约束政治权力的要求，就必然意味着对政治权力的全面约束，因此，需要用党内法规的形式约束党组织和党员活动，体现出法治所具有的规则之治的精神。另一方面，党内法规体系又必须依照党在中国宪法体制中的领导地位，通过贯彻党的全面领导，实现党的政治目标。

党内法规的政治逻辑与法治逻辑的相互契合由中国宪法体制所决定。在我国宪法体制中，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，国家的一切权力属于人民，人民通过各级人民代表大会行使权力。在这一宪法体制下，宪法和法律是党领导人民制定和实施的，它们不仅体现人民意志，也体现党的主张。简言之，党的领导是中国宪法体制的重要组成部分，必须坚持；同时，党的领导又必须通过中国宪法体制确立的法定机关和法定程序而实现。为此，政治逻辑与法治逻辑的融合需要以宪法体制为基本平台。在中国宪法体制中，党的领导、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度构成了关键制度平台，三者相互关联。在此制度平台上，党的领导、多党合作与政治协商通过人民代表大会制度实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。在此意义上而言，依法执政首先是依宪执政，依法治国首先是依宪治国。而党内法规正是要保证党的领导在中国宪法体制中顺利实现。

基于中国宪法体制，党的领导就不是政治宣言，而是具有确定含义的宪法规范：一方面，党必须始终保持先进性，以保证始终具备长期执政能力；另一方面，党的领导又必须通过遵循中国宪法体制所确立的权力运行方式而实现。为实现上述宪法规范含义，党内法规需要从两个方面着力：一是要通过制度化建设保证党的先进性，以确保党始终具备长期执政的能力，这就不得不始终将党的性质、宗旨作为党内法规制度建设的根本价值追求，夯实党的执政基础；二是通过规范化建设保证党的领导能够顺利有效通过地中国宪法体制而实现。中国共产党的领导所具有的两层规范含义以及由此决定的党内法规的两层价值追求，实际就是党内法规的两个主要调整对象，即党自身活动和党对国家和社会的领导活动。从政治逻辑与法治逻辑而言，党自身的先进性建设体现政治逻辑，而通过党内法规来建设体现法治逻辑；党对国家和社会的领导必须以尊重中国宪法体制的形式实现，体现出的也是法治逻辑，而党自身的先进性建设指向通过中国宪法体制实现党的领导（见表1）。

综上，党内法规建设的价值目标在于通过体系化将政治逻辑与法治逻辑在中国宪法体制之下实现统合。党的领导作为宪法体制的一元结构，导引出党内法规在内容上的两大分支，分别是调整党自身活动的党内法规和调整党对国家和社会领导的党内法规。实现分支内容的体系化，必须基于中国宪法体制对于党的领导的宪法定位及其规范含义为指引。

三、党内法规体系化的方法：基于功能差异坚持形式与实质标准相统一

（一）党内法规体系化既有方法及其不足

总体而言，目前学界普遍在法治逻辑的规范主义层面探讨党内法规体系化，即党内法规体系的构成与实现机制。虽已提出不少真知灼见，但尚未形成比较一致的意见。梳理这些代表性观点，主要有两种类型：一是从宏观动态角度对于党内法规体系化进行设计[3][4][5]，二是从微观静态角度对党内法规进行体系化分类[6][7]。应该说，上述观点都有较强的理论与实践基础，一方面，基于宏观角度的动态构造契合党内法规作为中国特色社会主义法治体系组成部分的地位；另一方面，微观静态角度的分析则与党中央有关党内法规建设的权威性文件保持一致。不过，严格来说，上述阐述仍然具有一些不足。主要表现为忽视了在宪法体制层面，党内法规体系政治逻辑与法治逻辑的要求不只是规范主义的诉求，只是集中于从形式上借鉴国家法律体系化的方法。此种体系化思路，就不能体察到党内法规体系基于中国宪法体制所必然存在的多元功能指向差异，进而很难说明体系化的总体方法以及具体展开所依凭的理论逻辑。为此，必须基于党内法规体系化的目标指向及其宪法体制要求，对党内法规体系进行二元划分，阐述其功能以及体系化方法。

（二）党内法规内容的二元区分及其特征

在内容上，党内法规体系可以划分为两大分支，即党内自身建设的党内法规和领导国家和社会的党内法规。实现党内法规体系化的方法基础在于揭示各个分支内容的功能差异。

第一，加强和实施党的领导，基础在于始终保持其先进性。党内法规尤其是调整党自身活动的规范，不同于一般社会组织的自治规范，其内在价值追求即在于塑造党的先进性，内容上体现出较为深厚的道德色彩，对于党组织和党员活动的调整，设定了道德目标、道德内容，还采用了道德规制手段。首先，党内法规体系主要内容具有鲜明的道德性。在内容上体现为党组织和党员这两类党内法规主体的义务本位。这根源于党的性质和宗旨，党员作为社会成员的先进代表，必须遵循高于法律的规则要求，即党纪严于国法；党组织作为先进代表的组织化团体，更应该始终保持先进性，努力践行为人民服务的宗旨。同时，党的先进性又要求其具有统一意志，因而，党内法规体系中的意志集中也较为明显。其次，党内法规体系中的部分实施机制也具有突出的道德色彩。党内法规体系中思想建设层面的法规，就突出强调理想信念教育、思想宣传和道德教化的重要性。在实践中，通过思想汇报、批评与自我批评、谈心谈话等机制，强化对党员和党组织的思想调整，这种强调自省、反思和教育的机制，具有极强的道德色彩，而国家法律体系只保留了形成社会秩序所需的最低限度的道德要求，一般的社会组织也只是组织成员为了追求自身利益而结合在一起。

表1：党内法规体系的政治逻辑与法治逻辑及其宪法体制意涵

第二，加强和实施党的领导，关键在坚持和改善党对国家与社会的领导。党的领导在中国宪法体制中所具备的规范含义，核心在于坚持和完善党对国家与社会的领导。党自身的先进性建设最终指向于党对国家和社会的全面领导。因此，在党内法规体系中，另一个关键分支就是有关党领导国家和社会的法规体系。这类党内法规在功能上服务于党更好地实现对国家与社会的领导。首先，党内法规调整党与国家和社会的关系具有宪法正当性。我国宪法在序言明确表明，中国宪法体制始终坚持党的领导。党的领导主要是党对国家和社会的领导。对于国家的领导，从主体而言，主要是指对国家权力和国家政治力量的领导，因此，党内法规中涉及党对国家和社会领导的法规不同于一般社会组织和政治团体的自治规范，其必然具有外部效应。其次，党内法规调整党与国家和社会的关系要遵循宪法体制。将党的领导视为中国宪法体制的构成，并不是否认和削弱党的领导，根本原因在于宪法和法律本身就体现了党与人民意志的高度统一。因此，不同于调整党自身活动的法规体系所具有的先进性诉求，调整党领导国家和社会活动的法规体系，必须遵循中国宪法体制的基本安排，这类党内法规体系需要与宪法法律形成衔接和协调。

第三，加强和实施党的领导，调整自身活动和领导活动都需要规则化的制度。在现代条件下，通过理性化的制度规范来调整主体的活动，有助于形成较强的确定性，这是现代社会的必然趋势。党的领导同样如此。因而党内法规体系所具有的规则体系形态，与国家法律体系又存在相似性，主要集中在外部形式上，如概念、体例、制定程序、规范效力等。在国家法律体系化的方法中，如规范结构的逻辑化、规则的部门法化、规则之间的协调机制等，都可以作为党内法规体系化的技术支撑。除此之外，党内法规的实施机制也可以借鉴国家法律体系的方法，如建立法规解释、评估与清理制度。

因此，实现党内法规体系化，应该基于中国宪法体制，从上述三个方面认识党内法规体系基于不同功能需要而具有的特征，同时，遵循党内法规在形式层面与国家法律的相似性。所谓相似性是指，在纯粹的技术层面，党内法规也是一种规则，也需要通过相应的规则技术实现科学化；所谓差异性是指，党内法规基于中国宪法体制确立的党的领导，而分为两大分支体系，调整自身活动的法规在内容和实施机制上具有突出道德色彩，调整党领导国家社会的法规在内容上能够基于宪法正当性而具有外部效应，同时，也需要遵循中国宪法体制的基本安排。

（三）党内法规体系化的基本方法：形式与实质的双重方法

基于对党内法规体系化基础的阐述，党内法规体系化的方法可以基本确立起来。其主要包括形式与实质两个维度。在实质层面，应该遵循党内法规中两大分支体系的功能区分以及内在要求，不能因体系化而破坏其功能；在形式层面，要以实质层面的要求作为基础，借鉴国家法律体系化的理论与技术，将实质层面的要求转化为科学的规则化表达。

第一，党内法规体系化建设应该坚持其道德性。即将道德体系化的思想与方法运用到党内法规体系化中，打造一套符合中国共产党的性质和宗旨的规则化体系。对此，应该在思想上坚持马克思主义的指导，使党始终保持马克思主义政党本色。同时，坚持对党员和党组织提出更高要求，使得党员和党组织积极遵守和践行党的宗旨，夯实党员的理想信念。第二，党内法规体系化建设应该遵循宪法体制要求。即将中国宪法体制作为进一步加强和改善党的领导的制度平台，党内法规体系在内容上要以中国宪法体制作为基本前提，进一步保证和完善中国宪法体制的有效运行。对此，需要坚持中国宪法体制所确立的制度框架，将党内法规体系化作为促进宪法体制运转的基础动力机制。第三，党内法规体系化建设应该借鉴法律体系化方法。国家法律体系化已经形成了成熟的理论和方法，比如：强调国家法律对调整领域的全覆盖；规范体系内部的科学有序；完善的规范实施机制等［8］。这些技术标准应该在党内法规体系化时加以运用。总之，要以党内法规体系基于宪法体制的功能区分为基础，坚持党内法规体系不同分支体系的功能及其内在要求，借鉴国家法律体系化的技术方法，对实质层面的功能要求进行科学化的规则表达。

四、党内法规体系化的标准及其展开：以精神—原则—规范为核心的体系结构

中国宪法体制对于党的领导宪法地位的确立，是党内法规形成两大分支体系的宪法基础。因应于各个分支体系的功能本质以及内在要求，对于党内法规体系可以做结构化的观察，即党内法规体系实际是由党内法规基本精神、党内法规基本原则和党内法规具体规范组成的结构化体系。

（一）党内法规的基本精神

党内法规的基本精神是指对以党章为核心的党内法规在制定、实施等各个运行环节具有支配性指引作用并体现出中国共产党的性质和追求的那些基本价值和基本思想。党建理论较多关注党的基本精神，普遍认为“基本精神是一个政党建党的重要思想基础，是一个政党制定政策的理论依据、行动指南”［9］。在全面依法治国背景下，党内法规建设是进一步加强和改善党的领导，坚持依宪执政的重要战略举措。因此，党内法规的基本精神与党的基本精神具有一致性，即作为党的基本精神，必然体现在以党内法规为制度结构的党的活动过程中。党内法规的基本精神作为党内法规内在结构体系的基石，指向的是党内法规建设对于中国共产党具有何种功能意义。因此，理解党内法规的基本精神时，一方面必须坚持党的基本精神对党内法规基本精神的指引作用，另一方面，又需要通过必要的话语转换对党内法规的基本精神进行进一步提炼。

笔者以为，以先进性为核心的政党伦理是党内法规的基本精神。党的基本精神是在不同历史阶段形成的，具有丰富的内容，对于党内法规体系具有指引作用。但同时，党内法规的基本精神又不仅仅是对党的基本精神的照搬。《党章》总纲第一段明确了中国共产党在性质上具有突出的先进性。党的先进性根源于中国近代以来历史发展以及人民的选择。近代中国面临的根本性命题是如何从传统国家走向现代民族国家。在此过程中，为应对内部社会结构以及制度文化转型、外部国家的秩序冲击，必须依赖于一条适合于中国国情的独特道路。一个具有革命性、先进性的政党组织，才可能具有这样的领导能力，具有作为先锋队的自觉意识［9］。因此，我们认为先进性始终是中国共产党政治伦理的核心。此种先进性政党伦理包含着政党理论和政党使命的双重先进。一是政党理论的先进性。在党的基本精神体系中，任何一项基本精神都是在中国发展过程中的特定阶段所形成，具有鲜明的时代性，并且促进了特定时期党的任务完成。因此，通过历史实践经验的积累，党形成了一套有关中国革命、中国发展的理论体系即中国特色社会主义理论体系。这一理论体系在党内法规中体现为政治纲领、基本精神，并指导具体政策的制定与实施。二是政党使命的先进性。按照政治学上对于政党的一般认识，政党的核心目标是参与乃至掌握国家政权。但这不适宜用来解释中国共产党的先进性。党的使命具有特定时代性，革命时期是完成国家缔造，建设和改革时期则是要实现国家的现代化，最终实现中华民族伟大复兴的中国梦。而掌握国家政权，领导国家政权是实现这些历史使命的必要条件。换言之，党的先进使命既具有时代性，又具有未来性。在实践层面，先进性政党伦理表现为对党组织和党员在思想与行为层面的双重约束。

首先，党组织和党员始终要在思想上保持先进性。这种先进性要求党员对党的性质和宗旨以及使命形成并保持内心认同。并且，通过不断的学习教育，强化自身的能力和先进性。同在国家法律下行为的国家机关、公民和社会组织不同，党员组织和党员不仅需要遵守行为上的规则，还要接受思想上的约束和指导。在党内制度中，有思想汇报、民主生活会、自我批评、学习模范典型等制度安排来保证党组织和党员时刻保持思想先进性。

其次，党组织和党员要在行为上保持先进性。如果说思想上的先进是中国共产党保持和践行先进性政治伦理的基础，那么行为上的先进则是先进性政治伦理能够落地的关键。党员的权利和义务，不同于公民在法律秩序下的权利和义务。对于党员而言，党内的权利义务区分意义较小，尤其是党员参与党内生活等方面的权利，甚至具有“积极自由”的色彩①“积极自由”和“消极自由”是伯林对于自由的一种分类，与思想家贡斯当对于“古代人的自由”与“现代人的自由”的区分类似[11][12]。。对于一个党组织来说，党员的积极参与是提升其政治能力的重要途径之一。对于公民而言，权利完全可以放弃。但对于党员来说，其在党内的权利，从党组织的角度而言更加倡导的是积极行使。进一步而言，对中国共产党来说，党员不是普通的公民——只需要遵守最基本、最普遍的法律规则，而是具有先进思想并通过先进行为来实现党始终为人民服务宗旨的社会精英，因而必须尽可能成为具有高尚道德的人。由此来看，可以说党的先进性要求对党组织与党员的规则约束，形成权利义务的调整方式，但突出“义务本位”［13］。

（二）党内法规的基本原则

所谓党内法规的基本原则，是指党内法规在调整党的内外部关系时所应该坚持的基本立场和准则。党内法规的基本原则具有贯彻党内法规基本精神、统领党内法规具体规范的制度功能。党内法规的原则至少包括两个层次：一个是在党内法规所调整的各个具体领域发挥功能的具体原则，另一个是对党内法规体系整体起到基础性作用的基本原则。我们主要讨论党内法规体系中的基本原则。根据党内法规所调整的主体类型，大致包括以下四项。

第一，党组织之间关系的基本原则是民主集中制和分工负责。所谓党组织之间的基本关系，是指在各类党组织、各级党组织在党自身运行过程中所形成的相互关系。横向上表现为同级各类党组织的关系，纵向上表现为不同级别党组织之间的关系，这是党内法规所要调整的重要社会关系。通过引入法治的基本思维和方式促进党内法规制度的完善，对于促进党内组织之间关系的科学化意义重大。

根据《党章》规定，党内法规在调整党组织间关系时，应该坚持民主集中制和分工负责相结合的原则。民主集中制原则“既不同于通常意义上以分权制衡为基础的民主政治，也不同于极权政治。它是民主基础上的集中，在集中指导下的民主”［14］。

党内法规坚持民主集中制原则和分工负责原则，其主要体现如下：首先，民主集中制原则的体现：（1）党的各级领导机关都由选举产生。比如，党的中央委员会由党的全国代表大会选举产生，而党的中央政治局则由党的中央委员会选举产生。党的地方委员会由本级党的代表大会选举产生。（2）党的各级代表大会在本级党组织中具有最高地位。中央一级，党的全国代表大会和党的中央委员会具有最高地位；地方一级，党的地方代表大会和其选举产生的委员会在本级党组织中具有最高地位。（3）党的下级组织必须服从和执行上级组织的决定。同时，就全国而言，党的全国代表大会和党的中央委员会具有最高权威。其次，分工负责原则的体现：（1）党的各类组织都有自己特定的权限。比如，党的各级代表大会有选举产生本级党的委员会和纪律检查委员会的权力。（2）党的中央组织和党的地方组织也有一定的权限划分。比如，有关全国性的重大政策问题只能由党中央进行决定，地方党组织只能就自己范围的事项进行决议。（3）在党的各级委员会中实行集体领导和个人分工负责制度。对于重大事项需要通过党的委员会集体讨论并作出决定，然后由个人按照集体决定分工落实。

第二，党组织与党员关系的基本原则是义务本位兼顾权利。党作为一个政党组织是由政党成员构成的，党组织和党员的关系是党内法规所调整的一类最基本的社会关系。从本质上来说，对党员活动的规范实际上是基于党组织自身的使命以及它与党员的关系，广义上也属于党组织与党员的关系。因此，党内法规对于党员行为和思想的调整，也属于党组织与党员间的关系。基于党内法规的基本精神，在对党员和党组织关系进行调整时，应该采用义务本位兼顾权利的原则。

具体来说，党组织对于党员的各项权利要予以保障，同时，对于党员的各项义务要求也要严格监督执行。对此，《党章》第一章已经就党员权利和义务作出原则性的规定，并将“党员义务”放在了“党员权利”之前，充分体现了义务优先的思想。在党员义务方面，强调党员对于党组织的信仰和忠诚、在社会生活各领域的先锋模范带头作用（模范遵守宪法和法律）等；与此同时，党员义务不仅要落实为严格的行为要求，还要转变为思想上的信仰要求以及伦理上的高尚品格。部分党内法规要求党员必须成为一个道德高尚的人。比如，《中国共产党廉洁自律准则》明确要求党员要培养和具备高尚的道德情操。上述义务鲜明突出了党组织以先进性为核心的政治伦理。在党员权利方面，强调党员积极参与党内政治生活。质言之，党内法规强调党员通过积极行使权利来参与党内生活。

第三，党与国家关系的基本原则是坚持依宪法法律执政。所谓党与国家关系，是指在整个国家的政治领域中，中国共产党与国家机构、军队、民主党派等国家机器和政治力量在政治运行过程中所形成的基本关系。比如，在与国家机关的关系中，就包括党与人大、行政、监察、审判、检察等国家机构的关系。在中国特色社会主义法治建设过程中，已经初步形成了一套关于党与国家关系的基本原则，即坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。只不过，这一基本原则还需要进一步通过具备可操作性的规则具体化。基于中国宪法体制，党内法规在调整党与国家关系时，应坚持依照宪法法律执政原则。

坚持依照宪法和法律执政原则，是指党内法规在处理党与国家关系上应该依照宪法和法律的规定和精神，支持国家机构依法行使职权、民主党派依法依章程参政等国家基本制度的运行。这也意味着既要坚持和保证党的领导权，同时又要支持国家机构依照宪法和法律行使职权、保障民主党派依法参政。

以党与国家机构的关系为例，坚持依照宪法和法律执政的原则就体现为党内法规不能直接为国家机构设定职权或者干扰其职权行使。国家机构依照宪法和法律行使职权活动应该得到党内法规的支持。宪法和法律拥有规定国家机构职权的保留权。此种意义上的宪法保留和法律保留，在客观上就形成了对党内法规内容上的限制。进言之，党内法规在处理党与国家机构关系问题时具有两种义务，分别是积极义务和消极义务。

所谓积极义务，是指党内法规应该通过规则制定和实施，严格恪守宪法和法律对国家机构职权的设定。比如，为了保证审判机关和检察机关依照宪法和法律行使职权，党内法规负有义务通过制定相应的规则来支持这一目的的实现。比如，《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》就属于此类义务的实现形式。所谓消极义务，是指党内法规不能以积极作为的形式来规定国家机构的职权活动，从而逾越宪法和法律的框架。不过，此类消极义务往往需要通过积极作为的形式实现。比如，按照《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》的要求，制定新的《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》就涉及党与人大的关系，而制定《中国共产党统一战线工作条例》就涉及党与民主党派等爱国统一战线力量的关系。

坚持依照宪法和法律执政原则，实际上是调整党领导活动的关系的本质要求。诚如上文所言，党内法规必须遵循中国宪法体制的要求，实现党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一。此项原则也是党内法规与国家法律相衔接和协调的内在基础。党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的决定，正是要基于中国宪法体制的安排，进一步加强和改善党对国家与社会领导，改革成果未来也将会以党内法规的形式反映出来。

第四，党与社会关系的基本原则是坚持群众路线。党与社会关系是指中国共产党与社会成员的关系，具体表现为执政党与人民群众、社会团体、基层群众自治性组织的关系。加强和改善党的领导，需要党内法规在处理与社会关系时坚持群众路线原则，主要表现为两个方面。

首先，党必须以群众的利益为中心开展活动。所谓以群众利益为中心，实际是党内法规基本精神的体现，即党始终要将人民群众对美好生活的向往作为奋斗目标，贯彻以人民为中心的发展思想。党内法规体系调整党领导社会关系时，应该坚持群众利益中心，保证群众利益得到反映和吸纳，能够转化为党的领导活动，尤其是党的决策。其次，党必须通过联系和依靠群众开展活动。党与社会关系还应该联系和依靠群众，其要求是，密切联系群众，完善党对社会团体、基层群众自治组织的领导，同时，充分尊重群众，尤其是社会团体、基层群众自治组织的自治功能，保证其依法享有和行使权利，吸纳其参与到推进国家治理现代化进程中。

（三）党内法规的具体规范

党内法规的具体规范是指在基本精神和基本原则的指导下，所形成的具体规则体系。按照中国宪法体制中党的领导要求，可以将党内法规体系分为调整自身活动的规范和调整领导国家与社会的规范，根据两大分支领域的具体内容，还可以进一步细分具体的规范领域。对党内法规体系的具体规范的完善，则应该借鉴国家法律体系的基本方法，如规则逻辑化、同时将规则的部门化。因此，在具体规范层次，党内法规应该从两个层面进行构建。

第一，具体规则的逻辑化建构。法律规则之所以能够对行为实现调整，是因为其具有规范性。规范性的规则，要求其能够对主体行为形成指引或者预期。规则具有规范性的条件是，其具有逻辑化的结构。通行的法理学说将法律规则的结构分为两大部分，即行为模式和法律后果。由此，在制定具体规则时，也应该使其具有清晰的逻辑结构，保证规则的可预期性和可执行性。对此，应该借鉴法学理论中的有关技术与方法，为党内法规规则的制定提供技术支撑。

第二，具体规则的体系化构造。当众多规则所调整的行为属于同一领域，此时便形成了具体规则的不同领域或者不同体系。在国家法律体系中，部门法划分就是规则体系化构造的重要表现。党内法规体系化的科学性，在于形成关于党内法规的领域划分，即形成党内法规体系的不同部门。

值得指出的是，党的法规建设活动本属于党的自身活动范围，但为突出其在党内法规体系化中的地位，特将其单独列出。正如国家法律体系需要法的运行机制一样，在党内法规的规则体系构造中，也需要对党内法规的建设自身进行规范化和体系化的机制。简言之，在通过党内法规对党的自身活动和党的领导活动进行调整时，实际还需要对党内法规的调整活动进行再调整，即建立党内法规的制定、修改、解释、废除、评估清理机制，保证党内法规体系的动态化运行。就此而言，在将党内法规的部门按照表2进行具体划分的基础上，更应考虑党内法规体系化应遵循何种逻辑与方法，未来应该适应党自身建设和领导需要，不断通过党内法规建设制度本身来完善。

表2：党内法规体系构成、部门划分及示例

结语

党内法规体系化是一个认知和实践相互促进的过程。对党内法规体系的价值目标以及具体功能划分进行准确认知，能够为体系化的实践展开提供理论基础和基本方法。党内法规的产生根源于，国家治理现代化背景下，党的领导需要基于中国宪法体制实现现代化。中国宪法体制既将党的领导作为核心构成，同时，又作为实现党的领导的制度平台。由此，导引出了党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的根本原则，它们在宪法体制的平台上实现了结构耦合。党的领导需要通过自身建设保持其先进性以及领导地位，同时，又通过宪法体制平台加以实现。党内法规体系正是要将党的自身建设和党的领导活动进行制度化，这体现出了鲜明的规则治理精神。同时，既要保持党的先进性，又要通过宪法体制进行领导，则分别体现了政治逻辑和法治逻辑，它们也将耦合于中国宪法体制。

党内法规体系化的实现需要在科学理论基础上进行细致实践。未来应该坚持党内法规体系化的政治与法治逻辑，将党自身的先进性建设、党对国家与社会的领导，作为党内法规的目标追求；同时，基于中国宪法体制的要求和规范主义的法治逻辑，将上述目标追求落实为具体的规范建构。基本思路将是，按照中央有关党内法规建设的部署，遵循党内法规的基本精神、基本原则，采用法律体系化的技术如立法、解释、修改、备案审查等制度，根据改革发展需要不断完善党内法规体系，助力国家治理现代化。