美国州政府高等教育质量标准体系公私分类管理

刘晓凤

摘 要：研究以美国阿拉巴马州高等教育质量标准体系建设为例，发现州政府对高等教育实施分类管理，公私两条腿走路，公立高等教育定期报告、审查预算，私立高等教育许可证管理，适应各州高等教育的实际。我国自高等教育进入大众化发展阶段，高等教育质量问题凸显，省级政府在高等教育质量标准体系建设中发挥了不小的作用，但是依然存在省级政府统筹权限弱化、处于从属地位和寻租行为。借鉴美国阿拉巴马州在高等教育质量标准体系建设中的经验，我国在省级高等教育质量标准体系建设中，要对省级政府合理定位，发展多元的评估中介机构，发挥高校的基础作用。

关键词：高等教育质量标准体系；寻租行为；消费者利益；纳税人权益

一、美国高等教育质量标准体系建设的州际选择——以阿拉巴马州为例

美国各州皆设置有高等教育委员会。高等教育委员会经由宏观调控推动，确保本州高等教育质量的提升。各州高等教育行政管理机构对州内公立高校有着不同的管理权限，但其主要职责类似，多为拟定州政府高等教育财政资金分配方案、州内高校前进导向、处置政府和高校关系，不干涉高校的具体办学活动。公立高校的设置，需要获得州与地方政府立法准许，有对公立高校质量的具体要求与政策。州政府经由财政拨款与立法对公立高校的发展进行宏观导引。这对于经济上有赖于州政府的公立高校而言相当有效。州高等教育行政管理机构对私立高校的设置与学位授予采用许可证管制方式，各州对私立高校的管理尺度各有宽严。在公私立高等教育质量上，州政府主要通过民间认证机构的认证来保障高等教育质量与学生权益。这里以阿拉巴马州为例探讨州政府对高等教育质量的管理。

（一）公立高等教育的质量管理

阿拉巴马高等教育委员会，由12名成员组成，成员由阿拉巴马州州长、副州长、州众议院议长提名，州参议会批准，负责阿拉巴马州高等教育发展规划与协调，管理学生资助，履行监管职能，委员会致力于为阿拉巴马州居民提供优质的高等教育服务。委员会为决策制定提供建议，推动资源优化配置以更好的回应学生的需求与高校的目标。高等教育委员会从州层面设计发展架构，推动高校合作，满足州内居民的个体需要。

在每次立法会议召开的前90天，公立高校董事会要通过管理人员向高等教育委员会提交高校运作与资金需求的预算建议。高等教育委员会收到公立高校的预算请求后，会对预算请求进行评估、调整，还会就各高校的预算请求召开听证，向高校、州长、副州长、立法机构提交一个整合过的预算报告，包括对各高校的预算安排建议。高等教育委员会的整个预算和分析及各高校原始预算请求与缘由说明一起提交。高等教育委员会就各高校实际资金需求进行分析得出建议，依据客观标准技术，采用公正客观的方法，对比州内外类似高校，确定需求与单位成本，高校还要向州长、立法机关说明自身财务运作与财务需求。

公立高校所有新的或已有的专业学科、教学单位、研究、公共服务在受到州政府资助的情况下，高等教育委员会有权对其进行定期审查，并通过高校校长把审查后的建议提交给董事会和州立法机关。

高等教育委员会在审查中，对公立2年制高校和4年制高校所有已有教学专业按照最低产出标准进行管控与报告。产出标准主要基于每5年中4年制高校年均学位授予量，每3年中2年制高校年均学位授予量。最低产出标准随着学位水平的不同而有所变动。年均学位授予量就是产出标准，可以据此判断该专业有无发展前途。高校各专业年均学位授予量的信息是高校联合教育数据系统（the Integrated Postsecondary Education Data System，IPEDS） 的每年数据调查内容。年毕业率的可持续标准有：文凭，含45-90 个学时；副学士或学士学位专业，每年7.5个毕业生； 硕士学位专业，每年3.75个毕业生；教育专门人才学位专业，每年3个毕业生。在职业技术专业中，学生在对口专业中就业，就算是毕业生。2年制职业技术学院的专业中，学生完成了40个学时的学习，就可算作毕业生。高校有责任向高等教育委员会说明学生被视作毕业生的理由，还要说明雇主的名称和受雇学生的专业成绩。高等教育委员会确定哪些专业没有发展前途，并书面通知高校。高校自收到通知起3年内要努力达成最低产出标准。若没能达到最低产出标准，该专业就要逐步淘汰掉。新开专业在前5年不受最低产出标准的限制。[1]

若一个专业由于专业的特性达不到最低产出要求，不可持续发展，高校可以申请放弃该专业，高校要向高等教育委员会提交放弃某个专业的书面申请并说明缘由。委员会决定同意放弃专业的考虑因素有：专业录取学生的对口专业就业安置情况，专业录取学生转学情况，专业毕业率，州内同类专业的多少，市场需求，專业的其他特别方面，民族多样化目标与要求。高等教育委员会可以同意放弃专业的请求，也可以拒绝放弃专业的请求，但不管何种决定，都要书面通知高校及其董事会。

高等教育委员会每年向州长、州教育委员会、高校校长联盟提交报告，说明不可持续的专业的情况。报告里要说明哪些高校的哪些专业是不可持续的。年度报告中还要列明没有达到最低产出标准的专业，高等教育委员会同意放弃该专业，并说明放弃的理由。[2]

高等教育委员会通过咨询委员会查找哪些教育、研究或服务供给过多，哪些专业在本州内供给不足，把发现结果与建议告知高校、州长、立法机关，帮助州内各学科合理发展。

阿拉巴马州内的公立高校董事会或董事会监管下的校园，若想要用州财政资金建设新的教学单位或新专业，需要向高等教育委员会提交计划，在委员会审查、评估与批准后，才能进行建设。若没能得到高等教育委员会的批准，公立高校不得使用州财政资金建设新的教学单位或新专业。公立高校提交给高等教育委员会或其工作人员新建教学单位或专业的计划后，若10个月内没有得到答复，可以认为高等教育委员会批准了公立高校的发展计划。新建教学单位可以是新建学院、分支机构、系或新校区。新建教学单位不包括已有课程的合理扩展或调整、以及与已有专业有直接关联的专业。高等教育委员会有权对合理扩展或调整进行性质界定。

（二）私立高校的质量管理

阿拉巴马社区学院系统的目标是推动高等教育的发展与进步，包括促进职业教育成长，改进各个层次教育间的衔接与合作。通过阿拉巴马社区学院系统提供交流沟通服务，甄别阿拉巴马社区学院系统的问题与需要，并及时传递给相关部门以采取矫正措施，推动公众对阿拉巴马社区学院系统许可院校的认可。

所有向阿拉巴马居民提供高等教育服务的私立高等院校，需要通过阿拉巴马社区学院系统（the Alabama Community College System，ACCS）向州教育局（the State Board of Education）申请许可。州许可证审查，有着重要的公共目标，在高等教育领域保护消费者利益。[3]

阿拉巴马社区学院系统有权对营利性高校、私立高校、职业技术高校、非学位授予的私立学校、未认证的授予学位的高校颁发许可证照。除了许可豁免的外，所有私立高校都要取得私立高校许可证的情况下，才能在阿拉巴马州内办学，在阿拉巴马招收学生或在阿拉巴马州内设置教学区。许可证是在对教育标准与教育活动的认可的基础上才颁发的，有效期为期2年。

在阿拉巴马州，私立高校通过实地办学、线上办学、函授或其他方式提供课程服务，需获得许可，要按照规定模式，要分两步向两个机构进行申请，一个是阿拉巴马社区学院系统，一个是阿拉巴马高等教育委员会（Alabama Commission on Higher Education，ACHE）。

私立高校首先要在线提交申请。先注册，把所有要求的资料在线提交。申请许可证时要向高等教育局提交财务报表，私立高校的现有目录、手册或公告牌的副本，副本里要包括如下内容：（1）说明版本号、日期和公布内容等信息；（2）私立高校的名称、地址、电话号码和管理机构、管理人员与教员；（3）说明私立高校培训的目标；（4）说明达到私立高校培训目标所采取的手段方法；（5）合规的学费政策与退费政策；（6）有规范的申诉政策，可以让学生在利益受侵害的情况下可以先通过私立高校的相关管理人员解决投诉问题，若私立高校没能解决学生申诉问题，就交由高等教育委员会来解决；（7）阿拉巴马教育局或高等教育委员会在适当情况下还可要求私立高校在申请许可时提交一些额外信息。

在收到所要求提供的资料后，阿拉巴马社区学院系统就会派专家对高校进行实地考察。若私立高校符合如下条件，阿拉巴马社区学院系统就会向私立高校颁发许可证。（1）私立高校的课程、科目和教学活动在质量和内容上达到高等教育局认可的教育标准。（2）私立高校有充足的教学空间、教学设施、教学材料与教学人员，从而可以保证教学的高品质。（3）保存了足够的记录向教育局证明学生的出勤率与进步。各种记录在学生要求下可以向未来的雇主或相关方提供。（4）私立高校有充足的财力，能够完成教育职责。（5）私立高校位于阿拉巴马州外，或课程在阿拉巴马州外提供，私立高校需要指定州内居民作为在阿拉巴马州的代理人，从而可以解决针对该私立高校的所有申诉问题。（6）要有完整的学生入学协议或合同，清楚的规定所有入学条件、课程结业要求、具体课程的费用、支付方式及私立高校所要求的其他条件。还要说明强制退出的学术缘由或纪律缘由。关于需要支付利息的分期付款合同要符合阿拉巴马州借贷法律规范，要得到阿拉巴马州金融管理局的授权。（7）私立高校要遵循所有地方、州和联邦的法律法规。[4]

阿拉巴马社区学院系统在收到所有许可证申请之日起30天内要做出决定，是授予许可证、延迟发放或拒绝授予许可证。所有申请许可证的私立高校在满足规定要求的情况下，阿拉巴马社区学院系统就需要颁发许可证，且高校要在教学区公开悬挂许可证。

许可证的发放表明私立高校有权在阿拉巴马州作为教育机构展开运作。发放许可证不能等同于背书或推荐，但意味着私立高校遵守阿拉巴马州法律。发放许可证的公告可以说明私立高校得到州政府的许可。若许可证持有人采取欺诈、歪曲的方式招录学生、管理教学，高等教育局可以采取负面行动。负面行动有缓期查看、暂时吊销或撤销许可证。阿拉巴马州教育局要公布许可证收费价目表，教育局可以根据需要对价目表进行调整，但需对调整的价目表进行公告。所有从私立高校收取的许可证费用应存放于州财政局的该私立高校设置于高等教育局的许可信用账户下。[5]

阿拉巴马社区学院系统在私立高校申请下，对一些高校可以豁免许可证。认证的公立高校可以申请免于许可，同时需要向阿拉巴马社区学院系统提交认证文件和公立高校的证明材料，但还是要向阿拉巴马高等教育委员会提交申请。

高校若符合如下条件可以申请许可豁免：（1）非营利性高校，只提供一些课程教学或专业学习，但不授予副学士学位，只是为教会、宗教部门提供预备课程。（2）雇主专门为雇员开设的课程，工会专门为会员开设的课程。（3）阿拉巴马州政府或政府部门管控和资助下的高校。（4）职业行会、贸易组织或宗教机构为会员提供的短期课程和研讨班，大多数学生至少有一半的学费和注册费是由雇主支付的培训课程，且过去5年一直都享受许可豁免。（5）提供实地授课的私立高校，主要教学基地在阿拉巴马州，且已运营了20年或以上，得到美国教育认可的认证机构的认证。（6）除非特定规范机构要求办学执照，其他州公共委员会管理的专业学科，其他州公共管理委员会已经要求学校执照或绩效背书。（7）任何私利高校在阿拉巴马州提供实地教学活动至少已有5年，且得到美国教育部认可的认证机构的认证。在有认证证明的情况下，此类私立高校需要向阿拉巴马高等教育局缴纳必要费用后获得许可执照和代表准许证，必备的认证条件要达到最低标准。（8）任何授予学位的高校，得到美国教育部认可的认证机构的认证，其他州准许在所在州内运营，且该州与阿拉巴马州都是全国性或区域性互惠协议的协议方，这种互惠协议得到阿拉巴马高等教育委员会的允许，高校也在协议下运作。

任何私立高校只要一直符合豁免条件，就可以保持許可豁免身份。许可豁免的私立高校，如果认证被撤销、暂缓通过或废除，就会失去许可豁免身份，只有重新获得认证才能获得认可豁免。在撤销许可豁免前可以向认证机构提起诉讼。认证的私立高校在所有权发生变动时，可以有一定缓冲时间，以便获得适当的认证机构的认证。许可豁免并不等同于阿拉巴马州政府的许可或背书。许可豁免的私立高校可以自愿申请许可证。[6]

私立高校如果停止运营，需要把学生学业记录、到课记录、财务资助记录放置于特定管理部门，完好保存这些记录。首先，私立高校发生兼并、合并或所有权变动时，要在存续的高校内继续保存好这些记录。其次，若私立高校是一个组织、特许或当地教会或教会集团的一个部门，私立高校就要在运作的行政管理机构保存好这些记录。第三，其他私立高校若没有可指定的机构保存这些记录，就要在阿拉巴马高等教育局保存这些记录。

所有私立高校需建立州高等教育委员会承认的财务稳定保证金，违约金不高于20，000美元。高等教育委员会要按规定设置确保预付学费的资金额度，要通过主校区的运营来提供各分校区的财务稳定保证金。财务稳定保证金要一直维持，以便在入学或选课时出现欺诈或歪曲时可以用来赔偿学生损失，从而确保高校与学生间合同的如实履行。

无论保证金存续的年限几何，任何事件的总赔付金额不得超过高等教育局接受的违约金额度。保证金在提前30天书面告知高等教育委员会的情况下可以取消，在正式取消后就可以免除违约的责任。保证金不能损害法律所要求的追索权，保证金的额度也与原告要求的赔偿金额无关。若私立高校或其代表签订合同或提供课程服务时不是许可证持有人，学生就得不到赔偿。私立高校如果发生所有权变动，就要接受审查看高校是否仍能符合最低标准要求。新的所有权需要建立财务稳定保证金。

州教育局可以选定管理规范，要求私立高校校长设立所有者咨询委员会或运作者咨询委员会，委员会可以就许可事宜向校长提出管理建议。咨询委员会可以审查州教育局在许可中采取的政策与行动，向高校校长或州教育局提出意见与建议。按照州教育局的要求咨询委员会开会的差旅费和津补贴可以得到补助，但要有报销凭据。

持有许可证的私立高校的学生在遇到不公平、不规范的事件时，可以提起申诉，但要按规定程序进行。学生必须先求助于学校内部的申诉或投诉部门，再向阿拉巴马社区学院系统办公室提交书面申诉。专职人员会在收到申诉的30天内调查申诉。调查后私立高校要在30天内提交书面回应，回应中可以说明解决办法。责任专员撰写报告或信函，告知私立高校与学生所要采取的改正措施，若有必要，可以说明高校没有违规。若需要采取改正措施，私立高校有30天的时间实施纠错行动或拟定计划进行改正。若私立高校不采取改正措施，私立高校的许可证就有可能暂时吊销或废除。

二、美国州际高等教育质量标准体系的特点

（一）保障纳税人权益

《高等教育法修正案（1972）》要求州政府担负起综合规划本州高等教育的职责，来监管高等教育资源的应用，从而可以确保联邦资金、州财政资金与私人经费在高等教育中的合理有效利用，从而确保纳税人的权益不受侵犯。州政府通过高等教育委员会对公立高校的招生数量、院校数目、区位布局、职能划分、专业设置、经费配置等展开审核，避免发生高校间的恶性竞争、重复建设、资源靡费等现象，保障了公立高等教育的可持续发展。州政府通过社区学院系统和高等教育委员会对私立高校的教学质量和内容、教学软硬件、师资队伍、财力等设置准入条件，以确保私立高校的教育品质。

（二）保护消费者利益

州政府作为消费者权益的保护者，关注学生的学习成果、毕业率、就业情况，高校的教育品质，通过学生资助对高校进行投入，经由学生的自主选择，加强消费者对高等教育服务的提供者——高校的影响力。即使高校发生变动，学生的各种学习记录、财务记录也能得到完好保全。且学生在遇到高校的不规范行为时，可以有明确的渠道提起申诉，从而规范了高校的教学行为，学生的利益受损时，也可以得到及时的赔偿，保障学生的权益。

（三）确保高校发展适应社会需求

州高等教育委员会和社区学院系统在对高校进行审核时非常关注社会与职业市场的需要，不仅要看联邦、州、地方的劳动力市场分析，归纳总结州劳工部与联邦劳工部的职业需求信息，探究联邦、州、地方劳动力市场需求情况，調查雇主、学生，分析招聘信息，查证社会各界人士对高校、学科、专业的支持情况。

（四）借力认证机构的认证关切高等教育质量

州政府与认证机构密切合作，推动高等教育的质量改进，向社会负责。认证机构在认证之前就事先通知州教育委员会，州教育委员会和认证机构一道探讨州际认证和跨区认证问题，认证机构在认证中，要求高校提供的自评报告，是高校的自我检查，也是高等教育发展规划的基础，既有利于高校自身的发展，也对整个州的高等教育规划有利。通过同行评价，可以发现高校的问题，要求高校改进，完善高等教育质量标准，督促高校自觉自主的构建自我监督机制，为社会培养合格的毕业生，保障各方利益。州政府依照认证机构的认可结果进行资源配置，发放学生资助，分配科研经费，延续许可证，决定学生是否有资格参加某些职业资格考试。

（五）州政府司职搜集、整合与供给高等教育质量信息

《高等教育法案修正案（1992）》要求州政府加强监督、管控高等教育。很多州直接把州高等教育委员会设置为州高等教育审核机构（State Postsecondary Review Entity，SPRE），负责对高等教育质量信息的搜集、分析与评判。为家长、学生、雇主与社会提供信息，帮助家长、学生选择心仪的高校、专业，帮助投资者择选适当的高等教育投资项目，帮助雇主挑选合适胜任的雇员，影响着高校的社会声望，激励高校不断前行，提升高等教育品质。

三、我国省级高等教育质量标准体系建设——镜鉴美国高等教育质量标准体系建设

（一）我国省级高等教育质量标准体系建设进展

自1999年起，我国高等教育逐步由精英化教育转变为大众化教育，在此过程中，人们也越来越关注高等教育质量问题，省级政府在高等教育质量标准体系建设中的角色定位也越来越明晰，取得了显著的成效。一是建立健全了高等教育质量评估标准，对高等教育教学实践展开评估和规范，如，2007年起，湖北省教育厅基于国家对高等教育发展的客观要求、对各层次、各类型高校的不同标准，在国家标准与院校各色条件兼顾的原则下，依照湖北高等教育的实际情况，对研究生教育、普通本专科教育、成人高等教育、远程教育等层次不同、类型各异实施不同的高等教育质量评估标准；二是省级高等教育行政管理部门组织架构不断完善，任务逐渐精细化，比如湖北省教育厅高等教育处统筹管理全省高等教育教学，拟订高等教育省级评估标准文件；组织与指导对高校办学水平及相关教学业务活动展开评估，遴选评估专家，委托湖北省教育评估院进行具体操作；三是各省级政府在高等教育质量评估中的职能范围日益拓展，不仅拟定高等教育质量评估法规与高等教育发展规划，在教育经费、教育质量、人才培养、教师队伍建设、科学研究等方面担负管理职责，对高等教育质量评估力度不断加强，在高等教育质量标准体系建设中不断强化高校的办学特色，获得良好的成绩。

在高校发展定位上，推动高校发展自身的特色。引导各高校在办学中主打区域特色，发展具有特色优势的学科与学科群；突出文化特色，发掘固有的历史文化资源；基于高校自身的类型与层次特质，培养社会需要的人才。如2015年FZ大学在审核评估中，就着力显示自身的学科特色、人才培养特色、文化特色，把学科专业融入产业链以显示行业特色优势。在人才培养中，重视学生品格塑造，夯实教育基础，强化学生实践，培育学生的创新能力，营造良好的育人环境。

在专业设置和发展上，实施专业专项评估。对有3届及以上普通本科毕业生的专业，且当年未被限制招生或暂停招生，省级教育管理部门就对该专业的发展情况展开评估，依照评估结果采取一定的管控举措。如，2016年湖北省对普通本科高校的计算机科学与技术、英语2个本科专业开展专项评估。从专业建设及人才培养模式改革、师资队伍、专业基础条件及利用、教学过程及管理、人才培养质量、特色与优势等6个方面，通过学校自评、专家在线评审和现场评审得到评估结论，对在全省参评院校中排名前“10%”的专业，等级为5颗星；排名11%-30%的专业，等级为4颗星；排名31%-50%的专业，等级为3颗星；排名51%-70%的专业，等级为2颗星；排名71%-90%的专业，等级为1颗星；排名在后10%的专业，给予警示，限期整改。

在师资队伍建设上，大力推动人事和分配制度革新，增强学科专业带头人培養力度，革新高校教师专业技术资格评价与职务聘任管理办法，健全教师管理和权益保护制度等。如湖北省在十二五期间，设置技能名师教学岗位，聘请高级专业技术人员或能工巧匠担当高职院校实践技能课教师，鼓励高职专业教师到企业参加实训，打造“双师型”教师队伍。在高校，设置“楚天学者计划”、特别聘请“产业教授”，施行高校教师分类评审改革，把高校教师分为教学为主、科研为主、教学科研并重、社会服务和推广等4类，增进了教师积极性。

（二）省级高等教育质量标准体系建设中的问题

在高等教育质量标准体系建设中，《高等教育法（1999）》指出，对高等教育管理实施以国家宏观调控为指导，以省级政府统筹为主，对高校实行自主办学、民主管理，形成中央政府与省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育治理制度。按照中央和省级政府两级分工负责以及“管办评分离”的原则，形成科学合理、运行有效的评估工作组织体系。《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见（2011）》也指出建立健全中央政府与省级政府两级分工明晰、各司其责的本科教学评估工作制度，教育部司职拟定评估政策、教学质量基本标准，统筹管理评估工作。省级高等教育行政部门贯彻国家政策要求，基于本地高等教育发展需求，拟定本地高校教学评估规划，开展本地高校的审核评估工作，推动高校贯彻落实评估改进活动。

省级政府负责统筹管理本地区的高等教育事业，但省级政府在高等教育质量标准体系建设中，在高校设置和调整、资源配置、招生、专业和学位设置等方面依然未获得充分的统筹管理权限。

第一，层级化与碎片化的高等教育质量标准管理体制弱化省级政府的统筹权限。在中央政府与省级政府两级管理的高等教育体制下，中央政府与省级政府在高等教育质量标准管理实践中，事实上同处一类行政层级，中央和地方直接管理所属高校，行使相应的行政管理权限。然而不同的办学主体在高等教育质量标准管理中的愿景各异，中央直属高校的办学愿景是服务中央经济社会发展，省级政府所属高校的办学愿景是服务地方经济社会发展。虽然高等教育质量标准管理采用中央统一领导，中央政府与省级政府两级管理原则，但对统一领导与分级管理的范围与内容、职责和权限都没有在法律上加以明确界定，这样在不同办学主体的不同利益导向下，造成省级政府无权对辖区内所有高等教育进行必要的统筹治理。在中央一级，教育部等各个中央职能部门与单位都可对所属高校平行行使行政管理职权；在省一级，省级高等教育行政部门和其他职能部门都对所属高校享有行政管理职权。高校各主管部门间没有直接的行政隶属关系，各主管部门对所属高校独立肩负行政职责与义务，引发地方各主管部门在管理所属高校时各行其是，教育部有直属高校，行业部门也分管一些高校，此种碎片化的的高等教育行政管理格局，造成省级政府在高等教育质量标准管理中，行政权力无序，多头管理，政出多门，且中央所属高校在行政管理级别上还比省级主管部门高，造成各主管部门只关注部门利益，闭锁办学，省级政府高等教育行政部门难以在高等教育质量标准管理中实行有效的统筹监管，使得高等教育质量标准管理在宏观上难以有序推进，中央政府也无法对全国高等教育质量标准管理推行统一的领导。

第二，中央集权管理的体制惯性使得省级政府在高等教育质量标准管理中处于从属地位。在中央政府集权管理的惯性下，部门利益的干扰下，中央政府在高等教育质量标准管理中，通过全国性的教学评估、各类项目平台（如重点实验室、精品课程等）、统一的规章制度（如高校设置、学位授予等）对高等教育进行集权管理，造成省级政府形式上有权、实质上无权，使中央与地方高等教育行政管理职能与行政权限混淆，干扰着省级政府管理高等教育质量标准的权力，也侵凌了高校的法人地位，高校的办学自主权难以得到保证。可以说，高等教育质量标准管理中的中央与地方分级管理模式依然为集权范式。

第三，纵向分权造成高等教育质量标准管理中省级政府的寻租行为。高等教育质量标准管理中，中央与地方分级管理范式依然是在原有高度集权管理体制下的变更，是纵向的内部分权，也就是中央政府把权力下放至省级政府，造成政府职能难以彻底转变，只有纵向没有横向分权，未真正认可高校的独立自主地位，未把管理权限在政府、市场与社会中进行分配，只是在政府内部的再分配，高校依然为政府的附属机构，整合中央与地方的关系就会变为高校归属权与管理权议题，高校是中央的行政附庸还是省级政府的行政附庸议题。权限的调整，使得高校成为中央和地方高等教育质量标准管理的筹码在中央与地方间摇摆，部属高校、省属高校的不同身份，在政府职能未真正转变，高校尚未获得完全自主权的情况下，中央和地方分权误入歧途，也就难以理清中央和地方纵向行政管理关联，造成省级政府的寻租行为。基于地方保护主义，单纯考量地方高等教育利害，侵蚀中央宏观管理能力，造成放权则乱，统权则死的两难境地，高校的升等潮流、瞎办学、乱招生现象，都是中央对全国高等教育质量标准的宏观管理不力的表现。高等教育结构中的重复建设、资源配置效率低下、高等教育规模效益不佳，主要也源于条块分割、中央与地方纵向分权，造成地方政府的寻租进而引发高等教育质量标准管理中的不规范、不标准。

（三）我国省级高等教育质量标准体系建设的路径

1.合理定位省级政府在高等教育质量标准体系建设中的角色

省级政府介于中央政府与高校间，处于承上启下的地位，上要受到中央的管理和监督，要以中央对高等教育质量标准体系建设的宏观指引为基准，根据地区实际情况拟定实施细则及补充规定，经由立法规范高等教育质量标准与办学要求，对本地内各类高校发展规划、布局、学位授予单位布点、重点学科、专业设置进行合理统筹，引导高校依照人才培养目标和区域社会要求、生源情况科学定位，走分类发展、差异发展、特色发展的道路，规避盲目升等、趋同发展，实现地区高等教育的特色化与多元化。省级政府下要加强所辖地区高等教育质量标准体系的建设，巩固对高等教育财政投入、高校基本办学条件、专业设置、师资队伍建设、学生学业的评判，对不合标准的，要采取合理举措限期改进，从专业设置、招生计划、经费支持等方面进行管控。同时，还要打造地区高等教育质量信息平台，省级政府司职管理辖区内高等教育事业，搜集高等教育质量信息有着近水楼台的便利，要定期收集、汇总、发布辖区内高等教育的布局、专业设置、专业招录、毕业生就业、专业师资队伍、实习实训等质量信息，为高校合理设置专业、招录学生、培养人才提供参谋，为家长、学生选择契合的高校、专业提供参考，为雇主聘用合适的人才提供讯息，为社会监督、确保纳税人权益提供资讯。

2.发展多元的高等教育质量评估机构

我国对高校的质量评估可以说是政府一家独大，民间的高等教育质量评估机构有是有，但对高校来说，民间高等教育质量评估机构与高校的资源配置无关，高校和政府都对民间高等教育质量评估机构不重视，民间高等教育质量评估机构还不能充分发挥第三极的作用。省级政府要在高等教育质量标准管理体系中进行有效协调，就要培育各类民间高等教育质量评估中介机构，这就要从外部环境与自身建设着手。在外部环境上，省级政府要为高等教育质量评估中介机构的发展打造良好环境，在政策上给予支持，施行管办评的真正分离，增强中介机构在高等教育质量标准体系建设中的参与度。政府可把部分项目经由委托方式转交中介机构，为中介机构发展提供保障机制，推动各类中介机构间的公平竞争，提升中介机构的专业水平；还要经由立法对高等教育质量评估机构的性质、权限与职责加以明确，保障评估机构的合法存在与运作；同时要对中介机构加强监管，对其资质进行评判，以确保中介机构的服务品质。在自身建设上，高等教育质量评估中介机构要加强自身的水平建设，要有高水准的评估专家队伍，能够有效解读与运用政府政策，进而影响高等教育质量标准体系的建设。中介机构还要注重专业化建设，提升专业服务水平，增強自身的信息沟通能力，正确处理高校、政府、社会、中介机构间的关系；还要注重职业道德规范，讲究诚信，施行利益回避制度，提高自身的公信力，发展为地区高等教育质量标准体系建设中的主要推手。

3.发挥高校的基础作用

省级政府的管控、社会的评判，而高校作为办学主体，才是高等教育质量标准体系建设中的重要一环。这既反映了高等教育质量的生产规律，也体现着高等教育质量特质，也是高等教育质量标准体系建设中政府、社会介入的缘由。在高等教育质量标准体系建设中，高校是具体的执行者、重要的管理者、直接的推进者，起着自我管理、自我督促的作用。作为执行者，高校经由教学科研活动，直接培养人才，创造科研成果，提供社会服务，对高等教育的直接服务对象——学生负责，也对高等教育的间接服务对象——社会负责，直接孕育高等教育质量。作为管理者，高校要进行全面质量管理，对人才培养的全过程施行有效管理，供给确保高等教育品质的各类要件，保障各项高等教育活动的品质，并检验最终的人才品质。作为推进者，高校要以学生为本，积极调动各方面人力物力，通过教职工的自觉行为满足学生、家长、雇主与社会对高等教育质量的要求，为达成高等教育质量愿景而一道奋斗。

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（责任编辑 赖佳）