行政公开原则问题探究

王素馨

摘要：随着改革开放朝着纵深方向发展，民主法治进程的加快进展，行政管理体制改革正稳步推进，公民的民主意识和权利意识也在不断增长，对公权力的控制和监督成为现代社会的主要关注点，加强依法行政，加快建设和发展行政公开是实现法治社会的重要任务。本文主要对9部地方行政程序规定进行比较分析，剖析出目前我国程序规定中行政公开原则存在的问题和疏漏，并从地方立法着手，立足了国家本土，为原则的建设和实现提供了浅薄建议。

关键词：地方政府行政程序规定 行政公开原则 行政程序规定 原则实现

中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）15-0236-02

随着社会现代化建设突飞猛进的发展，法治国家循序渐进的建设作用以及市场经济的自由发展，均要求日渐膨胀的公权力进行缩减，加强依法行政，优化政府服务，加快改革，打造阳光政府，成就法治政府。截至2018年5月，通过“北大法宝数据检索”，共有9部地方政府行政程序规定①，因我国尚未制定统一的行政程序法律规范，该9部规定均是由各省市政府立足于当地实际制定的规范管理领域内行政机关实施行政行为的政府规章，以地方带动全国，从“小治”实现“大治”。

一、行政公开原则的理论思潮

我国对于行政法基本原则的研究起步较晚，且经历了从注重实体规则、追求形式正义到注重程序正当、追求实质正义的转变，通过借鉴英美法系对行政程序的重视，才产生现代社会对于行政程序法基本原则的认识与重视。②由形式正义到实质正义的转变，是社会经济发展带来的价值转向。由仅注重依法而制，强调行政权使用符合形式上的法律规定，而不注重法律的公平、合理等。到后来强调法律的价值作用，行为不仅要依法行政，而且法律的内容要公开、公平与合理，合乎正义。因此，在行政权的不断扩张，公民权利意识的逐步增长下，学者加深对行政程序法的基本原则的研究以及对西方国家的学习借鉴，形成了诸如行政法定、行政公开、程序正当等基本原则，取得了一定成就，但尚未落实到具体的法律规定。

二、行政公开原则的现状考察

截至目前，我国尚未制定专门的《行政程序法》，作为一部限制公权力、规范行政职权的程序法律，其真正出台一定面临层层阻力，多层级别的政府及部门的严加阻碍、公权力与私权利的利益争斗等都是行政程序法律未出台的重要原因。没有专门的行政程序法典，关于其基本原则也就未作出统一具体的规定，目前主要是散见于各个单行法律规范中。在“北大法宝”法律检索系统中，以“行政公开”为关键词进行全文检索，中央层级的法律文件和部门规章共7部，其中包括2部法律文件和3部部门规章。两部法律文件是多个地方人大代表团提议制定行政公开法的议案以及全国人大常委会的审议意见，因立法条件不成熟，未将制定行政公开法的议案列入立法项目。地方层级的政府规章和规范性文件共23部，2部地方政府规章，以及21部地方政府规范性文件。

以9部地方政府程序规定分析得出，地方政府的程序规定中对于行政公开的规定差异明显，但总体框架结构较一致。9部程序规定共有58项条文对行政公开作出相应规定，其中9部程序规定都规定的内容只有5项，分别是总则对行政公开的规定（行政职权的依据、程序和结果公开）、行政调查出示证件、行政决定的送达、简易程序的告知义务与陈述申辩权、行政合同公开原则。对于半数以上文件都规定的内容有23项，占总内容的40%，剩下的程序性文件仅规定少数内容。从9部规定的内容看，行政公开主要表现为总则的规定、行政主体、重大决策、行政执法、行政听证、特别行政行为、行政监督等六方面。内容比较全面，但各地方规定差异也比较明显。首先，对于行政公开原则的概括性规定，仅《汕头市行政程序规定》（以下简称《汕头市规定》）在第4条作出明确规定，行政机关应当坚持公平原则③，而其他7部规定均未提到行政公平原则这个概念。总则是整个规定概括性、基础性部分，是规定的主心骨，8部规定都未在总则部分对行政公开原则作出突出规定，是规定的疏漏。其次，9部规定中有部分内容出现了实体公开与程序公开的混淆，在程序规定中重复实体法的规定，如《湖南省行政程序规定》（以下简称《湖南省规定》）第145、146条和《汕头市规定》第133、134条。再次，有半数的条文内容仅有两三部程序规定予以规定，其中还有1部文件予以规定的，占到15.5%，对于这部分条文，未来制定统一的程序规定时是否应当包含进去，应当做好充分的考虑。最后，从违法救济和行政监督的内容看，9部规定中有5部规定规定了公民享有投诉、举报的权利，仅3部文件规定了行政复议和行政诉讼的救济权利，但却有6部规定作出自行纠正的规定④，5部规定作出补正和更正的规定⑤，由此看出我们对于行政机关的监督之薄弱，惩罚之软弱，低成本的行政违法是公民权益不能得到较好的维护的重要原因。从9部程序规定出台和实施的时间年限看，跨度比较大，最早出台的《湖南省规定》是在2008年提出，而时间年限最近的政府規章是2018年1月1日正式实施的《蚌埠市规定》，10年的时间跨度，但9部规章所规定的内容框架却相差不大，特别是对于行政公开的规定并没有凸显较大进步，这实际更符合我们国家的制度现状，即各级地方政府之间规章制度、行政决策等相互借鉴，仅将与本地实际不相符合的内容做相应修改或对本地特色予以强调。

三、行政公开原则的设计构想

（一）加强制度设计，引入行政公开原则

当前，随着社会主义市场经济的不断发展，民主法治进程不断加快，制定专门的《行政程序法》的条件已经相当成熟，实践经验丰富，理论成果丰硕，立法技术也在不断提高，且各学界、司法实务界以及普通公民对统一立法的呼声也很高，因此，结合我国国情，以公民合法权益的维护为立法目的，制定专门的《行政程序法》，在总则中引入行政公开原则，明确行政公开原则的地位，指导和规范行政程序法的立法、执法及规范行政行为的实施，同时在分则中设立创建行政公开原则的具体制度和程序规则，便于法律的具体实施。

（二）改革思想理念，建设法治政府

改革重点在于理念的改革，要在行政执法人员心中树立依法行政的思想观念，转变政府观念就是转变执法公务人员的观念，真正意识到依法行政、公开执法的作用与联动效应，从而贯彻行政公开原则，规范日常行政行为。长期以来的“官民”思想是制约行政体制改革的主要原因，因此，要加强思想教育，转变政府观念，为全面实现法治政府建设奠定思想根基。充分利用“互联网+”服务，建成新型的公务员服务系统，严格规范行政执法程序，贯彻行政公开原则。

（三）规范行政执法程序，实现程序正义

法律的生命在于实施，在已经形成的较为完善的实体法层面，依照法律实施才是法律生命力的体现，也是立法目的实现的关键。就实现实体正义与程序正义而言，程序正义是实体正义内部生命的表现形式，因此，要注重程序的制定与实施，通过程序正义保障实体正义的实现。首先，行政公职人员在具体的行政管理过程中严格依法行政，规范行政执法行为，在作出具体行政行为前首先要表明身份，说明行政权行使的依据（包括事实依据、法律依据和裁量依据）、权限职责。其次，要告知行政相对人或者其他利害关系人相应的权利义务，听取当事人陈述和申辩，充分发挥听证程序的作用，禁止“程序摆设”，无论是当事人申请听证的还是行政机关自行组织的听证，对当事人提出的意见、证据等要认真听取、调查，以维护好相对人合法权益、协调好双方利益为基准作出行政处理决定。最后，要做好行政决定的送达。在作出行政处理决定后要采取能够被当事人知悉的方式向当事人送达行政结果，保证当事人能够履行相应义务。

（四）完善司法途径，积极发挥判例的作用

从方法论上看，我国虽然没有判例法，但我们承认判例本身，特别是近年来最高院出台的指导性案例，更是对各级法院的裁判工作起到指引规范的作用。因此，我们要重视法院裁判的作用，通过判例发展法律。行政公开基本原则作为行政法律规范的基础和原理，在因法律自身局限出现适用上的疑难问题时发挥其应有的解释和漏洞填补功能，使得法律在法院审判中得以公平合理適用，为当事人提供公平正当的救济，彰显司法正义。因此，行政公开在我国的判例中也发挥着举足轻重的作用，进一步凸显了行政公开原则在行政程序中的作用。

四、结语

9部程序规定对行政公开原则的颁布是我国行政程序法制建设重要成就，以地方政府建设推动国家制度创新是立足实际的创新之举。随着法治建设稳步推进，我国逐渐实现依法行政向建设法治政府的过渡，实现由形式法治发展为实质法治，越来越重视法律价值的重要性，推进法治国家建设。对于整个行政系统来说，仍需要提高认识，改革理念，规范程序，加强公开，真正维护好公民合法权益，实现“善治”。

注释：

①《湖南省行政程序规定》于2008年10月1日实施，《汕头市行政程序规定》于2011年5月1日实施，但已于2016年12月3日修改，《山东省行政程序规定》于2012年1月1日实施，《西安市行政程序规定》于2013年5月1日实施，《海口市行政程序规定》于2013年8月1日实施，《江苏省行政程序规定》于2015年3月1日实施，《宁夏回族自治区行政程序规定》于2015年3月1日实施，《兰州市行政程序规定》于2015年3月1日实施，《蚌埠市行政程序规定》于2018年1月1日实施。

②周佑勇.西部两大法系行政法基本原则之比较[J].环球法律评论，2002.

③《汕头市规定》第四条规定，行政机关行使行政职权，应当遵循公平、公正、高效、便民原则。

④在程序性规定中描述为：“行政机关违反本规定的，应当依职权或依申请自行纠正”。

⑤“行政执法决定未说明理由且事后未补充说明理由的，当事人没有异议的，应当予以补正或者更正。”

参考文献：

[1]何海波.内部行政程序的法律规制[J].交大法学，2012.

[2]应松年，王敬波.论我国制定统一行政程序法典的法制基础——基于现行法律规范体系之分析[J].法学论坛，2010.

[3]何海波等.理想的行政诉讼法——《中华人民共和国行政诉讼法》学者建议稿[J].行政法学研究，2014.

[4]莫于川.建设法治政府和服务型政府的基本路向——透视地方行政改革创新经验[J].社会科学研究，2010.

责任编辑：刘健