行政执法风险内涵及其原因探究

杜钟浩

摘要：行政执法风险是行政法律實践中经常遇到的一个实际问题。行政执法风险加剧，如何防范行政执法风险成为亟待解决的问题。本文从行政执法风险概念的界定和原因分析入手，探究行政执法风险。

关键词：行政执法风险 概念界定 原因

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）15-0051-02

一、行政执法风险概念界定探究

（1）行政执法风险的概念内涵。所谓风险，即“预期的不良后果”风险可能是真实的或虚假的，但不可能验证。具体而言，跟踪风险将揭示风险是主观的，客观的，开放的，未来的，不可预测的。这些特征使它难以评估和避免。但实际需要鼓励风险管理。评估风险已经成为一个必须实施，然后被排斥的项目。

行政执法领域出现风险，形成“行政执法风险”的概念。理论界还没有系统地阐述行政执法风险，对行政执法风险内涵尚未形成共识。尽管学界现有多种表述，但是现有的大多定义都认为，行政执法风险是以行政执法行为为基础的，“严重不负责任或严重违法失职”，还有“违法行政执法行为”和“错误行政执法行为”，似乎每个概念都默认了合法的行政执法就不存在风险。但实际上，这与我们在法律实务中遇到的现实情况并不相符。事实上，许多行政执法的风险并非直接来自行政执法本身，而是来自于执法行为本身的法律依据是非法和不合理的事实。这也应该纳入行政执法风险的范围。

（2）行政执法风险概念外延——以永州唐慧诉永州劳教委一案为例。2006年10月，来自永州的11岁女童被强奸并被迫卖淫。案件经过多次曲折提交后，女童的母亲唐慧多年来一直呼吁。她认为，当地个别警务人员渎职，要求法院判处七名被告人死刑，并严惩被拘留者。2012年6月5日，湖南省最高法院判处两名被告死刑，四名被告被判处无期徒刑，一名被告被判处十五年有期徒刑。

自2011年3月起，唐慧在永州市中级人民法院、湖南省高级人民法院和湖南省委党代表处居住，在湖南省人大常委会、长沙雅里中学、长沙南门和湖南省公安厅的门口多次堵门拦车。特别是唐慧及其家人在永州市中级人民法院大厅连续15天夜间睡觉，无理取闹，致使中级人民法院无法正常工作。2012年8月2日，永州市劳教委以唐慧“严重破坏社会秩序”为由对其劳教一年半。8月10日，湖南省劳教委决定“撤销永州市劳动教养委劳动教养唐慧的决定”。唐慧申请国家赔偿后，2013年1月28日，永州市中级人民法院正式受理唐慧对永州市劳动教育委员会的诉讼，一审判决驳回了唐慧的诉讼请求。之后，唐慧案件二审改判。

唐慧案被认为是推动废除劳教制度的“最后一根稻草”。在劳教制度已经废除的现在，我们可以将劳动教养制度及其法律依据视为显然违宪，缺乏合理性的制度。但是在唐慧案发生的当时，此项制度依旧在实行中，行政执法人员也并未违反法律规定，事实上，首先，永州市中级人民法院根据唐慧的违法事实，永州市劳动教育委员会明确了唐慧劳动教养决定的事实，证据确凿，程序合法，这只是一个关于行政处理的具体方式是否存在合理问题的问题。但这一判决经媒体报道后却造成了汹汹民意，引发社会各界广泛关注和质疑，也的确导致了有关行政执法部门遭受了行政执法行为带来的不利后果。显然，造成此种不利后果的可能性并不在传统的三种对行政执法风险概念界定的外延中，但是却有必要被纳入。

（3）行政执法风险观念的界定——回归“行政执法”与“风险”的本义。要重新准确地界定行政执法风险的概念，还是应当回归“行政执法”与“风险”两个概念的本义，结合执法实务的实际情境，科学界定其内涵外延。就行政执法而言，有广义、狭义和广义的意义。行政执法的广义概念包括所有的政府活动，太过宽泛。因此，狭义的行政执法在这里更为合适。就“风险”而言，前文已经叙述过其内涵，即“预期的不利后果”。因此，这两个概念相结合，形成了行政执法风险的概念。“伴随行政机关及其行政执法人员依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为的，预期的不利后果”。

根据这一内涵，行政执法风险概念的扩展比现有的解释要宽泛得多。行政执法行为的预期不良后果不限于行政行为是否违法和合理。在行政执法过程中，行为都可能造成执法风险。

二、行政执法风险原因探究

虽然行政执法风险不确定，但其存在也是客观的，其影响因素也多种多样，这些影响因素具体分析如下：

（1）在行政执法者层面。首先是“官本位”的理念，加剧了行政执法的对抗。在行政执法实践中，由于传统理念和执法方式的影响，单向思维和行为方式占主导地位，而行政指导、行政合同等柔性的新执法方法被忽视。可以说，行政管理本身的法律关系的不平等进一步加剧了执法机构人为因素导致的具体执法活动的对抗。不可避免地带来负面效果。二是行政决策以“政绩”为导向，未首先考虑当地居民的心理感受和可接受性，而是考虑经济利益和政府的政治表现。对舆论和社会需求缺乏应有的尊重，对项目的利弊缺乏足够的可行性论证，对健康和环境的影响程度等也缺乏考虑。当产生分歧，群体反对时，会增加行政执法风险的可能性。第三，行政执法风险转化为现实矛盾纠纷的主要原因，是执法人员“不作为”“乱作为”。此外，当执法机构行使权力提供公共服务时，他们也应该遵守法律。任何超出法律的行为都会导致公共服务产生瑕疵。

（2）在制度层面。一是法律规范本身存在瑕疵。语言是抽象的，一般法律也十分抽象，它仍需要在执法实践中被落实和转化。特别是对于行政法规，就更加不确定。既没有固定的标准，也缺少统一规定，不可避免地导致行政自由裁量权转向“目的或政策导向”。行政机构通常是规则最重要的监管者和执法者，行政执法机关执法的依据，都有其合法性或合理性的瑕疵。一些抽象或具体行政行为的内容不合理，不符合民意，不受欢迎。二是执法程序和执法制度不到位。首先，规范行政行为，沟通或有效衔接的机制几乎没有。它导致了最有效和最关键的程序机制的“短路”和“下降”，这些机制限制了行政系统本身在交付过程中滥用行政权力。其次，用于预防、威慑和完成修正的内部管理程序或主要用于自我控制和约束的内部管理程序尚未系统化。不准确，关键点有遗漏，可操作性不强。

（3）在行政相对方的层面。一方面，公众的诉求不断增加，增加了行政执法风险。尤其是，一旦公民维权意识错误，不会合法进行申诉，就会进一步加剧风险的不可避免性。一些当事人忽视行政决定，不听解释和说服，并在处理案件时引发各种冲突。另一方面，公民法治观念的落后，加剧了执法风险。作为一个个人或一群公民，这既是一个权利，也是一个强制性的主体。公民需要在法治框架内表达诉求，通过正当程序达到合理上诉。实际上，有些人在法治观念上落后，不合法维权，将个体诉求置于公共利益之上，甚至无理取闹冲撞政府，与执法人员发生矛盾，导致权利主张的表达和权利保护的不受控制的运作。

总之，行政执法风险的冲突源于各种主观和客观的原因。也有来自行政执法的对方，也有人为的和体制的。这些原因共同导致了行政执法风险的提高。

参考文献：

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责任编辑：景辰