全球环境治理的国际统一立法走向——《世界环境公约(草案)》观察

杜 群， 郭 磊

(武汉大学 环境法研究所，武汉 430072)

2017年6月24日，在马克龙总统的积极推动下，法国在巴黎索邦大学公开发布了《世界环境公约(草案)》(GlobalPactfortheEnvironment，以下或简称公约草案)的文本，引起了国际社会和各国政府的广泛关注。法国宣称该公约草案旨在为全球环境保护行动建立完善的法律框架，并推动执行《巴黎协定》以加深和拓宽国际合作，希望“世界环境公约”能够成为与《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》相媲美的第三份综合性世界公约，推动环境权正式成为第三代基本人权。因此，制定“世界环境公约”的倡议成为全球环境治理进程中的一个崭新里程碑。

一、《世界环境公约(草案)》发布的背景

法国政府发布《世界环境公约(草案)》有两个方面的背景因素：首先，是全球环境治理法律一体化的要求。一般认为，国际性环境问题出现的时间大致是在20世纪60年代到80年代，[1]从那时至今，全球环境治理已从臭氧层破坏、海洋污染、危险废物越境转移等特定目标治理发展为保护生物多样性和应对气候变化等综合性环境问题的国际社会集体行动与合作。国际社会在探索解决环境与发展问题的进程中逐渐形成了“为地球而行动、通过法律而行动”的治道共识，国际环境法律框架和规则体系成为全球环境治理的重要依据。自1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》发展至今，国际环境法律规则体系逐渐完善，《保护臭氧层维也纳公约》及其《蒙特利尔议定书》，《生物多样性公约》及其《卡塔赫纳生物安全议定书》，《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》等大量国际环境条约构筑的全球环境治理法律框架体系对全球性环境问题的改善起到了不可估量的作用。

但是随着国际环境条约数量的不断增多，客观上产生了各条约间系统性不强、协同性不够和原则规则碎片化等问题。在深入推进全球环境治理进程中，国际环境法律框架体系采取什么建构方式和结构形式，一直存在两种不同的声音：一种观点认为国际环境法律框架体系已经到了需要整合的阶段，应当制定一部“综合性硬法”使分散规制走向系统化。现有的全球性环境立法成果虽然多却凌乱，普遍性强、共识度高的国际环境法律文件如《里约环境与发展宣言》虽有一定综合性，但明显欠缺约束力，而不同程度“硬化”的多边环境条约又都局限于特定领域而缺少综合性。另一种观点认为，国际环境问题复杂多样，国际社会主体的利益和主张千差万别，目前整合全球环境立法的难度太大而缺乏可行性。而且，这部预想中的“综合法”甚至会与现有国际法律文件产生冲突，从而损及目前已有的工作成效。因此，保持目前全球性环境法自由发展的格局，延续“具体问题具体约定”的模式，可能更有利于全球环境保护和国际环境法的发展。《世界环境公约(草案)》的推出，显然是前一种发展思路的代表和践行。

其次，《世界环境公约(草案)》发布的另一个背景是国际环境政治因素，它标志着全球环境治理国际政治领导力的转移。美国学者罗尼·利普舒茨认为，将环保行动付诸实践在本质上是政治性问题，因此，只有借助政治行动，才能解决环境问题。[2]进入21世纪后，由于环境议题关涉人类共同命运，能够获得最大范围的社会支持，因而政治力量往往从环境事业着手以扩大其在国内和国际社会的影响力与号召力。越来越多的政治领袖将保护环境作为内政和外交的突破口，环境外交在国际政治舞台的作用日益凸显，大国在环境治理事务中的主动性不断加强。

国际环境合作的进程表明，某些行为体在进程中扮演领导者和发挥领导力是十分必要的。[3]客观而论，美国在国际环境事务中的影响力巨大，是很多具体事务成败的关键因素，也是很多国家采取行动的重要参照。但美国在1992年联合国环境与发展大会后，就往往在涉及自身利益时奉行民粹主义而采取逃避国际责任的态度。2017年6月1日，美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，这一举动损害了国际社会应对气候变化的共同利益，给全球环境治理进程带来了严重的不确定性，受到了美国国内和国际社会的强烈批评。然而，美国“退群”之举并未引发其他国家的跟风，反而直接导致其在全球环境治理领域领导力的急剧下降。在此情势下，如果那些有担当的国际主体能够扛起环境保护大旗，引领各国在全球环境治理和可持续发展领域继续前行，将无疑是一项义举。

法国作为欧盟的一个主要国家，在环境保护和可持续发展领域有积极作为的传统，且能够在一定程度上协调推动欧盟的一致行动。法国早就意图成为全球环境议题的“领导者”，在美国缺位的国际环境政治格局下，其在该领域的领导力不断增强。[4]且法国近年来的经济社会状况艰难，民众对传统僵化的“左右”政党治理模式渐失信心，马克龙的当选正是法国人民渴望新治理模式的清晰表达。为了回应国内选民的要求，马克龙在国际事务中选择了淡化左右色彩的环境议题，将倡议“世界环境公约”并继续推动执行《巴黎协定》作为其执政重点之一。正如前来中国游说推动公约草案的法国宪法委员会主席法比尤斯所说，“应对气候变化议题是法国的最优先事项”。[5]

二、《世界环境公约(草案)》的起草过程、主要内容和预期目标

(一)起草过程

《世界环境公约(草案)》的起草工作最初是民间活动，是由法国顶尖法律智库“法学家俱乐部”(Le Club des Juristes)下属的环境法委员会牵头实施。据公约草案起草工作白皮书介绍，该委员会为起草工作组建了一个来自全球近40个国家和地区，包括学者、律师和法官在内的100多名法学专家参与的专家团。公约草案法律阶段的工作自2016年9月启动，在为期数月的起草过程中，专家们反复交流并进行了一系列磋商。在收集大量反馈意见的基础上，起草者首先确定了写入公约的基本原则，然后是具体内容，最后则是推敲措辞。从起草人员组成来看，法国是希望该公约草案能够具有广泛代表性，从而为以后能够在联合国大会通过奠定良好基础。起草工作的最后环节是2017年6月23日法国宪法委员会组织的现场会议，参会人员包括联合国国家委员会、联合国环境规划署和世界自然保护联盟等国际组织的官员，部分国家的大法官和环境法学者等40余人。

2017年6月24日，公约草案发布会在法国巴黎举行，马克龙总统在会上正式接受了法学家俱乐部递交的公约草案文本。他在演说中清楚、直接地宣布了法国政府对公约草案的支持，并承诺将在当年9月提交联合国。这不仅代表了公约草案起草阶段工作的结束，更标志着公约草案性质的转变，即公约草案已经从民间自发行为转为政府甚或国家行为。之后，法国外交官们即迅速分赴美国、中国、巴西、加拿大和塞内加尔等国，开展相应的宣介和沟通工作，试图组建一个支持制定“世界环境公约”的国家联盟。2017年9月19日，联合国在纽约总部举行了“世界环境公约”主题峰会，部分国家的元首、部长和高级别代表参加了会议。

2018年5月10日，联合国大会以143票赞成、6票反对和6票弃权的表决结果通过了主题为“制定世界环境公约”(Towards a Global Pact for the Environment)的A/72/L.51号决议。该决议并未对公约草案本身进行表决，但是正式启动了联合国评估和审议制定“世界环境公约”可行性的工作程序。决议明确了两项实质性任务：一是提请联合国秘书长向2018年联合国大会第七十三届会议提交一份实证分析技术报告，评估并确定国际环境法和与环境有关的各项规范性文件可能存在的欠缺，以加强这些法律和规范性文件的执行情况；二是在联合国大会的主持下设立一个不限成员名额的特设工作组，酌情开展审议实证分析技术报告，讨论能够消除国际环境法和与环境有关的各项规范性文件所存在欠缺的对策选项，讨论制定一项国际环境规范性文件的可行性等，特设工作组应在2019年上半年向大会提出是否需要制定一项国际环境规范性文件并召开一次政府间会议的建议。[6]决议还对工作组的开放性、会议组织、主席职责、工作费用(包括资助、基金等经费来源)等事项进行了规定。决议也回应了美国的关切，特别指出决议推进之进程不应损害现有相关法律文书和框架以及相关机构。

(二)主要内容

由于联合国大会A/72/L.51号决议并未涉及“世界环境公约”的实质内容，因此本文对“世界环境公约”草案内容的考察仍然以法国官方发布的公约草案文本为准。公约草案仅有8页篇幅，结构比较简单，内容包括前言和正文，并无任何附件。前言由14个段落的“说明”(recitals)组成，与一般国际公约文本的前言一样，旨在说明“在条约起草中发挥作用的动机、目标和考量(motivation，aims，and considerations)”。[7]正文有26个条款，其中第1-20条是公约草案的主体条款，内容主题分别是：享有生态良好的环境的权利、保护环境的义务、一体化和可持续发展、代际公平、预防原则、谨慎原则、环境损害、污染者付费、获取信息、公众参与、诉诸环境司法、教育和培训、研究和创新、非国家行为主体和地方实体的作用、环境规范的有效性、恢复力、不倒退、成员合作、与环境有关的武装冲突和国情多样性(详见栏目1)。第一条和第二条分别是关于环境权利和环境义务的条款，是公约的基石性条款，是“本源性原则”(source principles)的宣示。第3-20条所规定的原则，逻辑结构上都是“本源性原则”的“衍生原则”(derived principles)。[8]第21-25条是辅助性条款，其中第21条是公约的监督执行机制，内容是建立一个由独立专家组成的委员会，以透明的、非对抗性、非惩罚性的方式运作，缔约方应向该委员会报告履约情况。第22-25条是约尾，包括公约的秘书处、签署、批准、接受、核准、加入、生效、退出和保存等技术性条款。

《世界环境公约(草案)》主体条款及其宣示的环境治理基本原则(【】为作者归纳)

第9条【信息公开】每个人都有权无需陈述利益关联即获得政府当局持有的环境信息。政府当局应当在国家法律框架内收集并向公众提供相关的环境信息。 第10条【公众参与】在适当阶段和选择机会仍然存在时,每个人都有权参与制定对环境有重大影响的政府当局的决定、措施、计划、方案、活动、政策和规范性文件。 第11条【诉诸环境司法】各缔约方应考虑本公约之规定,为反对政府当局或个人违反环境法的行为或疏忽,确保公民享有诉诸有效和可负担的行政和司法程序的权利,包括补偿和救济。 第12条【教育和培训】各缔约方应确保向年轻一代和成年人开展最大程度的环境教育,以激励每一个人在保护和改善环境方面负责任的行为。缔约方应确保对环境事务中的言论和信息自由提供保障,支持大众媒体开展具有教育性质的、对生态系统以及环境保护具有必要性的信息传播活动。 第13条【研究和创新】各缔约方应尽最大努力促进关于生态系统和人类活动影响的科学知识的进步。他们应合作交流科技知识,加强包括创新技术在内的环境友好型技术的开发、改进、传播和转让。 第14条【非国家行为主体和地方实体的作用】考虑到其在环境保护中的重要作用,各缔约方应采取必要措施鼓励由非国家行为主体和地方实体,包括公民社会、经济主体、城市和地区,实施本协定。 第15条【环境规范的有效性】缔约方有义务制定有效的环境法,并确保其有效和公平地实施和执行。 第16条【环境恢复力】各缔约方应采取必要措施,维护和重建生态系统和人类社区多样性及抵御环境破坏和退化、恢复和适应环境的能力。 第17条【不倒退】缔约方及其地方实体要避免采取或采用具有降低现行法律所保障的全球环保水平之效果的活动或规范。 第18条【合作】为了保存、保护和恢复地球生态系统和生命共同体的完整性,缔约方应本着诚信和全球伙伴关系之精神执行本公约各项规定。 第19条【武装冲突】各国应根据其在国际法中的义务,采取一切可行的措施,保护与武装冲突有关的环境。 第20条【国情多样性】应特别注意发展中国家的特殊情况和需要,特别是最不发达国家和最易受环境影响的国家的特殊情况和需要。根据不同的国情,应酌情考虑缔约方共同但有区别的责任及其各自能力。

从公约草案主体条款所宣示的环境治理基本原则可以看出，公约草案的一个重要意图在于继承《联合国人类环境宣言》《里约环境与发展宣言》《联合国气候变化框架公约》等重要国际环境法文件的基本原则，并将这些被证明具有普遍意义的国际环境法律原则整合到“世界环境公约”这一将更具硬性约束力的国际法框架之下。具体审视，公约草案的原则条款并非是对先前国际环境法律文件的简单重复，它有自己的创新和发展。

首先，公约草案规定的有些原则性条款确实反映了国际环境法原则的新发展。如第16条规定了 “环境恢复力(resilience)原则”。环境恢复能力问题在之前的《联合国气候变化框架公约》等环境条约中虽有涉及但并不凸显，此次以专条强调该问题在国际环境法律文件中尚属首次。又如第17条“不倒退(non-regression)”原则，不倒退原则基本等同于《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、《国际服务贸易协定》(TISA)和《巴黎协定》等协议中的棘轮机制(ratchet mechanism)，①棘轮机制主要由“冻结条款”(standstill clause)和“棘轮条款”(ratchet clause)构成，主要是确保自由化和保护水平等只进不退。是国际环境条约中引入的新原则。

其次，部分原则虽然不是新的原则，但是公约草案的提法由于所强调或侧重的内容不同，其细微差异不仅是表述性的，还可能导致缔约方权利义务的实质性变化，应当引起有关国家尤其是发展中国家的关注。例如，第8条“污染者负担”原则强调了污染“初始肇事者”的责任和国家追究污染初始肇事者的义务；第9条“信息公开”原则要求排除任何利益相关性，赋予任何社会公众以环境知情的权利；第10条“公众参与”原则要求国家保障实现社会公众对环境决策的全面深度参与。

(三)预期目标

撇开现实的政治考量，从公约草案起草工作白皮书披露的内容来看，法国为倡议制定“世界环境公约”设定了三个预期目标：推动全球环境治理进程继续向前；促进全球性环境立法的协调一致；加强国际环境法律原则的权威性。

首先，意在推动全球环境治理进程继续向前。地球是一个完整的生态系统，在人类活动能力高度发展的背景下，各种环境问题普遍具有全球性并相互交织，全球环境治理运动具有现实必要性。目前，环境治理需要从狭窄的具体问题领域中走出来，以一种更加综合性的态度和策略展开行动，“世界环境公约”的倡议顺应了这种趋势：一方面，公约可视为对联合国可持续发展目标的延伸。2015年联大通过的《2030年可持续发展议程》是全球发展的新框架，其中的17项可持续发展目标(Sustainable Development Goals)和169项具体目标(Indicators)涵盖了经济、社会和环境等各领域。全球环境治理运动在可持续发展框架下获得了更加全面的视角和途径，不同发展水平的国家合作承担共同但有区别的责任，非政府组织和私营部门等非国家行为体深度参与。公约正是在可持续发展框架下起草的，可视为落实联合国可持续发展目标和环境保护目标的具体行动。另一方面，公约可视为对《巴黎协定》带来的全球环境治理良好政治格局的延续。《巴黎协定》是全球合作应对气候变化的巨大成功，表明了世界各国对全球环境治理的积极态度。但是，联合国可持续发展目标缺少明确的法律约束力，《巴黎协定》又仅局限于气候变化领域，因此“世界环境公约”的制定已被赋予一项规制使命，即通过全球性统一环境立法使这两项国际环境法律文件所指引的全球环境治理进程走向更加具有约束力的规制阶段。

其次，意在促进全球性环境立法的协调一致。如前所述，现时的国际环境法律文件是碎片化的，几乎所有多边条约都仅涉及全球环境保护的特定领域如气候变化、生物多样性、荒漠化、化学品等，它们按照自己的规则运作，一般有自己的监督、执行和争端解决机制，呈现出较为明显的自治性特征：一方面，多边环境条约的规范增殖(normative proliferation)现象日趋严重。在过去数十年，国际社会对各种环境问题一直采取“特设”管理模式，因此多边环境条约的数量增长迅速，已占据国际环境法的绝大部分。问题在于，这种增长没有伴之以有效的协调和“排序”(prioritize)，致使当下不同领域及活动的环境规范存在较为明显的交错重叠。但环境各领域在客观上是相互依存的，要想真正解决问题需要采取协调的综合性策略。况且，具体国家在大量不同协定中承担了各种不尽一致的义务，客观上使得部分条约的可执行性变弱。另一方面，全球环境治理中的机构碎片化现象日渐明显。在联合国系统中，环境规划署是负责环境事务的主要机构，负责协调联合国机构、国际组织、各国政府、非政府组织、私营部门与公民社会的环境行动。随着全球环境事务重要性的凸显，环境署的任务及其地位有加强趋势。同时，联合国可持续发展委员会、可持续发展高层论坛、开发计划署、世界银行、世贸组织等均在其各自领域内影响环境事务。更为棘手的是，各多边环境条约一般都设有缔约方大会、秘书处，有时还设有科学委员会，这进一步增加了全球环境治理的机构复杂性和分裂风险。在此背景下，制定“世界环境公约”的法律原则法典化、环境治理综合化立意就十分明了，即意在形成适用于所有特定环境领域的共同原则，在此基础上通过特定法律技术协调规则和整合机构，可在一定程度上实现全球性环境法的协调一致。

最后，意在加强国际环境法律原则的权威性。国际环境法中的软法数量较多，形式上包括会议宣言、国际组织决议、建议、安排、宪章、行为守则等，这与环境事务对法律反应性和灵活性的要求相称，但此种规范形式也不可避免令人对其所载基本原则的权威性产生质疑。例如，1972年《斯德哥尔摩宣言》、1982年《世界自然宪章》和1992年《里约宣言》均规定了重要的环保原则，但其软法性质使这些原则的法律价值和约束力并非无可辩驳。按照传统国际法理论，国际法的权威来源于国家的同意，《国际法院规约》第38条将国际法的渊源限于国际条约、国际习惯和一般法律原则，很大程度上是因为此三者中国家明确表达了同意，由此而获得了确定的法律约束力。当然，软法中的原则具有一定政治分量，虽然缺少权威的法律效力，但却具有现实的法律效果，很多国家已然在环境事务中遵循这些原则。可以想见，在法律确信和反复实践的基础上，这些原则将成为对这些国家生效的国际习惯，但这毕竟需要较长时间，且具有不确定性。因此，国际环境法有必要将软法内容“条约化”，使相关原则通过权威法律渊源而获得确定性和权威性。由此，这些原则在缔约国司法程序中可以被有效适用，并对国内法内容产生实际影响，甚至可以被个人直接援用。

三、《世界环境公约(草案)》的基本特征、国际社会反响和后续展望

(一)基本特征

综合而言，法国政府发布的《世界环境公约(草案)》，是国际社会建立一体化全球环境治理机制的一次非常有意义的尝试，而篇幅短小、结构简单的公约草案文本也体现了全球环境治理国际统一立法的如下特征。

首先，共进性(co-progressiveness)。国际法的主题在冷战时期是“共处”，在冷战后的缓和时期是“合作”，发展到而今则是“共进”。[9]当然，共处与合作是共进的前提，三者相互交织，绝非泾渭分明。国际环境法的根本目的是维护人类共同的生态环境利益，因而从本质上属于合作共进法。而《世界环境公约(草案)》更是旨在解决以气候变化为代表的全球性环境问题，要求各国采取一致行动，履行共同责任。公约草案文本第18条也明确规定了缔约方应秉持诚信和全球伙伴关系之精神以执行公约各项条款；第14条更是强调非国家实体和地方实体(包括公民社会、经济主体、城市和地区)在环境治理中的独立主体地位和国家主体与之协同共进的义务。

其次，权利与义务的统一性。与国内法强调义务本位不同，公约既肯定了公民的环境权，又强调了国家的环境义务。从公约草案的文本内容来看，公民的环境权既包括不言而喻的当代人的权利，也包括在代际公平原则中隐含的未来世代人的权利；既包括实体性环境权如公民对良好生态环境的权利，又包括程序性环境权如公众参与、获取信息、诉诸司法等权利。公约还强调了缔约方在环境治理中的各种义务，对国家层面享有权利的内容基本未曾涉及。这些义务包括国内义务，如提供环境信息，保证公众参与环境事务的权利，进行环境事务的教育培训和研究创新等；国际义务，如以诚信和全球伙伴关系之精神合作履行条约，根据国际法义务采取灵活措施保护与武装冲突有关的环境等；实体义务，如采取措施保证最大限度地落实“污染者负担”原则；程序义务，如确保有效和可负担的环境行政和司法救济途径等。

再次，统领性(overarching)。法国政府倡议制定“世界环境公约”的目的是希望通过公约为全球环境治理提供“一部涵盖性强、涉及范围广的公约，从而整合并统一现行的各种环境保护公约和管理机构”。[10]法国建构一部全球环境治理统领法的努力主要体现在两个方面：一方面该公约尽力容纳了现有的主要国际环境法原则；另一方面公约关注的议题相当广泛，包括与环境事务紧密相关的社会事务和社会正义问题，如妇女地位、消除贫困、武装冲突等。当然，公约未来以何种方式包罗统摄现有庞杂分散的国际环境法律文件，如何使其成为一个严密协作的法律体系，这都需要进一步探索和明确。

最后，框架性(framework)。自20世界80年代开始，国际环境条约逐步倾向采用“框架公约”的形式。因为虽然各国都认可缔结条约的必要性，但环境问题和相应的保护义务具体多样，很难一次性对所有国际关系予以完整恰当的表述。相对单纯的《气候变化框架公约》是如此，预想作为统领法的“世界环境公约”就更须如此。因此，公约内容主要是已经基本形成共识的各种原则性规定，如此可以避免因分歧过大导致缔约失败。至于更加具体的权利义务内容，则可以留待日后用议定书或附件等予以明确。但“世界环境公约”有别于传统框架法的地方在于，由于国际环境治理中气候、海洋、生物多样性等具体领域的多边环境条约基本已经齐备，因此“世界环境公约”实际上采行的是先“由下而上”再“自上而下”建构统一框架法的路径。

(二)国际社会反响

法国政府发布公约草案后，引发政界、学界的广泛关注。我们注意到法国之外的政府和政府间国际组织对公约草案的表态较为谨慎，总体上对制定全球性环境公约的倡议持肯定态度，但没有对公约草案文本本身做出明显倾向性的评论。联合国秘书长古特雷斯认为公约草案文本有力地支持着至为重要的《联合国2030可持续发展目标》，联合国应当支持这一有价值的倡议。[11]第72届联合国大会主席米罗斯拉夫·莱恰克认为该倡议试图在现有大量环境条约和文件中增强一致性和整体性，批准一项全球性环境公约的建议值得联合国成员国和利益相关者予以考虑和审议；成员国需要为最终的全球公约考虑适当的选择，以便与现有的500多个多边环境协定相适应；需要从广泛和全面的可持续发展的角度来看待这一倡议；应使联合国系统、公民社会、私营部门、学术界和其他利益相关者参与这项雄心勃勃的倡议。[12]中国外交部部长王毅则表示，中国愿积极参与全球环境治理进程，推动形成公平合理、合作共赢的国际环境治理多边体系。推进国际环境治理合作，包括在讨论制定“世界环境公约”进程中，应统筹考虑各方利益，做到“四个坚持”，即坚持在可持续发展框架下讨论环境问题，坚持“共同但有区别的责任”原则，坚持环境资源国家主权原则，坚持发展中国家的充分参与。[13]

2018年5月10日，联合国大会通过了评估和决定是否制定“世界环境公约”的决议，这表明联合国对法国的倡议持欢迎和积极推进的态度。那么，作为主权国家的联合国各成员国对此的立场又是如何呢？从在联合国大会上各国的表态可知，质疑和赞赏两种态度并存。就美俄而言，与当下在叙利亚问题上的激烈对抗形成鲜明对比的是，两国均表示反对制定“世界环境公约”，且其立场和理由非常相似。在制定程序上，美国认为其参与该决议草案的表决并非出于自愿，这项新文件的起草未经公开透明的讨论，成员国也未能就该提案可能对现有环境治理制度的贡献进行评估。美国本着妥协之精神同意设立工作组并将参与其讨论，对现有国际环境法之缺失和如何弥补予以技术审视，但这并不意味着美国支持决议草案的主题和部分内容。在公约内容上，美国持质疑态度，认为国际环境法面临的挑战并未确定，对以综合方式解决环境问题的前景并不乐观，因此美国强调，制定公约议程不能破坏现有环境治理的国际协定。俄罗斯对“世界环境公约”倡议亦持反对态度，称制定“世界环境公约”的议程是一个“非建设性过程”，议程的前期决策过程没有考虑成员国的评价意见，后续进程也不利于对话的开展。俄罗斯认为联合国应集中精力执行现有的1 000多种法律文件，尤其是《2030可持续发展议程》和《亚的斯亚贝巴行动议程》，工作组亦应着重于实施现行文件而非制定新文件。

欧盟和中国对联合国制定“世界环境公约”议程表示支持。保加利亚代表欧盟表达了支持意见，称期待在推动世界环境公约方面进行建设性讨论。中国表示，支持法国的倡议，但强调制定过程必须由成员国推动，工作组必须以多边主义原则为指导并考虑到各方利益，工作组还必须帮助发展中国家改善他们的环境制度，并确保它们作为不可或缺的参与者完全参与到这个过程中。①参见：联合国大会公告GA/12015. https://www.un.org/press/en/2018/ga12015.doc.htm.

理论界起初对公约草案的关注范围尚不算广泛，即使在欧洲也并未引起环境法领域较多学者的关注，中国学者对公约草案的关注度还不是很高，目前还没有看到分析评论性的法学文献。但是，随着联合国大会正式启动公约制定进程，相信各国学者将以更加严肃和严谨的态度投入到这一立法进程的分析和评判中。从有限报道来看，学者多从法律科学的角度开展分析和简要评论，少部分学者的讨论比较细致深入。学者们的共识是：全球环境治理问题还需要更多法律行动，但对《世界环境公约(草案)》是否是进一步解决问题的正确选择，学术判断并不相同。参与公约起草工作的中国学者对公约都给予了积极评价，认为公约草案总体上既雄心勃勃又立足现实，能够在一定程度上弥补现有国际环境法的一些缺陷，为全球环境保护提供法律支撑和依据，但同时也认为公约草案存在对发展中国家不是十分有利的因素，其公平性和可接受性仍值得进一步探讨。[14]

对《世界环境公约(草案)》最典型的质疑可能来自美国哥伦比亚大学法学院赛宾气候变化法中心学者Susan Biniaz。她在2017年8月份发表了题为《十问〈世界环境公约(草案)〉》的文章，所提问题基本是针对公约的法律科学意义上的追问，包括公约目的为何？公约规定的国家义务是对他国还是本国公民？公约预期的调整范围是什么？公约条款的确切意义是什么？公约与其他国际协定的关系为何？公约条款出自何处？公约能够解决环境保护不足的真正症结吗？公约的一般性规则能否解决具体的国际环境问题？公约是否有额外价值？公约磋商的机会成本是什么？[15]这些尖锐的提问瞄准了公约的必要性、协调性、解决方案和执行力等实际问题。2017年9月20日，哥伦比亚大学还就公约草案专门召开会议，就其规范和法律状况、带来的主要法律挑战和机遇、对国家及公司责任和行为的塑造途径、实施执行的基础和机制等进行了研讨。①参见：Conference on the Global Pact for the Environment. http://ccsi.columbia.edu/2017/09/20/conference-on-the-global-pact-for-the-environment/.除Susan Biniaz和国际律师协会前主席David W. Rivkin表达了对公约作用的质疑外，参会的联合国官员、政策制定者、公民社会领导者和学者们对制定公约普遍持赞成态度。主持本次会议的可持续发展目标(SDGs)领域的联合国秘书长特别顾问Jeffrey D. Sachs表示，他对马克龙总统推动公约在2020年前得到联合国大会批准的努力表示赞赏。②参见：World Leaders Discuss a Global Pact for the Environment. http://ccsi.columbia.edu/2017/09/26/world-leaders-discuss-a-global-pact-for-the-environment/.

(三)后续展望

全球环境治理是多主体共同参与的进程，回顾历史，从《斯德哥尔摩宣言》到《里约宣言》，再到《2030年可持续发展议程》，联合国系统一直是推动国际环境事务的动力火车。作为公约的倡议国，法国希望《世界环境公约(草案)》能够在联合国框架内得到通过，并根据公约草案第23条之规定“开放供签署，并经各国和国际组织批准、接受或核准”。联合国大会A/72/L.51号决议标志着该倡议被联合国大会采纳，联合国正式启动了“世界环境公约”立法可行性评估程序。在程序上，由于此类公约不属于国际和平与安全事项，根据《联合国宪章》之规定无需联合国安理会通过，因此美俄政府没有机会行使常任理事国否决权，这使得公约草案最终在联合国大会通过的可能性大大增加。可以预测，在2018年5月10日的联合国大会决议之后，各国政府均将对现有草案文本展开评估，并拟定各自的基本立场和具体方案，各方博弈成果将体现在制定“世界环境公约”可行性评估的技术报告以及《世界环境公约(草案)》的最终文本上，完成两项成果的预计时间分别是2019年上半年和2020年。

如果公约草案在联合国大会得到通过后顺利签署生效，并实现某种程度的硬法化，则将开启整合现有碎片化多边环境条约的进程。当然，具体以何种法律技术方式整合还需要各国进一步磋商。倘若如此，整个国际环境立法将开始一条大陆法系式的发展路径，最终可能发展出一个体系完美、逻辑严整，呈现出鲜明的形式理性主义特征的全球环境治理的统一国际法律文本。然而，这一路径选择仍然不断经受着现有模式经验理性的挑战，即过早确立单一全球环境治理框架可能会束缚国际环境法的自由发展，也难免会与现有部分法律文件产生冲突，缔结公约的艰苦谈判甚至可能阻碍各国将注意力集中于具体问题的解决。因此，如果《世界环境公约(草案)》可行性论证报告不被联合国大会通过，则此次整合国际环境立法的努力可谓“革命尚未成功”，全球环境立法将继续走一条英美法系式的发展路径，即延续“具体问题具体处理”的模式，保持相当的灵活性和针对性，各种原则和规则可以相对自由发展。当然，在此模式下，原有的碎片化等问题仍将延续，但也会在一定程度上得到有意识的、自觉的克服。

四、结论

从政治外交来看，《世界环境公约(草案)》体现了法国对全球环境问题的危难意识和努力解决问题的负责任的行动。这种大国的环境担当成为中法双边、中法与其他国家多边环境外交与合作的坚实基础。中国政府高度认同和重视可持续发展模式，实施了绿色发展和生态文明建设的国家发展战略。党的“十九大”报告也指出，中国在过去五年“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”，在新时代还要致力于“为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献”的伟大事业。在全球环境治理原则的选择上，中国主张通过各方充分参与的多边体系来解决全球环境问题；主张环境保护与经济、社会发展应该协调统一，反对不利于实现可持续发展和不切实际地拔高环境标准；坚持妥善平衡南北利益，落实好“共同但有区别的责任”原则，保障《联合国宪章》和一般国际法原则确认的环境资源国家主权。而当下《世界环境公约(草案)》文本与中国政府所持原则差距甚远。在全球环境治理的规则体系上，正如美国学者Susan Biniaz所质疑的，《世界环境公约(草案)》还不能体现法律规范体系的逻辑自洽性。也因此，对《世界环境公约(草案)》能否实质性地撬动全球环境治理统一立法的历史车轮，人们还不能太过乐观。