生态文明背景下流域/跨区域水环境管理政策评估

张丛林　乔海娟　王毅

摘要对生态文明背景下流域/跨区域水环境进行管理，不能仅从水环境问题出发，而应从中国水问题的整体复杂性着眼。从涉水空间开发保护，水资源节约和补偿，水环境、水生态治理和保护市场，绩效评价考核和责任追究四个方面对相关政策进行归类，梳理出包含24项政策的政策体系框架，阐述了各类政策的目标定位和相互关系。对有关政策进行的评估，主要是政策执行评估，重点关注相关政策制定和执行阶段出现的问题。采用指标评估法，遴选20项评估指标，定性与定量相结合，对流域/跨区域层面的水环境管理政策进行评估。评估结果显示：党的“十八大”以来，特别是生态文明体制改革“四梁八柱”构建之后，相关政策性文件制定工作的完成步入高峰期；分别有75%和41%的政策设置了阶段性目标和约束性目标；近54%的政策由多部门组织制定，环保、水利两部门牵头制定的政策数量最多；有约66%的政策得到中央深改组审议，显示党中央对于流域/跨区域水环境问题的高度重视；有54.17%的政策需要开展试点工作，探索可复制可推广经验；对于考核牵头单位、考核内容和考核作用等三项指标，均有50%以上政策达标；考核时间和评分方式的达标率往往不足25%。所有政策的改革工作均需要调整现行法律法规；约71%的政策需要调整现行管理体制；近55%的政策，目前仍处于试验阶段。通过评估发现的问题主要包括：政策制定存在盲目性，考核机制失之于宽；改革任务交叉重叠，存在部门利益导向；试点地区和政策数量空间差异显著，试点选择科学性不足；生态文明立法的完整性和协调性不足等。在此基础上，提出了有针对性的建议，包括：进一步强化改革目标的引领作用，对改革任务进行调整、优化，优化试点地区和试点政策布局，调整与改革工作不相称的法律法规和管理体制，进一步健全改革任务的考核机制。

关键词生态文明；流域/跨区域；水环境管理；政策；评估；建议

中图分类号X22

文献标识码A文章编号1002-2104（2018）07-0076-09DOI：10.12062/cpre.20171206

生态文明的提出有着特殊的时代背景。中国已进入经济发展新常态和全面建成小康社会决胜阶段，经济发展从高速向中高速转换且下行压力增大，增长动力从要素驱动向创新驱动转变，社会经济结构不断调整、转型和升级。与此相适应，中国的人口、资源和环境问题也处于相应的转型过程中，呈现出前所未有的复杂性和独特性。因此，无论是转变发展方式，还是化解迫切需要解决的发展问题，都需要创新发展理念，而生态文明建设正是从顶层推动上述转变的观念创新[1]。自2012年党的“十八大”提出生态文明理念以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，以《生态文明体制改革总体方案》为代表的一批重要政策性文件相继印发，生态文明制度建设迅速开展[2-3]。水是生存之本、文明之源、生态之要。作为生态环境的控制性要素，相较于其他资源环境要素，水资源具有特殊的自然属性和明显的社会特性，是人类和其他生命赖以生存的物质基础。流域/跨区域水环境管理是中国现阶段转变发展方式中需要解决的重点、热点和难点问题。水资源和水环境管理的条块分割，经济发展与资源环境保护彼此脱离，流域管理同区域行政管理之间以及地区与地区之间缺少协调，不利于生态文明建设的深化。相关政策体系是流域/跨区域水环境管理过程中所制定的行为准则[4]，也是立法、行政、市场、公众参与等流域/跨区域水环境管理手段[5]发挥作用的重要保障。目前，与政策体系相关的部分改革工作存在进展缓慢、效果不如预期等问题，直接影响生态文明背景下流域/跨区域水环境管理效能的发挥，有待进行评估。对相关政策进行评估，应从政策过程着眼。政策过程是一项政策从问题出现到政策终结的整个运行过程，是一系列相互衔接的操作性程序[6]。本文拟梳理、总结生态文明背景下流域/跨区域水环境管理政策体系框架，从政策制定和执行阶段的政策过程着眼，遴选政策评估指标体系，定量与定性相结合对有关政策进行评估，发现存在的问题，提出对策建议，以助于改善流域/跨区域水环境，加快推进在流域/跨区域层面的生态文明建设。

1文献综述

从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估可以分为预评估、执行评估和结果评估[6-7]。执行评估是对在执行过程中的政策实施情况的评估，评估中容易出现两方面的问题：一是政策制定阶段存在的问题，二是政策执行阶段存在的问题。结果评估是政策执行后对政策所取得结果的评估。已有水环境政策评估的相关研究主要包括执行评估和结果评估两种类型，其中以结果评估为主。在结果评估方面，通常对一项以上的水环境管理政策进行评估，评估方法主要包括：水与污染平衡模型[8]、定性分析[9-11]、面板数据分析[12-13]、改进的层次分析和线性加权法[14]、水与土壤评估模型[15]、数据包络分析[16]、动态仿真模型[17]、动态社会经济模型[18]、演化博弈模型[19]以及层次分析法[20]等。在执行评估方面，Stefano等[21]使用定量化指标对欧盟《水框架指令》中的涉水环境政策进行执行评估；张炜铃等[22]采用环境政策评估、调查问卷、统计分析等方法，对北京市再生水相关政策的执行情况进行评估；洪传春等[23]综合运用统计分析、逻辑推理及对比分析对中国化肥投入面源污染控制政策的执行状况进行评估。Huang[24]对黄河流域水量分配政策的环境影响开展定性执行评估。总体来看，可以将政策评估的基本步骤划分为：①评估筹划，明确评估目的，选定评估对象，制定评估计划。②评估实施，搜集政策信息得出评估结论。③评估总结，对前两个阶段的全面回顾。

总体来看，已有研究尚未对生态文明背景下流域/跨区域水环境管理的相关政策进行全面梳理、总结，进而从政策制定和执行阶段的政策过程出发，对相关政策进行评估。

2评估对象和方法

2.1評估对象

长期以来，中国面临水资源、水环境、水生态、水灾害和水管理五大水问题，各种水问题之间不是相互独立的，而是相互关联、彼此加剧的复杂关系[25]。因此，对流域/跨区域水环境进行管理，不能仅从水环境问题本身出发，而应从中国水问题的整体复杂性着眼。

根据《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》对生态文明体制改革制度类型和内容的界定，结合2012年以来《国务院批转国家发展改革委关于深化经济体制改革重点工作意见的通知》中对生态文明体制改革重点改革工作的部署，梳理出生态文明背景下流域/跨区域水环境管理政策24项，牵头单位包括环保、水利、发改、财政、林业、农业等18个部门。在此基础上将其分为涉水空间开发保护（A类），水资源节约和补偿（B类），水环境、水生态治理和保护市场（C类），及绩效评价考核和责任追究（D类）等四类，组成生态文明背景下流域/跨区域水环境管理政策体系框架（見图1）。

其中：涉水空间开发保护类政策以用途管制为主要手段，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的水资源和涉水生态空间占用过多、水生态破坏、水环境污染等问题；水资源节约和补偿类政策通过严格的水资源节约和体现受益者补偿的流域生态补偿，着力解决水资源使用浪费严重，保护流域生态系统得不到合理回报等问题；水环境、水生态治理和保护市场类政策以改善流域/跨区域水环境质量为导向，更多运用经济杠杆进行水环境治理，着力解决水污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低、市场主体发育滞后、社会参与度不高等问题；绩效评价考核和责任追究类政策通过反映水资源消耗、水环境损害和水生态效益的绩效评价考核和责任追究，着力解决绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。

在上述四类政策中，A类政策为B、C类政策提供空间指导，应根据空间要求对水环境进行不同开发和保护程度的监管和管理；D类政策对A、B、C类政策的执行绩效进行考核、追责，督促政府履职尽责；B、C类政策之间相互影响，相辅相成。

2.2评估方法

当前，大部分生态文明背景下流域/跨区域水环境管理政策已进入执行阶段，但执行过程尚未完成，大部分政策预期在2020年前后取得阶段性成果[3]。因此，对2.1节建立的政策体系框架中所包含政策的评估，主要是政策执行评估，重点关注相关政策制定和执行阶段出现的问题。

本文拟采用指标评估法，设立指标体系，评估相关政策。综合考虑生态文明建设的基本特点和流域/跨区域水环境管理的基本要求，遵循可持续性、系统性和务实性原则，通过梳理24项政策的相关政策性文件、法律法规规定和实践进展，识别出20项评估指标，并将其分为政策制定、执行两类：①在政策制定方面，评估指标主要包括：文件印发时间、有/无阶段性目标、单/多部门牵头、有/无约束性目标、主要任务数量、是/否经中央深改组审议、是/否开展试点、是/否明确考核牵头单位、是/否明确考核内容、是/否明确考核时间、是/否制定评分规则、是/否明确考核奖惩办法等。为保证指标内容的真实性、有效性，对于政策制定类指标，主要依据相关政策性文件的关键、共性内容，进行遴选。②试点是政策执行过程的重要环节，法律法规是政策执行的重要手段[4-7]。在政策执行方面，主要包括：是/否正在试点过程中；经/未试点可以推广；法律法规已有规定，内容相对成熟/需通过试点细化法条内容；是/否需要调整现行法律法规；是/否需要调整现行体制；所处阶段等。该类指标，主要根据政策试点工作的执行进展和相关法律法规规定，进行遴选。在此基础上，通过统计分析，发现政策体系包含的规律，并指出存在的问题。

3评估结果

3.1政策制定

从开始时间来看，除C3、C1以外，其余各项政策的政策性文件均于“十八大”之后印发，占91.67%；于《生态文明体制改革总体方案》印发后完成文件制定工作的政策，占全部和D类政策的比例均为四分之三；于“十三五”期间印发文件的政策，分别占全部、A类和B类政策的62.5%、100%和87.5%。可见，党的“十八大”以来，特别是生态文明体制改革“四梁八柱”构建之后，相关政策性文件制定工作的完成步入高峰期（见表1）。

从阶段性目标来看，3/4的政策具有阶段性目标，约三成的政策具有2个及以上阶段性目标，12项政策阶段性目标的时间节点包括2020年，这与生态文明体制改革目标的时间要求相一致，有助于检验相关改革成效。

从牵头部门来看，半数以上政策由多部门组织制定。其中：A、B类政策由多部门牵头制定的比例分别为50%、100%；C、D类政策则均仅为1/4。总体来看，除卫计委以外，中国水环境管理所涉及的主要部门均参与生态文明背景下流域/跨区域水环境管理政策相关文件的制定工作。其中，环保、水利、发改、财政参与牵头政策为10项以上；农业部门牵头的政策为7项。在四大类政策中，均为环保或水利部门牵头制定的政策性文件数量最多。

在约束性目标方面，近四成政策的政策性文件具有约束性目标，包括：地表水质量、水功能区水质达标率、（新增）湿地面积、湿地保护率等。

在任务数量方面，任务数量为1项、2～4项和5项以上政策所占比例分别为25%、29.17%和45.83%，对改革任务进行分解和细化有助于降低改革工作难度，促进政策执行。

在审议情况方面，共有16项政策的政策性文件经中央深改组审议通过，占比为66.67%；四类政策得到中央深改组审议的比例，至少为1/2，显示党中央对于流域/跨区域水环境问题的高度重视。

在试点试验方面，共有54.17%的政策需要开展试点工作；在A、C和D类政策中，均有超过半数的政策需要开展试点工作。通过部署开展系列改革试点，探索可复制可推广经验，可以发挥对全局性改革的示范、突破和带动作用。在考核牵头单位方面，A、C、D类政策中有3/4政策的政策性文件明确了考核牵头单位，便于有关部门组织执行考核。

在考核内容方面，B、C、D类政策均有超过半数政策的政策性文件规定了相关的考核内容，对国民经济和社会发展规划纲要中确定的资源环境约束性指标以及国家生态文明建设重大目标任务进行了分解落实。

从考核时间来看，A、D类以及87.5%B类政策的政策性文件均未设定明确的考核开始和完成时间。

从评分方式来看，仅C、D类政策中1/4政策的政策性文件明确了评分方式，其余均缺少量化考核的依据。

在考核作用方面，A、B类政策均有超过62.5%的政策的政策性文件明确了考核作用，包括：将考核结果作为党政领导干部综合考核评价、改革工作财政资金支持力度等的重要依据。

总体来看，在政策考核类指标中，对于考核牵头单位、考核内容和考核作用等三项指标，均有半数以上政策达标；考核时间和评分方式则表现相对较差，达标率往往不足25%。

3.2政策執行

由统计结果可知，A类政策均需要调整现行管理体制；其中，3项政策的改革工作已处于高级阶段（见表2）。

在B类政策中，有3/4政策需要调整现行体制，并通过开展试点细化相关法律法规规定；半数政策仍处于试点试验过程中，其可行性有待验证。

在C类政策中，有62.5%的政策正处于试点过程中，

3.3存在的问题

3.3.1政策制定存在盲目性，考核机制失之于宽

目前，在四类政策中，58.33%的全部政策、半数A和D类、62.5%B和C类政策的政策性文件缺少约束性目标，尤其是可量化、可核实目标，生态文明体制改革工作无明晰“目的地”，考核工作缺少有力抓手。

同时，1/4全部政策和五成A类政策的政策性文件未制定阶段性目标。部分政策没有根据阶段性改革任务设定相应的阶段性目标，不利于对改革过程中的经验教训进行阶段性梳理、总结，易使改革流于形式。

当前，中办、国办虽已印发《生态文明建设考核目标体系》和《生态文明建设目标评价考核办法》，但对生态文明体制改革考核工作所涉及的考核牵头单位、考核内容、考核时间、评分方式和考核作用等内容的规定仍较为原则。

总体来看，大部分政策的政策性文件未根据中央有关要求对考核工作作出详细安排，有可能使考核工作走过场，导致改革成效大打折扣。五成的B类政策未明确考核

3.3.2改革任务交叉重叠，存在部门利益导向

囿于部门职能交叉和缺乏顶层设计，不同政策的改革任务之间存在不同程度的交叉重复，例如：A2和B1均涉及对水/湿地资源进行用途管制等。改革任务的交叉重复，造成大量的重复工作，分散了财力、人力、物力，增加了政策执行成本，可能导致生态文明体制改革事倍功半（见图2）。

改革任务交叉重复较为明显的政策类型包括：A-B类、A-C类、B-B类、B-C类，存在改革任务交叉重复的政策达5对（及）以上。改革任务交叉重复现象较为严重的政策主要包括：B1、A1、A32、C1、B4、B5等，均为5项以上（见表3）。

在改革任务存在交叉重复的42对政策中，从牵头部门数量来看，两项政策均为多部门牵头的占50%；一方是多部门牵头，另一方是单一部门牵头的占40.5%。进一步统计可以发现，存在改革任务交叉重复的两项政策，往往存在共有的牵头部门，这种现象占42对政策的85.7%。其中，以环保、水利两部门最多，分别为25对、23对政策，发展改革部门为11项。可见，“多龙治水”体现在改革任务的设定上，有关流域/跨区域水环境管理部门存在将自身承担的同一项改革任务“嵌入”多项政策中，借此获得更多改革配套资源，降低考核难度，提升自身在流域/跨区域水环境管理中的话语权。

3.3.3试点地区和政策数量空间差异显著，试点选择科学性不足

受经济社会发展和生态文明建设基础等因素的影响，不同区域试点地区数量和试点政策数量严重不均，不仅不利于在不同区域间平衡试点任务工作量，而且不利于在不同区域探索多样化的试点工作经验（见图3）。

从区域层面来看，华北、华东地区的试点数量均超过50个，东北、华中地区的试点数量小于30个，而华南地区的试点数量仅为8个；在A、B、C、D四类政策中，各区域试点地区数量的最大值与最小值之差分别为8、34、14、4个；华东地区所试点的政策数量超过40次，华北、西南和西北地区的试点政策数量低于30次，而华南地区的试点政策数量仅为8次；在A、B、C、D四类政策中，各区域试点政策数量的最大值与最小值之差分别为8、6、14、3次。

3.3.4生态文明立法的完整性和协调性不足

当前，各类政策的改革工作均涉及调整现行法律法规，其中，半数的A、C类和3/4的D类政策，需要通过开展试点，细化法律法规内容。部分政策尚未在相关法律法规中得到有效体现，或与现行法律法规相抵触，缺少足够的法律授权；部分政策虽在相关法律法规中已有原则性规定，但缺乏可操作性。

此外，约七成的全部、所有A类、75%B类、62.5%C类和半数D类政策改革工作需调整现行管理体制，改革当前流域/跨区域水环境管理中“多龙管水”的弊端。

4相关建议

4.1进一步强化改革目标的引领作用

为改革工作设定明确的约束性目标，尤其是可量化、可核实目标，主要包括国民经济和社会发展规划纲要中确定的资源环境约束性指标，以及党中央、国务院部署的生态文明建设重大目标任务完成情况，并突出公众的获得感，为衡量改革成效提供着力点。改革工作应根据生态文明建设的阶段性任务，设置阶段性目标，时间节点可以选择2020年、2025年、2030年等标志性年份，推动落实改革的阶段性任务，及时总结经验教训，确保改革工作不断深化。

4.2对改革任务进行调整、优化

由第三方评估机构对生态文明背景下流域/跨区域水环境管理政策进行评估，着重对A-B类、A-C类、B-B类、B-C类政策的改革任务进行梳理，明确所有交叉、重复的改革任务。由水环境管理相关部门共同参与，对重复或交叉的改革任务，进行清理、整合和重新分配，以节约改革资源，降低改革成本，凝聚改革共识，增强政策体系的系统性、完整性和协调性，最大限度发挥政策合力。

4.3优化试点地区和试点政策布局

流域/跨区域水环境管理所涉及的矛盾问题多、攻坚难度大，要加强改革试点统筹部署和督查指导，综合考虑改革需求和试点条件，并与中央确定的国家级战略紧密结合，平衡不同地区的试点数量，在今后的工作中，尤其注意合理增加华南、东北和华中地区的试点数量和所试点的政策数量，合理减少其他地区的试点数量，以平衡不同地区的改革任务量，探索不同区域的水环境管理改革经验，为今后试点经验在全国推广，奠定基础。

4.4调整与改革工作不相称的法律法规和管理体制

大部分政策与现行法律法规和管理体制存在矛盾、冲突，如开展试验工作，需向国家有關机构提请在试点范围内暂时调整相关法律法规和管理体制。某些政策（主要包括：50%的A和C类、75%B类政策）虽在相关法律法规中已有原则性规定，但缺乏可操作性，需要继续通过试点工作，总结经验，进而完善已有法律法规，尤其是与《水法》《环境保护法》和《水污染防治法》的修订相结合。某些政策在法律法规中未有规定，但在实践中证明有效，要及时形成相关法律法规成果。

以河长制、省以下环保机构监测监察执法垂直管理、按流域设置水环境监管和行政执法机构改革为突破口，为下一步的资源环境大部制改革积累经验，针对水环境保护管理政策，未来国家生态环境管理相关职能，应主要由“二委一部一局”负责，实施分权化大部制改革，分别为国家发展改革委、自然资源资产委、资源与环境保护部、国家生态环境质量监测评估局[26]。

4.5进一步健全改革任务的考核机制

应根据《生态文明建设考核目标体系》和《生态文明建设目标评价考核办法》等文件的相关要求，在政策性文件中细化各项政策改革任务的考核办法，包括：①明确考核工作的主要牵头单位，可以由一个单位，也可以由多单位联合牵头；②明确考核指标，除《生态文明建设考核目标体系》中规定的部分指标，还可以结合地区实际情况，提出其他约束性指标；③规定现场考核的开始和完成时间，完成考核报告的截止时间等；④制定考核工作的评分方式，以及成绩的划档方式；⑤明确考核作用，考核结果要作为各级党政领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据，并制定其他有力的奖惩措施；⑥考核结果要向社会公开，接受舆论和公众监督。

（编辑：李琪）

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