中央财政科研项目管理改革中的财务管理问题探讨

●翟燕彬

科技是人类社会进步的动力，也是当今世界国之利器。习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上强调“中国要强盛、要复兴，就一定要大力发展科学技术，努力成为世界主要科学中心和创新高地”。党中央、国务院为激发科研创新创造活力，促进科技事业发展，出台了系列政策深化中央财政科研项目管理改革，其中多项改革政策涉及资金管理、间接费用管理等财务管理事项。为进一步了解政策贯彻落实情况，财政部驻安徽专员办对部分科研院所、高等学校开展了专项调研。调研发现，各科研院所、高等学校均高度重视中央财政科研项目改革，出台多项政策的具体落实办法，“放、管、服”呈现新气象，科研人员获得感显著增强，改革成效初步显现。但同时也发现部分财务管理政策实施过程中因为种种因素，还存在切实的“难点”和“堵点”。本文对问题进行了归纳、分析，并就推动政策落实提出具体建议。

一、政策推进情况及发现的主要问题

（一）基本情况

各科研院所、高等学校作为政策实施主体，在改革中大力贯彻学习政策精神，将具体的政策要求落到实处。一是迅速出台具体办法。各院校结合自身实际，迅速研究出台操作性强的具体管理办法，或梳理现有制度并进行单项补充完善，或整合出台了科研经费管理办法及实施细则。二是加强政策宣传培训。院校针对发布的最新政策及时开展宣传，编制印发科研管理文件汇编、科研项目资金管理政策解读等，对科研人员、财务人员进行专题培训，同时采取多样化方式开展宣传，如在微信平台推出专题宣传、在校报开设专栏进行政策解读和答疑等。三是创新优化服务方式。院校推出多项充满活力的科技管理和运行机制，有效推进改革进程。如聘请有关专家对学校申报国家重点研发项目经费预算进行预评审、预答辩工作，大幅提高项目申报效率；以“短信提示、书面通知、稽查审核”的形式，建设科研经费分级风险预警体系；对经济业务、报销业务分别编制审批流程，绘制流程图，明确流程节点、责任人、实施证据及具体要求等。

（二）部分重点政策推行成效显著

本次调研重点关注科研院所及高校落实《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号，以下简称50号文）情况，围绕50号文中的重点政策一一进行调查研究，对实施较好的政策归纳如下：

1、大幅提高人员费比例。调研发现各院校均能较好地执行间接费用提标政策，按要求根据项目资金规模在资金到位时提取间接费用，按照改革要求将人员激励的绩效支出占直接费用扣除设备购置费的比例从原来的5%最高提到20%，并针对间接费用的管理专门出台办法。

2、下放预算调剂权限。根据50号文，直接费用中多数科目预算调剂权已下放给项目承担单位，该项政策得到了较好的落实，实现“打酱油的钱可以买醋”。如调研发现有的单位在科研管理系统中直接嵌入预算调剂模块，由项目组人员线上申请预算调剂，科研部人员对调剂进行审批，从而能够灵活、及时地满足预算调剂的需要。

3、改进差旅会议管理。各院校均根据工作需要自行研究出台了差旅费、会议费的管理方式和标准。如规定院士完全比照部级及相当职务人员执行一级差旅费标准，如对返程当天车次、航班时间在16点以后作出可延续半天住宿的规定，符合科研工作需求，体现以人为本的管理理念。

4、改进横向经费管理。各院校对以市场委托方式取得的横向经费实行财务统一核算，所发生的经济业务事项按相关规定统一管理，同时明确对横向经费按照委托方要求或合同约定管理使用，避免 “纵横不分”。如对横向经费的结余管理出台办法，规定可由项目负责人及课题组成员提取绩效支出或用于后续科研活动支出，与对纵向科研项目结余经费的要求形成对比。

（三）发现财务管理方面的主要问题

除上述实施情况较好、成效显著的重点政策外，笔者在调研中也发现目前在间接费用管理、项目管理政策、科研财务助理、部分资金管理政策的实施中仍存在部分问题。

1、间接费用的作用有待进一步发挥。间接费用改革取消了绩效支出的比例限制，提高了核定比例，是本次改革的亮点之一，虽然调研发现间接费用改革成效明显，但仍存在一些问题：

一是间接费用的定位发生偏移。大幅提高间接费用比例，并在间接费用中不限制绩效支出，可以很大程度激发科研创新的积极性，但间接费用应发挥激励作用而非主导作用。调研发现部分科研单位项目与绩效的关联度过高，科研人员承担了较大的项目申请压力，将间接费用定位为收入的重要来源。如有的单位财政基本运行人员经费中用于在职人员的经费在全年在职职工实际支出中占比不到一半，其他人员费用依赖中央财政科研项目的间接费用与横向课题收入等。

二是引导作用的变化不够显著。绩效总体水平提升后，能否真正激发科研创新，关键看绩效考核的引导是否科学。调研发现，改革前后绩效考核的标准并未发生重大改变。如高校所实施的三元结构工资制，教职工的收入由基本工资、岗位津贴、绩效三部分组成。改革后科研人员薪酬结构不变，绩效总体占比有所提高，但考核也仍由其所在学院、实验室根据论文情况、申请项目情况确定结果，对科研创新的激励仍停留在发表文章的数量、申请项目的金额等方面。

三是科研单位核算管理不够规范。调研发现对间接费用的核算存在一定问题，有的单位在收到项目经费时，将间接费用按比例计提后计入项目支出的“商品和服务支出——管理费用——其他管理费用”明细，同时增加“事业基金——项目管理费及间接费”。但在实际发生人员绩效等间接费用时也直接计入项目中的绩效支出，没有对间接费用的原计提部分进行支出的匹配和补偿性冲减，从而使间接费用出现重复核算的情况。

2、项目管理相关政策有待进一步落实。一是主管部门管理要求政出多门。不同主管部门的项目具有各自的管理体系、预算模式、经费管理、评审方法，仅以国家自然科学基金为例，就有24项管理办法，包括组织管理办法5项、程序管理办法14项、经费与监督保障管理办法5项。科研人员要对所有管理办法进行全盘吸收，且要适应不同管理方式间的差异。如对预算开支的项目管理，有的军工项目中没有差旅费、会议费、出版文献费等开支项目 ，而是设立了“设计费”核算以上内容；没有设备费的开支项目，而是设立了“专用费”进行管理。科研人员必须熟知相关管理要求，准确编制预算并进行支出核算。

二是科研单位决算数据与项目管理脱节。调研发现有的单位项目支出决算报表数据与账面反映并不一致。由于科研项目由科研部门建立指标卡系统进行管理，项目的预、决算管理由财务部门实施，两套管理系统对接中出现项目相互不匹配，如在预决算管理中的1个项目对应着多个指标卡等情况，同时存在为了预算执行进度，未如实在决算中反映项目实际支出的问题，从而导致决算数据与项目管理脱节的情况。

3、科研财务助理政策尚未发挥应有作用。一直以来，将科研人员从繁琐的财务事务中解放出来的改革呼声很高，50号文中提出要由科研财务助理提供财务的专门化服务。科研财务助理的作用在于通过熟悉掌握新政策，协助项目单位完成制度建设，为科技人员及时准确地解决预算管理、经费支出、验收方面的问题，实现从事务型向管理型的转化，提升自我价值。调研发现存在以下问题：一是合格的科研财务助理工作不仅指财务报销，更贯穿了科研项目的立项申报、结题验收、预决算、政府采购等，对助理人员的专业要求高，涉及人员岗位及编制问题，科研单位普遍认为该项政策存在一定的执行难度。二是科研财务助理由科研团队根据工作实际自行设置，其经费由团队自行承担。科研团队一方面对科研财务助理存在需求，另一方面往往出于节约的心态不愿在自己的经费中列支专门的聘用费用。调研预期在未来一段时间内，以科研秘书为预算及财务事项管理人员、学生为报销人员的现有模式难以得到改变。

4、部分资金管理政策有待统一推进。一在项目结余管理方面：50号文对项目结余资金管理作出改革，鼓励项目使用单位如实核算经费支出，可在2年内将结余资金继续留归项目承担单位用于科研活动的支出。由于政策仍在推进过程中，对于有结余资金的情况能否通过项目主管部门的验收，科研人员普遍持观望态度，表示并不敢贸然结余。同时，目前项目实际执行进度按月通报，管理人员也不敢放松对经费支出进度的安排要求。还有一些项目如大装置运营费本身项目管理要求当年不能有结余，必须用完。

二在劳务费管理方面：50号文明确规定劳务费预算不设比例限制据实编制，但目前预算评审、结题审计对劳务费的审核仍较为严格，一般将劳务费占比平均控制在15%-20%左右；同时，劳务费的主要衡量标准为当地平均工资，地处不发达省份的科研机构难以对博士后等高科技人才构成吸引力。部分一线人员表示，为了项目能够过审，以前甚至存在人为调低劳务费预算，拿下项目后再违规核算劳务费等问题。

三在政府采购管理方面：科研人员普遍反映的问题包括政府采购流程过长，在竞争激烈、发展迅猛的科研领域，等设备的情况直接影响科研进程，有时为了赶速度甚至违规将设备化整为零、拆分采购；超过5万元的仪器要写明具体仪器型号及3家以上的厂家及具体价格，精密科研仪器往往需要单一来源采购，其相关要求更加繁琐；政府集中采购的物品如电脑质量差价格高，公务出行机票的采购价格往往高于直接从航空公司订票的价格等。

二、存在问题的原因分析

（一）无差异化的间接费用补偿模式难以衡量激励效果

间接费用是科研项目成本不可分割的一部分，间接费用补偿模式的本质是要补偿科研机构为项目提供公共服务的支出，同时间接费用中的绩效支出部分直接对科研人员产生激励效应。当科研院所、高等学校得到的间接费用补偿高于实际发生的间接费用时，就实现了间接费用的正向激励作用，反之则形成负向激励。目前我国科研项目间接费用采取无差异化补偿模式，设置了分档的间接成本率并以此为标准进行补偿，“一刀切”的管理模式难以满足不同类型科研院所、高等学校的需求，容易导致间接费用补偿不足，进而带来一系列问题，如前文所提到的稳定支持类的财政科研专项缺少间接费用补偿、科研人员认为间接费用补偿比例仍然偏低等。由于缺少真实项目核算成本的样本，难以界定现有间接补偿比率与科研机构实际支出比率之间的关系，无法判断现有的间接费用比例是否能实现有效的激励。对比而言，英、美等国所实行的是完全差异化的间接费用补偿模式，政府依托科研机构核算形成的间接成本率为依据补偿间接费用，该模式对科研机构的成本管理能力以及政府的成本审查能力要求较高，相应的补偿准确性高，激励效果更为明显。

（二）将科研管理等同于一般预算管理

科研活动与公务活动存在天然区别，难以用同样方式进行管理，但在管理活动中，科研管理往往与一般预算管理适用同样的办法：

从预算编制角度来看，科研项目本身事前难以预测，课题人员也难以精确编制项目预算，特别是在深化预算体制改革的背景之下，项目预算编制要求更高，如需编制三年滚动规划、设定绩效目标等，对科研人员而言预算编制难度大、准确性不高，天然具备做大预算规模、多申报项目经费的动机。

从项目管理制度来看，科研一般需要向既定方向进行长期深入的研究，特别是基础性研究领域这一特征更为明显。现在科研经费的项目管理模式，缺乏对持续性和整体性的关注。受管理制度驱使，科研人员不得不拿出较多精力放在申请项目上，必须经过准备材料、签字盖章到评审答辩、各类表格填写等一系列繁琐程序，通过激烈竞争获取项目支持。

从预算执行角度来看，科技更新迭代速度快，上一年编制预算购买的设备在当年执行时可能已经被淘汰，无法承担最新的科研任务，同时进行中的科研即使事前确定了目标，也可能随着反复的试验论证和测试研究产生新的发现，从而需要调整目标和内容，必然也涉及相关的预算调整。

从科研人员管理来看，也与公务人员存在区别。如科研人员学术交流活动频繁，包括出国参加各类学术会议等，这些活动支出按规定都需计入“因公出国（境）费用”，但从管控角度与行政人员的因公出国有较大区别；如公务卡的使用，在野外科考出现无法居住在酒店、需临时租车或雇佣当地人员等情况在所难免，很难按正常公务活动要求强制使用公务卡结算。

（三）“放”与“管”的界限不清

在“放”了之后能否接得住、管得好十分考验主管部门及科研院所、高等学校的管理水平。由于政策尚处于改革期，各院所、高校接受巡视、审计、检查等多方监管，工作中更倾向于宁严勿松。从调研情况来看，管理压力更多地下放到了基层执行单位，如最关键的人员绩效仍主要依靠学院、实验室、二级科研所进行具体分配，和所在课题组申请到的项目经费、发表的论文情况相挂钩；如一线科研人员所反映的改革后财务流程并未减少，要签的字反而多了。

（四）项目主管部门改革力度仍需加强

一是关键环节的政策落实缺乏主管部门的背书。从科研人员的反映来看，改革实施后的项目申报、结题审计、财务验收等关键环节，出于谨慎大家普遍持观望态度，存在等、靠心理，基本仍按原有模式开展工作，并不敢于突破。二是政策执行中缺乏主管部门的权威指导。调研中多名不同岗位人员反映了这一困惑，除对国家自然科学基金的管理较为满意外，其他项目在进行中遇到问题往往难以得到及时指导，要等到结题审计才得到明确答案。而结题审计一般委托会计师事务所等中介机构进行，不同事务所不同人员所掌握的标准、尺度不一，给科研人员造成了很大困扰。三是各个主管部门间缺乏信息互通。科研项目虽经整合，但仍由中科院、教育部、自然科学基金会、国防科技工业局、发改委等多部门实施管理，因缺乏沟通协调，其管理的项目及出台的制度办法相互间可能存在重叠、冲突，以及不衔接、不匹配等问题，让科研人员疲于适应。四是对科研单位、高等院校的定位导向不明确。高校应以育人为本还是科研为本，目前各大高校为“双一流”建设展开了对长江学者、杰出青年科学家、院士等高层次的人才争夺战，导致科研工作环境比较浮躁。

三、进一步推动政策落实的几点建议

（一）坚持以人为本，激发科研人员的创新活力

李克强总理曾经指出：“不能老是觉得买设备、买试剂时才要花钱，其实人的智力才是最大价值所在，必须要给科研人员相应的报酬!这就必须下大决心创新体制机制，充分调动‘人’的积极性，通过‘制度创新’大力推动‘科技创新’!”从以人为本的角度出发，提出如下建议：

1、充分发挥间接费用的激励作用。一是建议对如何更好发挥间接费用激励作用进一步开展研究。对科研项目的真实成本进行测算，参考美、英等国所实施的完全差异化间接费用补偿模式，探索建立符合我国科研院所及高校实际需求的间接费用补偿机制，使间接费用的核算真正走向科学化，符合其自身特点和长期规律，发挥好间接费用补偿激励的功能。二是建议研究设计多层次、分类型的薪酬体系。通过薪酬体系的科学化合理化真正激发科研人员的创新创造活力。如区分定量和定性指标，提高科研人员的成就感获得感。定量方面可参考英国的工时单（Timesheet）政策，计算科研工作者对项目的时间投入，补充相应的绩效工资；定性方面可参考购买服务方式，定期对科研工作者工作情况及成果开展评估，进行成本补偿和成果激励等。从根本上真正扭转目前科研人员靠项目“吃饭”、急功近利申报项目的情况。

2、设定科学的绩效考核指标。对于绩效考核的方式方法应出台指导意见，设定重要的考核指标。如对国家重点研发计划类项目，由于其研发周期长，一般属于重大科学问题和重大共性关键技术问题，设计指标时应更注重成果的前瞻性和基础的创新性，避免短期行为；对于技术创新引导专项类项目，要注重科研成果的推广程度和市场转化情况；对于基地和人才专项类项目，指标要侧重优秀人才的培养情况。科技论文是衡量科研成果的核心指标，对于考核论文的指标，要结合学科领域特点，综合考虑论文的分区情况、影响因子以及数量，引导科研人员发表高水平论文，促进高校科研工作向世界顶尖水平发展。

（二）坚持遵循规律，科学开展项目管理的顶层设计

科研管理与一般预算管理天然存在差别，建议一是进一步提高项目管理的弹性。针对科研项目的特殊性，提高科研项目的预算精度，减少过于琐碎细化的管理要求。探索建立科学合理的全成本核算系统，准确核算项目成本支出费用。减少对一般预算单位适用规定的套用，如科研项目预算执行进度要求等，落实结转结余资金的改革要求，考虑通过建立科研人员信用机制等，放开对科研人员的不必要约束。二是通过科学分类开展差异化管理。在管理中应遵循科学规律对科研项目进行分类管理。如按属性分为自然科学项目和人文社会科学项目，按来源渠道分为竞争性项目和稳定性支持项目，按研究目的分为基础学科和应用学科，针对不同类型的科研项目，采用差异化的管理方式，在经费的支持方式、开支范围等方面，制订更加符合科研实际的经费管理办法。

（三）坚持放、管、服相结合，保障改革政策落地生根

1、落实配套政策，做好监管及培训。建议主管部门一是对政策实施情况开展定期督导、追踪问效，对执行中存在问题的政策出台细则，将改革真正落到实处。以科研财务助理政策为例，建议进一步明确经费来源、配备基础和管理方法，如根据不同规模、不同性质的科研单位性质推行不同的具有代表性的模式，同时加强对科研财务助理的专门化培养，避免该项政策流于形式、走回老路。二是加强对具体业务的培训和指导，定期组织开展专题培训，建立日常指导沟通机制，在科研院所遇到具体的科研业务管理和财务管理问题时及时答疑解惑、开展指导，必要时派出专家组进行现场指导。三是及时对立项、结题审计、财务验收等关键节点推出配套政策，确保在项目全过程贯彻改革精神，保障结余结转资金、劳务费比例等关键措施落到实处。

2、建立健全管控机制并建立信息公开制度。建议科研机构一要建立健全内部的科研经费管理制度体系，不断完善内部控制制度，通过建章立制保证财政科技资金安全，通过依规行事提高资金使用效益，通过主动服务帮助科研单位和科研人员发现问题、解决问题。同时，按照简单管用的原则去繁从简，结合各自单位的实际情况和管理制度，加深对科研活动的了解，加强与科研人员的沟通，切实精简经费报销使用的程序和手续。二要建立起信息公开制度，通过逐级公开科研项目的立项信息、资金安排情况、项目和资金管理使用情况、验收结果等，让项目及资金在阳光下运行。在积极推进改革、给经费“松绑”的同时，也要对监管中发现违反国家财政法律制度和财经纪律的单位和个人加大惩罚力度，采取计入个人信用系统、取消若干期间内的课题申报资格等方式，切实管好用好财政科研经费，保障资金安全，发挥资金效益。

3、加强财政部门对财政科研项目的监管服务。中央财政科研项目管理改革是国家推动科技创新的重要举措，财政部门是改革工作的重要决策部门、管理部门，专员办作为财政部在地方职能的延伸，已实质性嵌入对属地中央预算科研单位的预算编制、预算执行、决算管理之中，且位于“一线”、贴近基层。因此建议适时对专员办人员开展专题培训，充分发挥专员办的就近优势，及时跟进改革在科研单位中的实施情况，定期开展专项调查研究，上报具有参考价值的分析材料，为财政部的决策制定及修订提供有力依据。同时也发挥好自身的桥梁纽带作用，做好政策传达及预算综合监管服务，进一步放大改革成效，推动改革进程。■