全面实施预算绩效管理的推进机制研究

●任晓辉

我国的预算绩效管理根植于特殊政治制度和行政体制，具有典型 “内部控制”和“行政主导”的特点，且总体呈现“财政部门牵头”“自下而上”的发展路径。经过近20年的实践，在财政部原则指引下，地方各级财政部门从制度建设、组织保障、绩效技术到实施路径，逐渐形成百花齐放的格局。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），明确提出力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。这一顶层设计标志着我国预算绩效管理开始步入统一、规范、协同推进的新阶段。作为我国全面实施政府绩效管理的突破口，预算绩效管理在推动国家治理深刻变革、建设人民满意的现代责任政府的系列改革中，居于核心地位。改革将深刻影响国家治理的方方面面，触及多方利益和权责，能否突破有限政府层级、局部行政组织和预算管理技术本身，在国家层面建立起权威性制度安排和多方协同的行动网络予以支撑，将成为改革推进的重要制约。在此背景下，本文拟通过对预算绩效管理推进机制的国际比较和国情分析，对我国建立和完善全面实施预算绩效管理推进机制做尝试性解读。

一、预算绩效管理推进机制的内涵和国际比较

预算绩效管理是我国特有的概念，国际文献和实践中的相近概念是 “政府绩效管理”（Government Performance Management，GPM）和“绩效预算”（Performance Budgeting,PB）。GPM由一系列帮助政府组织优化其业务绩效的管理流程构成。由于预算能够反映和确定政府活动的范围、方向和方式，因此围绕公共预算全过程展开的PB技术，成为各国实施政府绩效管理改革的核心。伴随预算技术发展和公共管理改革实践的演进，基于不同政治制度和行政体制，各国在绩效管理改革的实施进程中，逐步形成了各色推进机制。

（一）绩效管理推进机制的简单分析框架

“机制”在社会科学中泛指一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。有关绩效管理推进机制的相关研究，在国外文献中多见于 “绩效机制”（Performance Regimes）。Colin Talbot（2008）将绩效机制界定为：有权力影响政府绩效政策、实践和报告的机构行动者的总和，以及这些行动者所采取的实际政策，构成绩效制度。绩效机制是政府机构（或其他公共机构）所处的外部体制和政策环境，政府机构必须在这一体制和环境下经营自己的绩效报告和管理。这种绩效制度随国家、部门甚至个别机构的不同而不同，并随时间演变。国内学者对这一领域的研究不多，周志忍、徐艳晴（2017）基于国际比较，将绩效管理推进机制定义为：围绕绩效管理实施做出的权威性制度安排，包括相关主体及其在绩效管理中的角色，主体间的相互关系，推动绩效管理得以有效实施的手段。结合我国预算绩效管理的特点，本文将预算绩效管理推进机制定义为：为保障预算绩效管理全面、有效实施，围绕各相关主体的功能定位、权利责任和相互关系，在国家层面建构的正式制度框架和行动网络，包括预算绩效管理的决策设计、执行协调和监督问责。

Talbot认为绩效机制的背景远比委托代理理论复杂得多。公共部门绩效管理的参与者存在于一个复杂的交互网络中，从正式权力到各种非正式机制，每一主体都以不同程度和方式施加影响。在其建立的绩效机制分析框架中，直接交付公共服务的直线职能部门是绩效责任主体，受到外部机构行动者的广泛影响和约束。如表1所示，其分析框架中的机构行动者包括多种类型。这些绩效行动者包括纯粹政府机构，也包括正式的独立行动者，这些相关主体拥有法律认可的特定权力或权利，可通过制定标准或指标，或要求对绩效进行说明的方式，拥有正式权利来不同程度地指导和影响公共服务交付的预期绩效，构成绩效管理推进的整体背景。

（二）绩效管理推进机制的国际比较

作为一项管理技术，政府绩效管理不存在于制度真空，各国的政治和体制安排显著影响绩效管理推进的具体特征。由于各国政治体制和行政组织架构不同，绩效管理各相关主体的角色，以及相互间的正式与非正式合作、制约关系也存在重大差别，因而发展出与自身体制和治理目标相适应的各种不同模式。OECD（1997）围绕绩效管理的主要因素，分别从目标和路径、绩效测量、服务质量、绩效检查、绩效信息应用、结果导向管理等六个方面，对美国、英国、新西兰等10个成员国进行了比较分析。其中，与绩效机制相关的分析结论包括：（1）从目标定位看，有“内部管理绩效持续改进”“外部责任与控制”“财政紧缩和节约开支”三大类型；（2）从推进方式看，分为“个别或系统”“自上而下或自下而上”“立法推进或临时安排”等不同模式；（3）从组织安排来看，设立专门机构负责绩效管理是各国的通行做法，又大致分为财政预算部门、其他核心部门、特殊管理主体主导三种类型，其中英国、澳大利亚、新西兰等大部分成员国的绩效管理由财政部主导；（4）从绩效检查看，各国均不同程度上采用了内部评估、绩效审计和项目评估三种方式；（5）从绩效信息应用看，有“绩效知晓型决策”和“基于绩效的资源分配”两种模式，绝大部分成员国采用第一种模式；（6）从结果导向管理来看，各国均实行了不同程度的权力下放和自治。

Talbot（2006）在一篇关于绩效机制国际比较分析中，构建了一个仅包括行政核心部门、立法机构和直线职能部门在内的简约化模型，以解释权威性机构行动者可能扮演的角色。直线职能部门及其附属机构是绩效管理的直接行动主体，行政核心部门与立法机构构成其“外部”的权威约束，共同推进和指导职能部门绩效管理。“权威性”意味着，相关主体应具有法定权威和影响力，手段也具有一定程度的强制性和约束力，从而能使管理对象实现遵从。根据这一狭义界定，专业团体、合作伙伴和用户等其他主体，由于缺乏强制性约束力，属于公众参与而非正式制度，因而被排除在推进机制的分析框架之外。

图1 政府绩效机制分类模型

如图1所示，Talbot对美国、日本和英国的绩效机制进行比较，并根据立法机构的角色不同，分为三种类型：积极主动型（Active）、消极反应型（Reactive）和无所作为型（Minimal），进而提出绩效机制分类模型。日本处于中间位置，但相比美国更接近英国。如果将我国目前推行的预算绩效管理纳入这一分析框架，则属于典型行政主导和集权、立法机构消极被动的类型，较之美国、日本和英国模式，具有更为复杂的多元主体架构。

二、我国实施预算绩效管理的现行机制和主要困境

如前所述，从国际比较的视野来看，政府绩效管理的推进机制是一项系统工程，牵涉多元机构主体和多层管理架构。从现行政治制度和行政体制看，较之表1的简单分析框架，我国全面实施预算绩效管理的参与主体及其相互关系则更加复杂，面临诸多困境。

（一）相关机构主体多元，职责分工不明确

作为人民民主专政的社会主义国家，我国的基本政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，实行人民代表大会制度和具有中国特色的行政管理体制。如表2所示，借鉴Talbot的分析框架，结合国情，我国全面实施预算绩效管理的机构行动主体可以划分为权威机构和其他机构两类，前者又可以按照领导、执行和问责分层。

表2 我国全面实施预算绩效管理的机构行动主体

从现状看，我国预算绩效管理以行政主导下的财政部门单兵推进为主，改革更多停留在预算管理技术层面，未能与其他机构主体形成合力。主要困境表现在：（1）顶层设计和权威制度缺失。我国未出台规范预算绩效管理的专门法律，新预算法也仅停留在原则性规定上。长期以来，预算绩效管理的顶层指引只有财政部发布的规范性文件，无法在一级政府层面形成对包括预算职能部门在内的各相关机构主体的权威约束。《意见》颁行标志着顶层制度设计的重大突破，但还需出台具体实施方案，进一步予以明确。（2）预算资源配置权力分散，绩效管理难以覆盖全部预算资金。预算资金的分配权并不完全在财政部门，还分散在发改委、科技部等具有预算资金二次分配权的部门（即俗称的“切块资金”）。在这种预算资源配置具有某种“碎片化”色彩的格局下，由于部门沟通和利益分配等因素的阻碍，财政政策和预算决策的制定与执行变得更加困难。以发改委审批管理的政府投资项目为例，基本游离于财政预算绩效管理之外。（3）预算职能部门和单位的绩效责任主体意识未完全确立。预算部门和单位倾向于将绩效目标编制与申报、绩效评价等预算绩效管理活动，看作是完成财政布置的任务，缺乏内在动力和积极性，使得相关绩效信息质量堪忧。（4）审计部门与财政部门分工不清晰，未形成合力。随着审计工作由传统财务审计、合规性审计向绩效审计、效益审计延伸，客观上造成一定程度的交叉，可能造成评价资源浪费和重复评价。（5）权力机构的外部监督弱化。按照宪法、预算法和监督法的规定，各级人大及其常委会依法对一府两院的工作实施法律监督，行使审查批准预算、决算和监督预算执行的职权，预算监督是人大及其常委会监督政府工作的重点。但是，由于我国人大在预算资源配置过程中的权力有限，对政府预算缺乏实质性审查，预算绩效监督参与有限，无法形成对政府预算绩效管理的有效监督和强有力支持。（6）其他相关主体的参与度不高。受限于预算信息公开和绩效信息共享不充分，其他权威机构和相关主体的参与度较低，预算绩效外部问责和社会监督缺失。

（二）不同维度的绩效评价交叉并行，缺乏相互支撑

自上世纪90年代中期开始，我国中央和地方政府均不同程度地开展了行政和预算两个层面的绩效管理探索和实践，经过十多年发展演进，主要形成三套平行的绩效管理和评价体系：（1）上级政府对下级政府的整体绩效管理和政府部门行政效能考核，中央主管部门先从人事部转到中纪委监察部，又从中纪委监察部转到中编办，目前尚未出台统一规范指导性文件，整体推行缓慢；（2）由中央组织部持续推行的“地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系”，按德、能、勤、绩、廉五类别设置评价内容；（3）由财政部主持推行的“预算绩效管理”和“财政支出绩效评价体系”。此外，还包括各级党委和政府直接组织领导的民主行风政风评议、各部门和单位自行开展的内部绩效管理等，各个体系既相对独立又存在不同程度的交叉重叠。地方层面的各类绩效管理实践更是五花八门，主管机构和工作机制各异，而且随着主要领导人的调动，存在不同程度的可持续困境。不同管理体系的学术研究也各自为营，鲜见关于协同推进的研究。预算绩效管理与其他政府绩效管理之间被人为分割，且彼此之间并无绩效信息的沟通与共享，无法形成改革合力。

（三）不同政府层级的预算绩效管理缺乏联动机制

我国的预算绩效管理改革探索整体呈现 “自下而上”的路径，形成了各种不同地方模式，中央一级的预算绩效管理也自成体系。在试点探索阶段，这种百花齐放的局面有助于通过试点形成多种路径选择和备选方案，有助于通过比较，为统一、规范制度的制定提供参考。但是，随着全面实施预算绩效管理目标的确立，绩效理念要覆盖所有政府层级、所有部门和单位、全部财政预算资金的预算管理全过程，缺乏多级政府的预算绩效管理联动机制，客观上会使改革面临三大难题：一是大部分区县级政府的预算绩效管理工作进展比较缓慢，已成为预算绩效管理的“短板”，较高层级政府应如何将绩效管理延伸至基层政府；二是如何有效开展同一项目使用不同层级政府财政资金的绩效管理。例如对专项转移支付资金如何有效开展从中央部门预算决策到基层政府资金使用的全过程预算绩效管理和绩效评价；三是在各地分头建设绩效评价指标和标准的情况下，如何形成全国统一分类的绩效指标和标准库，以实现同类地区、部门和项目间的横向比较。

（四）预算绩效管理的基础配套改革支撑不足

公共预算与管理过程包含了最重要的政府决策程序与机制，因而无论是在国家还是地方政府层面，都得以成为最基本、最正式和使用最频繁的治理程序。预算绩效管理是自新公共管理运动以来各国普遍应用的公共预算形式，是公共预算适应国家治理需要、功能不断演进、交织发展到特定阶段的产物。如表3所示，传统预算强调控制功能，目的是将支出限制在可获得收入以内，防止过度支出。随着时间的推移，人们期望预算发挥更大作用，成为重要的政治媒介、为经济和社会提供动力的工具、基本的国家治理和行政管理手段以及中央问责的渠道，综合承担起包括控制、管理、政治、问责和经济各项职能。这种功能的多样性已转化为日益复杂的预算格式和预算过程，既提出绩效预算需求，又为其实行奠定基础。

如表3所示，现代公共预算的目的是授权使用公共资金，通过预算执行和报告确保遵守，最终保证相关主体对各项决策以及对公共资源的实际使用负责。从公共预算演进的国际趋势看，预算功能从传统政治和控制（内部问责）扩延到管理、外部问责和经济功能相互交织，预算格式也经历了分项预算、规划预算到绩效预算的发展过程；预算编制和报告基础从现金制向应计制发展；预算技术从渐进主义过渡到递减主义，再到综合财政治理。顺应这一趋势，预算绩效管理不可能单边推进，而必须与其他公共预算配套基础改革之间融合、衔接、相互支撑。从我国相关改革的情况看，政府收支分类、政府会计和综合财务报告、中期财政框架等项改革均在路上，如何综合起来，相互支撑，是一个紧迫且艰巨的课题，也是制约全面实施预算绩效管理落地不可回避的基础性和技术性问题。

表3 公共预算功能演进及发展趋势

三、全面实施预算绩效管理的协同推进机制设想

“持续改进”是绩效管理的精髓所在。现阶段，“行政主导”下的预算绩效管理，其优势在于能够快速推进扩围，且具有动态适应性，但是相关主体的功能定位不清晰和外部监督、问责的缺失，也会带来预算绩效管理的不稳定或可持续难题，需要通过整合政府内部力量、明确相关机构主体权责，协调与其他权威机构关系，再造预算绩效管理流程，形成全面实施预算绩效管理的权威性制度安排和协同推进机制。

（一）管理目标从聚焦“内部控制”到重视“外部责任”

绩效预算系统的应用，使预算成为最大化政府有效性和效率的有力工具。各国在预算管理中引进绩效技术的目的性广泛，包括改进预算分配方式、缓解财政危机、提高资金使用效益和透明度、强化部门绩效责任、提高政府治理水平等，大致可以分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。现阶段，我国预算绩效管理表现出较明显的内部控制特征，主要聚焦实现预算编制精细化、合理化，强化预算完成进度和绩效目标完成情况，重视过程控制和内部问责，评价结果主要用于部门和单位整改。而建设责任政府的本质要求是树立对公民负责的政府治理理念，用责任手段控制政府权力，强化责任追究。因此，全面预算绩效管理作为政府治理的深刻变革，不是一项孤立的改革，必须跳出财政预算管理技术的狭义框架，不仅关注在预算周期中如何应用绩效信息，还应利用更为广泛的协同网络实现政府绩效责任的明确和解脱。一方面，通过预算文件和绩效信息的明确性、可访问性、可读性和全面性来实现外部问责制；另一方面，通过使预算过程对利益相关者透明和易于理解，或通过越来越多利益相关者的参与，如实现以应计制为基础的政府报告格式、以绩效为基础的预算编制等，提高预算透明度和可问责性。

（二）明确预算绩效管理相关各方权责，实现内、外部协同推进

我国是一党执政，党委领导下的政府。在现有体制和权力职能分工框架下，应尽可能调动党委、一府两院和权力机构的各方力量，建立相互协同、制约的权威性组织网络和推进机制。以下分析主要从机制着手，不涉及政府权力运行机构以外的相关主体。

1、尽快出台《意见》贯彻落实的具体方案，明确党委、政府和人大、核心行政机构之间、核心机构与职能机构之间的制度化协同治理。按照《意见》的描述，全面实施预算绩效管理的整体组织架构已基本成型：党领导预算绩效管理工作；地方各级政府和各部门、单位是预算绩效管理的责任主体，负责同志对相应预算绩效负责；财政部门负责组织协调；审计部门负责对预算绩效管理进行监督；重要绩效信息同步报送同级人大，主动向社会公开；监察纪检部门在发生违纪时介入问责。但总体来看，各机构行动主体的具体职责分工还不够清晰，发改委等核心行政部门的职责未予以界定。当务之急应尽快出台具体方案，明确相关主体的权责分工和内部、外部监督机制。

2、作为牵头和组织协调部门，财政部门应发挥主导作用。重点实现以下新突破：（1）建立财政部门内部预算绩效管理沟通协调工作机制，为上下级政府间管理联动、稳定团队和工作机制提供组织保障；（2）负责制定并提供持续的预算绩效管理标准和技术指引，并按照资金功能、用途、管理特征和组织特点分类建设指标库和标准体系；（3）在预算编制、执行、监督三位一体的基础上，强化财政预测、分析功能，提高对部门中期规划预算和年度预算审核的有效性；（4）综合政府财务数据和绩效信息，编制和发布绩效导向的政府整体综合财务报告。对此，我国也可以考虑借鉴OECD国家经验，组织精干的专业团队，创新设立独立财政机构（IFI），对预算开展专业、独立、权威分析，通过经济与财政预测、事先估算政策实施成本、开展政策辩论，揭示特定政策潜在的财政风险，为增强财政可持续性提供依据。

3、调整发改委等政府核心机构职能，打破部门利益条块分割，避免部分公共资金因制度障碍而游离在预算绩效管理框架之外。坚持一个财政、一套预算绩效管理制度，将资源分配集中归口财政部门。发改委应淡化微观管理、资金分配和项目审批职能，更多聚焦宏观经济功能和政策规划、计划，协调跨部门、跨国家的重大政策，结合宏观经济和国际形势，对重大政策出台进行预测和分析。利用其核心行政机构地位和长期从事政府投资项目管理和宏观管理的经验，部分承担独立财政机构的角色，聚焦宏观经济预测和对重大政策财政风险的事先评估，为政府中期财政规划和重大政策绩效目标提供权威意见，并可接收国务院和人大委托，对重大政策的预算决策开展专项分析和报告。

4、明确职能部门的预算责任主体角色，强化部门绩效管理和自我评价能力。职能部门和单位作为预算申请主体、公共资金使用主体（履职主体）和业绩数据供给主体，为预算绩效管理的第一责任人，需回应财政、审计、人大、纳税人等对相关绩效信息的需求。部门和单位负责在政府整体规划战略框架内，制定本部门的规划、计划及中期预算、阶段性目标和关键绩效指标（KPI），并实施项目管理，在弹性绩效框架内配置部门资源、完成履职，做好自我评估、编制绩效导向的部门财务报告并予以公开，并有义务接受审计检查、财政评价、绩效听证等内、外部监督，形成可问责的清晰框架。因此，从可持续发展的角度看，预算部门和单位应注重自我评估和报告能力，改变过度依赖第三方机构所引发的长期绩效管理运行成本高、质量难以保障的局面，提高绩效管理本身的绩效。

5、明确审计部门参与预算绩效管理的具体审计监督职能。审计部门依照法律规定独立行使预算的审计监督权，是预算绩效管理的政府内部监督主体。全面实施预算绩效管理背景下，审计部门除聚焦政府活动的财务责任外，还应更多关注政府的绩效责任：（1）审计部门除对政府整体预算执行和收支情况进行审计外，还应重视对同级政府和政府部门编制的绩效导向财务报告进行审计，提供更具独立性的审计报告，保证资源使用的过程符合适当、透明程序，合乎预期目的，并对相关绩效信息的准确性、可靠性和相关性进行检验和复核，维护和促进政府整体的公共责任；（2）接受人大、党委和政府委托，对重大宏观政策落实情况和具有重大风险的项目、政策等，开展财务和效益审计并重的专项综合评估，形成审计报告，为问责或解除相应财务责任和绩效责任提供依据；（3）结合领导干部经济责任履行情况审计和离任审计，落实绩效“问责到人”和重大项目责任人绩效终身责任追究制。

6、加强人大监督的持续介入，形成对政府全面实施预算绩效管理的实质性监督和倒逼机制。人大及其常委会是政府预算和预算绩效管理的外部监督主体。人大应充分发挥各专业委员会和预算工委的制度潜力和监督活力，通过开展预算信息联网、政策和项目绩效听证、预算绩效管理满意度测评等手段，更多搜集、反映、传递民意，以重点监督政策或项目为载体，对同级政府开展预算绩效管理的有效性进行评价和监督，倒逼政府绩效信息公开和绩效结果应用。此外，人大及其常委会作为权力机构，还可以授权审计部门或独立机构，对政府整体预算绩效、跨行业或跨部门重大政策、财政收入政策等，开展重点评估，并将结果与预算审查、重大政策绩效审查相衔接，对部门提出质询和问责。

此外，组织、纪检、监察部门和司法机构，则在各自职能范围内参与绩效问责，实现“问责到人”和终身问责。

（三）协调各类绩效评价体系，实现信息共享

如前所述，我国不同维度的政府绩效评价分开推进，可通过信息共享，在一定程度上实现相互协调。不同评价体系既各有重点，又在对象和内容上重叠交叉，可以通过信息共享，互为补充和支撑。例如领导者的德能勤绩，最终应该反映在所管单位的整体绩效或绩效水平提升上。因此，可以将部门预算绩效评价结果纳入领导干部综合考评的指标体系。还可以将上级政府对下级政府绩效评价，与专项转移支付资金的绩效评价结果相关联。反过来，也可以将政府行政效能考核、行风政风评议等结果与部门整体支出绩效评价相联系。切实将行政管理、干部管理、预算管理联系起来，建立起政府整体责任机制。

（四）以转移支付资金为载体，在不同层级政府间形成预算绩效管理联动机制

全面实施预算绩效管理意味着全部财政资金，不论是上级转移支付、本级预算还是下级配套资金，都要纳入预算绩效管理框架，实施全过程绩效管理。现阶段，我国区域间绩效管理发展极不均衡，起步较早的地区在向纵深发展，还有部分地区仍在观望。纵向上，中央部门工作逐步推进，省级预算绩效管理工作开展较快，但基层政府进展缓慢。因此，要补足预算绩效管理的“短板”：（1）要重视基层政府预算绩效管理观念和基础建设，对开展工作较晚的基层政府，上级政府可以从制度、流程、指标库和专家、机构平台等方面予以指导和技术支持，使其从规范的高起点开始启动。（2）上级政府对下级政府预算绩效管理应指导和考核并重，制定工作考核办法，将基层政府财政预算绩效管理工作开展情况及成效纳入政府绩效评价框架；（3）结合深化分税制改革，根据事权和支出责任相匹配原则，以转移支付资金为载体，推进预算绩效管理联动机制建设。

（五）加快推进全面实施预算绩效管理的基础配套改革

如前所述，预算不再仅仅是技术工具，而是政府治理的变革工具，其改革不仅多元主体协同推进，也要求预算技术的配套改革相应跟进。因此，预算绩效管理是对传统公共预算管理的流程再造，最终要实现绩效管理和预算管理的一体化，必须建立起整体财政观和长期预算管理的视野，将预算绩效管理流程分别向前（财政预测、中期预算、部门计划）、向后延伸（绩效报告、外部问责），以健全公共预算的问责和经济职能。

1、树立“整体财政观”，建立财政预测和分析框架。经济预测和财政预测相结合，建立收入和政策预测分析框架和支出审查框架，从整体财政平衡和风险控制的视角审视预算，是发达经济体实施预算绩效管理改革的主要经验之一。预算绩效管理框架，不能仅仅局限在以年度预算编制为起点，而应将其端口再向前推移至经济、财政预测和政策决策、规划环节。如果政策本身不合理，预算本身不科学，越重视预算执行率，损失和风险越大。因此，理性的收入政策和重大政策支出、部门整体支出的预算绩效管理都应该建立在一套基于经济预测的财政预测技术和报告制度上。

2、树立长期视野，建立与国民经济发展规划、政府任期同步的中期预算框架。从各国实践经验看，中期支出框架（MTEF），也被视为绩效预算过程的第一阶段。当前我国按“年度预算—中期财政规划—中期预算”的路径逐步推进，已初步建立按照三年滚动方式编制的中期财政规划。但是，一方面部门的中期财政规划普遍缺乏对宏观形势的分析，例如对行业和领域的重点指标变动趋势及对重大财政收支可能影响预测、收入预测和支出需求预测不足，与重大政策的关联不明确，无法测量政策的长期成本，对财政风险的预测不足，无法体现预算的约束机制，难以实施问责。另一方面，三年滚动预算与社会经济发展规划的五年、政府任期的五年时间均不一致，三者无法有效衔接。建议在强化财政预测分析功能的同时，制定周期更长的（五年）中长期预算框架，并根据外部经济环境变化及时调整，确保预算管理改革的可持续性。最后，通过中期预算管理，可赋予部门一定资源配置的弹性，将 “放权”与“问责”更好地结合在一起，使绩效评价能够摆脱对过程的过度关注而真正实现结果导向。同时，也能缓解全面预算绩效管理客观上面临的一些实践难题。

3、在政府会计制度改革的基础上，通过建立部门计划和绩效导向的财务报告制度，形成明确、公开和解脱部门绩效责任的制度框架。首先，通过制定部门年度

计划，公开与部门预算相匹配的绩效目标和KPI，并提供详细数据和信息链接，将部门的预算绩效责任明确下来；其次，通过发布包含绩效信息的年度财务报告或单独绩效报告，并经财政、审计或人大审核监督，决定其绩效责任解除或问责。最终形成部门主动参与预算绩效管理，实现自我评估、自我改进的良性机制。■