政府购买公共服务机制研究——以福建省厦门市为例

●魏天寿 林陈聃 刘 晔

一、厦门市政府购买公共服务实践进展与成效

（一）厦门市政府购买公共服务实践进展

1、项目总体情况及具体分布。长期以来，厦门市对政府购买服务工作高度重视，在社会管理各相关领域积极开展政府购买服务工作，将适合社会力量承担的公共服务事项都以购买服务为主的方式实施。厦门市于2014年开展市本级政府购买服务试点工作，其2015-2017年实施和统计的政府向社会力量购买公共服务的范围和项目，主要集中在一般公共服务、公共安全、教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区等领域（见表1）。

可以看到，厦门市政府购买服务项目金额逐年增大，2015年为43357万元，2016年为 86108万元，2017年为100685万元，近三年资金分布较大的三个领域为：城乡社区领域、一般公共服务领域和教育领域，其中城乡社区领域2015年投入16859万元，资金占比38.88%，2016年投入27120万元，资金占比 31.50%，2017年投入28991万元，资金占比28.79%，近三年皆排在第一位。

2、制度建设。为建立健全政府购买服务制度，2014年，厦门市政府办公厅转发了厦门市财政局制定的 《关于推进政府购买服务工作实施意见的通知》（厦府办〔2014〕67 号），明确了厦门市政府购买服务的基本原则、购买主体和承接主体、购买内容、资金和绩效管理、相关程序以及工作推进机制。厦门市财政局会同市民政局、市市场监督管理局转发《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96 号），以规范厦门市政府购买服务工作，并结合厦门市实际从服务事项、服务项目、购买主体、购买程序等八个方面进行细化要求，使文件更具操作性。此外，厦门市财政局配合业务主管部门出台《厦门市政府购买和资助社会工作服务实施办法（试行）》（厦民〔2013〕22号）、《厦门市政府购买社区矫正服务实施方案（试行）》（厦司〔2015〕74 号）等专项文件，指导专项购买服务工作。针对社区工作繁杂、社区公共服务需求较大的情况，厦门市财政局配合制定了厦门市《关于转变政府职能创新社区服务的实施意见》（厦委办发 〔2016〕3号），厦门市民政局会同厦门市财政局草拟并经厦门市政府批准出台 《厦门市人民政府办公厅关于印发政府购买社会工作服务试点工作实施意见的通知》（厦府办〔2015〕3号）文件，推动政府购买社会工作服务的规范化和常态化。同时，按照该文件精神，厦门市民政局会同厦门市财政局制定出台 《厦门市政府购买社会工作服务项目操作流程》《厦门市社会工作专业服务指导标准》和《厦门市公益性社会组织社会工作者薪酬待遇指导标准》等社会工作服务指南，对社会工作服务的操作流程、社会工作专业服务标准、社会工作者的薪酬待遇等作出规范。2017年2月，厦门市财政局会同厦门市民政局修订了 《关于政府购买社会工作服务的实施意见》（厦民 〔2017〕25号）、《关于印发厦门市政府购买社会工作服务评估实施办法的通知》（厦民〔2017〕26号），进一步完善厦门市政府购买社工服务制度，规范单位购买社工服务，指导单位对社工服务效果开展评估。同年12月，厦门市民政局印发《厦门市政府购买社会工作服务操作规程》，对项目立项流程、项目实施要求、监督评估程序、项目延续与结项等方面作出规范。

表1 厦门市政府购买服务项目资金统计表（单位：万元）

3、购买服务范围。按照“先易后难、积极稳妥”的原则，厦门市财政局出台 《市级政府购买服务指导目录（2018 年修订版）》（厦财综〔2018〕14 号）（以下简称《指导目录》），指导各部门、各单位开展政府购买服务工作和编制政府购买服务预算，《指导目录》向社会公开。《指导目录》共包括基本公共服务事项、社会管理服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性事项及其他事项6项一级目录、60项二级目录、285项三级目录。

4、预算管理情况。厦门市明确规定，市级购买主体应当在编制年度预算时，在部门预算管理系统中按要求填报《政府购买服务预算表》，与部门预算编报、批复、执行直接关联。政府购买服务项目所需资金在既有财政预算中统筹安排。同时，对预算已安排资金，但尚未明确通过购买方式提供的服务项目，也可转为通过政府购买服务方式实施。政府购买服务要坚持先有预算，后有购买服务，在能保障年度预算的前提下，可以签订不超过三年履行期限的政府购买服务合同。

5、项目监督与绩效评估情况。目前厦门市政府购买服务的绩效评价工作主要按照 《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96 号）中相关要求开展，由购买主体牵头组织实施，按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长期效果评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效进行考核评价。2015年，厦门市财政局印发 《关于全面推进预算绩效管理的通知》（厦财预〔2015〕39号），并附《项目支出绩效目标申报表》《绩效目标申报参考指标》《项目评审报告范本》《绩效评价报告》等，深化预算管理改革，加强预算绩效管理，提高资金使用效益。2016年，厦门市财政局印发《厦门市委托第三方机构参与预算绩效管理暂行办法》（厦财预〔2016〕30号），并附《预算绩效管理业务委托协议书》及《第三方机构参与厦门市预算绩效管理工作情况考评表》，规范预算绩效管理工作委托第三方机构实施的行为，确保第三方机构客观、公正开展预算绩效管理。各购买主体可根据文件要求，对服务项目开展预算绩效管理工作。

6、承接主体培育情况。近年来，厦门市对社会组织的扶持培育力度持续加大，除了建成厦门海峡两岸社会组织服务中心，思明区、湖里区和海沧区也分别成立了区级社会组织孵化园区。厦门海峡两岸社会组织服务中心建筑面积约650平方米，于2015年上半年建成并投入使用，目前已有12家符合条件的社会组织入驻中心。中心通过“进驻-培育-评估-出壳”的工作模式，向入驻的社会组织免费提供办公、活动场所、办公所需的基础服务设备以及政策咨询、资源中介、人员培训、能力建设、交流展示等系列配套服务，协助入驻社会组织进行项目申报、项目策划、活动举办、财务托管等。

（二）厦门市政府购买公共服务实践成效

1、优化了公共服务提供。面对大众对公共服务越来越多元化的需求，厦门市通过政府购买服务，将部分适宜社会力量承担的服务事项交由社会力量提供，服务质量明显提高。例如，厦门市集美区民政局委托厦门市爱欣乐龄社工服务中心、厦门市和欣社工服务中心进行六个社区的居家养老服务。服务对象主要是社区内60岁以上的长者及家庭，目标人群分为高龄、空巢或独居、残疾或失能老人；健康但有情感、健康、关系调整，社会资源网络等需求的老人；户口和人在本社区的老人。项目实施时间为2016年5月至2017年4月，投入经费72万元。截至2017年5月底，项目所涉各项工作均按时完成。此类举措推动了厦门市养老服务业发展，一定程度上解决了社区居家养老服务站运营难、社会组织培育难的问题，优化了社区公共服务的提供。

2、推动了政府职能转变。厦门市政府各部门出台各类专项指导性政策文件，把主要精力放在公共服务政策的制定和监督方面，将公共服务生产交给社会，实现了具有相关优势的社会组织生产各自优势公共服务产品的转变。例如，2015年思明区政府购买社工服务项目管理培训班，由厦门市思明区民政局牵头举办，60多名来自街道、社区和职能部门的领导以及工作人员参加此次管理培训，培训人员引导专业社会组织以及社会工作服务机构深入街道、社区开展服务，推动厦港、鹭江、嘉莲、中华、莲前等5个街道家庭综合服务中心以及演武、四里、镇海、官任、深田等社区十多个购买服务特色项目的建设。

3、促进了社会组织发展。明确社会组织在公共服务供给中的重要地位，吸纳社会组织共同参与政府购买服务，有利于社会组织的培育与发展。厦门市民政局等部门制定厦门市 《关于培育发展社区社会组织的实施意见》（厦委办发〔2016〕6号），围绕分类登记管理原则，建立健全直接登记与双重管理相结合的社会组织登记制度，完善社会组织直接登记的程序，进一步降低个别类型社会组织登记准入门槛，对社区社会组织适当放宽登记注册资金量和会员最低要求量。截至2017年底，经申报、审核和公示，确定了四批具备承接政府职能转移和购买服务资质的市级社会组织共135家，作为选择承接政府职能转移和购买服务主体的重要依据。

4、改善了民生和社会事业。厦门市积极推进政府购买服务工作，有效促进了民生和社会事业的发展。比如，在社工服务购买方面，2015-2016年厦门市财政局连续两年安排资金700多万元支持厦门市民政局向社会组织购买八个社会工作服务项目，服务对象主要是寄养孤儿、流浪未成年人、离异家庭子女、空巢老人、失独长者等特殊群体。此外，厦门市各区作为基层政府，更是积极购买社会工作服务，如湖里区购买社工服务的资金，每年超过1500万元，向8家民办社工机构购买了近70个社工服务项目，对象涵盖单亲妈妈、残疾人、外来员工等群体，服务网络已覆盖全区52个社区；思明区在辖内各街道成立家庭综合服务中心，根据街道实际情况设计不同服务项目，为社区居民提供健康、娱乐、日常照料、心理咨询等各项服务。这些举措提高了居民生活质量，促进了家庭和睦、社区和谐、社会稳定，切实改善了民生和社会事业。

二、厦门市政府购买公共服务现存问题与原因

（一）厦门市政府购买公共服务现存问题

1、项目执行范围相对狭隘。根据2015-2017年间厦门市政府购买公共服务项目资金统计表，不难发现，政府购买公共服务的项目主要集中于城乡社区、一般公共服务、公共安全、教育等领域，其中社区工作服务是政府购买公共服务中项目最多、投入最大、制度最成熟的，其次则是一般公共服务、公共安全、教育等几类公共服务的购买，而在与民生关系更为密切的医疗、文化、社会保障等领域，政府购买的公共服务规模较小、投资不足。虽然厦门市在制定政府购买公共服务目录时已经意识到公共服务的购买必须涵盖多个领域，但是在具体实施执行过程中还是出现了执行范围较为狭隘的问题。

2、服务定价机制不够规范。目前，厦门市政府购买公共服务领域内还无法形成标准的公共服务定价机制，厦门市政府各个部门在进行公共服务项目定价时，通常借鉴其他部门或外地类似购买服务项目价格，或根据主观判断粗略定价，这种定价方法缺乏规范性、科学性及对自身所购买项目的针对性。不规范的服务定价机制，不仅无法保证政府高效、及时地提供公共服务，降低财政资金的使用效率，而且会对后期的资金监管、项目监督造成困难，影响政府对公共服务项目的绩效评价，导致政府对于项目的监管流于形式。

3、承接主体力量较为薄弱。一是目前厦门市专业的社会组织仍然较少，截至2017年底，厦门市具备承接政府职能转移和购买服务资质的市级社会组织仅有135家，许多政府购买服务项目仍须通过引入外地社会组织作为承接主体，本地社会组织还需要一定时间进行培育，许多服务事项难以找到合适的承接主体。二是缺乏统一、完善的社会组织资质评定标准系统，在厦门市有关政府购买公共服务的政策文件中，尚未涵盖社会组织资质认定的制度安排，也并未涉及公共服务从业人员的能力审核，这不仅无法确保社会组织的品质，还将导致公共服务的质量无法保证。三是政府长期以来扶持事业单位，部分全额事业单位掌握大量的专业人员和资源，却不能成为承接主体。

4、相关配套机制不够健全。政府购买公共服务涉及很多程序、环节和部门，需要相关改革配套措施，包括政府机构改革和职能转换、事业单位改革等。目前政府部门机构及其工作人员对公共服务购买以及政府职能转变的认识不够到位，许多部门机构及其工作人员还未完全弄清“全能型政府向有限职能型政府的转变”理念，导致其并未明确自身所处的角色定位以及行为要求，“全能型政府”思维定势的存在使得许多公共服务仍通过政府直接生产提供。另外，部分政府扶持的全额事业单位掌握着大量提供公共服务的专业人士和资源，却无法成为公共服务的被购买方，政府需要花钱从其他机构购买公共服务，出现一边通过财政经费设机构养人办事、一边花钱购买服务的“两头占”现象。

（二）厦门市政府购买公共服务现存问题的原因分析

1、单位认识不到位。部分单位受制于自身经验不足以及公共服务应由政府直接提供的传统思维的束缚，购买服务意识相对薄弱。一方面，许多单位仍习惯于政府直接提供服务，推行政府购买服务的积极性不高，主动性不强；另一方面，对于一些实际上是向社会力量购买的服务项目，特别是金额较小的项目，有些单位为减少相关预算编制、信息公开、绩效评价等工作，并未按照《政府购买服务管理办法（暂行）》要求开展。

2、监督和评估机制不够完善。目前，厦门市政府购买服务的绩效评价工作主要按照 《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96 号）中相关要求开展，相关的监督和评估机制仍有待改进。厦门市政府部门在利用采购方式提供服务时，所受到的监督较少甚至存在监督盲点，这是此项工作的一个潜在风险。此外，项目评估机制除了《厦门市政府购买社会工作服务项目评估实施办法 （试行）的通知》（厦民〔2014〕172号）外，其他项目的绩效评估特别是第三方评估还亟待完善。

3、承接主体培育相对不足。首先是政府对社会组织的资金扶持力度有限，大多数社会组织的资金来源是政府财政支持，其他收入来源较少，对政府资金过度依赖。资金来源单一及金额有限制约了社会组织的进一步发展，阻碍了社会组织专业化程度的提升，对公共服务的承接工作造成不利影响。其次是从政策供给的层面来看，厦门市乃至福建省仍未建立一套完整的政策支持体系，承接主体的培育工作总体上缺乏系统规划和制度机制，有关承接主体培育的工作机制的实施意见未能得到细化，造成作为承接主体的社会组织发展相对滞后。

4、部门联动机制不够健全。政府购买公共服务是涉及多部门运作的系统性工作，需要相关部门协调配合开展工作，如政府职能转移的相关事项须经过财政部门和机构编制部门审核明确，社会组织的培育工作主要由民政部门负责，此外承接主体的市场行为监督和管理需要工商部门的配合，购买过程中涉及的资金使用还离不开审计、监察部门的监督。如果缺乏行之有效的部门联动机制，那么将不能更好地整合各方的人力、财力和物力，不利于节约行政成本，政府购买公共服务工作成效也会大打折扣。目前，厦门市政府购买公共服务的部门联动机制还有待完善，财政、民政、工商、审计、监察以及行业主管部门的信息资源共享机制还有待改进，工作合力还有待增强。

5、法律制度不健全。总体而言，我国在政府购买公共服务领域还没有一部成型的法律专门来详细规范政府购买公共服务行为，所以各地方政府开展政府购买公共服务的实践过程中缺乏全国性的法律依据，更多只能依靠地方出台的规范性文件开展工作。目前，厦门市政府购买公共服务立法滞后，唯一正式法律依据是《政府采购法》（2002年制定，2014年修订），但其只是原则性的法律规定，在具体操作层面目前都是依据厦门市府办、财政局、民政局、市场监督管理局等部门出台的规章和文件。虽然这些规范性文件一定程度上促进了厦门市政府购买公共服务的发展，使相关工作的开展具有一定政策支持和制度约束，但是这些规范性文件缺乏系统性、统一性、权威性和规范性，并且覆盖的范围有限，无法兼顾到政府购买公共服务中的各个环节，所以在项目实施的过程中，有些操作可能处于法律灰色地带。

三、完善厦门市政府购买公共服务机制的政策建议

（一）明确购买主体角色定位

1、强化政府购买服务意识。第一，政府部门机构及其工作人员要明确自身在购买公共服务中的角色、主导地位以及应承担的职责。第二，政府部门机构及其工作人员应清晰政府购买公共服务的定义、形式以及购买公共服务的范围，从理论上将这些关键问题明确，争取在实践中将其执行到位。第三，政府部门机构及其工作人员要对购买服务的价格、购买的具体数额以及绩效评价和监管等方面强化认识，从而提升政府购买公共服务的效能。

2、加大政策支持力度。第一，加大政府对公共服务购买的资金投入力度，扩大政府购买公共服务的比例和范围，提升政府购买公共服务的质量，保证公共服务的供给与人民群众的需求不脱节。第二，均衡政府在公共服务购买方面的资金，政府财政资金有限，需要优先考虑一些与保障和改善民生紧密相关的公共服务，把财政资金用到广大人民群众最为关心和需要的公共服务中去。第三，面对社会组织发展缓慢、规模小、承接能力不足的局面，应将培育和孵化社会组织的任务放在突出位置，有针对性、有重点地培育和发展各类专业社会组织，主动向社会组织转移职能、购买服务，促进其成长壮大，增强其提供公共服务的能力。

3、完善各项综合配套政策。第一，厦门市政府应依据本市具体情况，制定《政府采购法》的综合配套政策，使得政府购买公共服务更加规范合法。第二，建立扶持公共服务购买的地方财政规定和税收优惠，可将政府购买公共服务的内容纳入到财政预算的范围之内，运用税收优惠的方式扶持一些新兴的社会组织，并及时公开相关信息。第三，完善社会组织法律法规及综合监管体系，制定和完善相关配套法规，强化发起人责任，将社会组织参与购买服务工作情况纳入社会信用体系，建立完善社会组织的登记管理信息和信用档案，从而发挥行业监督作用。

4、加强部门间协调配合。第一，明确厦门市财政局、审计局、民政局等部门职责，以减少或克服部门之间推诿扯皮的现象，从而发挥系统的规模效应。第二，通过联席会议等方式，强化市财政局、审计局、市场监督管理局、民政局等部门间工作协同的常态化，加强市人大对政府购买服务的监督工作，确保资金规范管理。第三，通过将合作部门的绩效与本部门的行政考核相结合，从而促进部门之间的相互合作，共同实现政策目标。

（二）加强制度环境建设

1、完善相关法律法规。第一，应当在时期成熟时，由市人大根据经济特区地方立法权予以规范立法，将政府购买公共服务纳入人大的法律监督范围，立法中既要把已有成熟做法以规范形式制度化，也要前瞻性地为未来改革探索和制度创新预留空间。第二，修订完善厦门市为促进政府购买公共服务的一系列政策法规，明确购买公共服务过程中政府和社会力量的角色定位及权利义务，并对购买的范围、流程、资金保障等方面作出相关规定，用法律保障政府购买公共服务。第三，完善行业法规和操作规程，可在信息公开、监督管理、社会组织的资质考核等方面制定标准化的可操作规定，并加强地方立法，完善人大对财政预算的监督职能。

2、营造政府购买服务市场环境。第一，明确公共服务的购买主体和承接主体，政府作为公共服务的购买主体，应将自身角色从公共服务的直接生产者和提供者转变为公共服务的提供者和购买者，而作为承接主体的社会组织也应意识到自身所需承担的责任，摆脱对政府的过度依赖。第二，构建良好规范的政策环境，政府的扶持有利于社会组织形成与发展，拥有良好的法律保障、政策环境及财政支持可以使社会组织的力量更加壮大，从而有利于社会组织更加高效地完成承接目标。第三，充分运用厦门市自贸区的政策优势，一些改革可以在厦门市范围内采取“先试后推”的办法，鉴于厦门市拥有“多区叠加”的政策优势，建议把一些拟推广的购买项目或购买机制放在自贸区内先行先试。

（三）完善规范购买流程

1、合理确定购买目录。第一，结合厦门市具体情况，合理确定政府购买服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质与内容，将适合社会力量承担的公共服务事项以购买服务为主的方式实施，而不属于政府职能范围，应该由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，则禁止购买。第二，针对适合社会力量承担的服务事项，应在对厦门市政府购买公共服务已有改革效果进行评估基础上，从与民生相关的公共服务领域着手，根据公共服务供需缺口的预测，前瞻性地有序实现购买服务范围的扩围，由目前的社工服务、市政市容、技术服务、劳动就业服务等渐进扩围到与民生关系更为密切、缺口更大的教育、医疗卫生、养老、文化等基本公共服务上，以满足社会公众日益增长的公共服务需求。

2、积极研究定价机制。第一，从项目成本测算、工作量统计着手，合理测算项目成本，明确核算标准，细化政府购买服务的项目价格结构。第二，完善购买服务定价参与机制，加强与作为承接主体的社会组织的沟通，建立服务购买方和提供方的协商机制，增强服务定价的合理性、可行性和科学性。第三，提升购买方式竞争性，可选择若干项目引入异地甚至境外（如台湾）承接主体，在提高购买方式竞争性程度基础上形成这些服务项目竞争性市场化的定价机制。

3、完善监督和评估机制。第一，建立健全厦门市政府购买公共服务财政保障机制，要和绩效预算改革相衔接，设计科学的财政投入和支出绩效评价的指标体系，注重资金效率、行政效率以及政策效率，对项目资金使用、项目数量及质量进行绩效监督与评估。第二，针对各区级政府部门为购买主体的公共服务，应与市级政府对区专项转移支付安排相配套，以同时发挥市对区资金的监督与评价，提高资金的绩效水平。第三，建立第三方评估的资信管理，完善由购买主体、服务对象以及第三方构成的多元化监督评估体系，在尽量扩大第三方评估基础上，积极发挥居民在评估中的作用，可以先从现有社区服务入手，建立居民直接参与公共服务评估的机制。除此之外，还可考虑引进相关领域的专家进行监督与评估，发挥专家们在相关领域的专业特长，及时发现问题，制定解决方案。

4、积极培育承接主体。第一，建立新型政社合作关系，多渠道多形式培育社会组织，加强对社会组织的资金支持和政策倾斜，对民间组织积极落实公益慈善类组织的捐赠税前扣除等相关税收优惠政策。第二，加快事业单位改革，完善人事制度，由市编办根据购买主体的购买服务情况相应调整其人员编制。第三，鼓励和引导社会组织通过项目合作方式跨区域承接政府购买服务项目，形成以政府为主导、多种社会主体共同参与的公共服务供给格局。第四，加快社会组织专业人才队伍建设，通过专业培训班、经验交流会、座谈研讨会和专家讲座等方式，提高相关工作人员的业务能力与专业素养。第五，建立健全社会组织综合监管体系，加强对社会组织的综合监管，促进社会组织的有序运行，提高社会组织的规范化运作水平，为承接工作提供保障。

5、借鉴国内外先进经验。在推进政府购买公共服务实践的过程中，根据厦门市的实际情况，吸收借鉴国内外代表性城市的先进经验和成功做法，以人民群众需求为导向，逐步完善政府购买公共服务机制建设，规范购买流程，为社会公众提供更优质高效的公共服务。■