“财政因素分配法”激发乡镇发展活力

许国斌

【摘要】达川区深化财政改革，创新实施的“财政因素分配法”，将公权力关进制度的笼子，有效缓解了公共财政分配不公現象，堵塞了资金管理漏洞，激发了乡镇、村级活力，促进了全区城乡健康发展。“财政因素分配法”产生在县（区）域深化改革之中，并根据经济社会发展不断完善补充，形成了可复制、可推广的经验。

【关键词】“财政因素分配法” 基层财力 监管机制 【中图分类号】F81 【文献标识码】A

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移高举改革开放的伟大旋帜，把全面深化改革纳入“四个全面”战略布局。四川省达州市达川区紧随中央全面深化改革号角，大胆进行财力分配保障制度改革，创新实施“财政因素分配法”，逐渐构建起以“九大因素、三项管理举措”为核心的基层财力保障新机制，乡镇发展活力全面激发，区域经济社会发展全面提档增速。

实施背景：现行财政体制弊端凸显，区域经济社会发展受制受阻

随着经济社会的快速发展，原有的财政体制已经不能适应新时代发展的需要，地方财权和事权不匹配、财政分配不规范等一系列新问题显现。党的十八届三中全会对财政改革明确提出，要建立现代财政制度，重点是“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务，为各地深化财政体制改革提出了要求、指明了方向。从逻辑上看，预算管理制度改革是基础、要先行，必须全面规范、公开透明。

2013年9月，达川区由原达县撤县设立，全区辖54个乡镇（街道），总人口122万人，其中农村人口占80%，尚未摘掉省级贫困县帽子，人口多、底子薄、欠发达。在创新实施“财政因素分配法”之前，达川区的乡镇财力保障基本靠党政领导向上“跑、争、要”，一些深层次的问题和矛盾逐渐暴露出来。一是乡镇干部忙于“找钱”。2014年以前，达川区实施“零基+增长”预算模式，乡镇普遍面临财力保障不足，导致一些乡镇领导长期把主要精力放在到县里搞协调、跑项目、找资金上。二是财政刚性预算约束成为“一纸空谈”。每年乡镇及各类派驻机构以各种名目、理由上报经费请示，财政追加现象频繁。三是乡镇发展较为滞后。全区54个乡镇（街道）发展不平衡，一些偏远乡镇自身发展能力较弱。四是滋生“苍蝇”腐败行为。制度的不规范带来管理的漏洞，少数干部乘机“吃拿卡要”。

“财政因素分配法”是在全面贯彻落实“四个全面”战略布局的时代背景下，为规范相关部门的财政分配的自由裁量权，扎紧“不能腐”的制度笼子，破解乡镇（街道）发展“受制于钱”问题而进行的积极探索。

主要内容：创新“财政因素分配法”，树立财力向基层倾斜的常态导向

分因素按权重分配，建立乡镇基本财力保障机制。按照保障性因素、工作类因素、激励性因素三大块共九大因素对各乡镇财政资金进行科学分配。一是户籍人口因素。根据乡镇（街道）户籍人口、行政运行成本、发展任务等情况对乡镇进行财力补助。二是财力状况因素。对上年度总财力排名后10位的乡镇、人均财力排名后10位的乡镇区财政分别给予10万元补助资金。三是农村基层组织活动和公共服务运行因素。根据村内农业人口、幅员面积、基础设施、社会管理等因素测算农村基层组织活动和公共服务运行经费。四是距离城区远近因素。根据距城区公里数对偏远乡镇公用经费逐增系数计算；偏远乡镇按离城区公里数分档定额补助；按离城距离确定非税、基金收入补助比例。五是农民市民化因素。大力实施支持农业转移人口市民化政策，根据居住人口、城镇规模、环境治理等因素，对乡镇进行分类补助。六是重点项目建设因素。对涉及省、市、区重点工程项目、重点产业发展项目的乡镇（街道）给予10万元至30万元的办公经费。七是脱贫攻坚因素。对全区当年有脱贫任务的乡镇补助5万元工作经费.对实现脱贫的建档立卡贫困村补助10万元，对实现脱贫的贫困户按照人均200元标准给予乡镇补助，用于成效巩固。八是党建群团等工作因素。对乡镇（街道）党建、人大、政协联络等专项经费按每个乡镇（街道）20万元预算包干使用。九是综合目标考核因素。根据年终目标考核结果，对相关乡镇（街道）的公共业务经费进行调整。

建立健全监管机制，保障财政资金规范高效使用。在科学合理分配财政资金的基础上，研究制定3项配套管理举措，保证所有资金都用在改善民生、推动发展、维护稳定的“刀刃上”。一是确立一个坚强的领导核心。成立了达川区委财经管理领导小组，统一推进乡镇财政分配改革工作。建立保障资金监管机制，编制预算草案经区委财经领导小组审定，区人大及其常委会审查批准后实施，各乡镇（街道）对保障资金安排、使用、管理进行公开公示。二是搭建一个顺畅的拨付通道。通过全面优化拨付方式，制定专项经费支付办法，村（社区）干部基本报酬由区财政部门直接打卡支付，公用经费由区财政部门按月拨付，项目资金按工程进度拨付，减少中间环节，杜绝积压和克扣现象。三是筑起一道严明的纪律铁墙。出台了资金运行管理“三条禁令”，严谨乡镇（街道）公款宴请，严禁部门收受礼品，严禁有关人员以权谋私。同时，区监察、财政、审计等部门定期联合对乡镇（街道）资金使用情况进行检查，确保资金使用有效。

经验启示：勇于改陈规、革旧制，才能真正把改革精神落到实处

达川区深化财政改革，强化依法管财，创新实施的“财政因素分配法”，社会成效明显，中央电视台《新闻联播》《人民日报》《农民日报》等多家媒体对达川区“财政因素分配法”进行了详细的报道和充分的肯定。“财政因素分配法”产生在县（区）域深化改革之中，并根据经济社会发展不断完善补充，形成了可复制、可推广的经验，也给我们诸多启示。

基层财政改革，“事权”优先是关键。“财政因素分配法”能够取得成效，在于坚持以“事权”为创新突破口，探索公共财政保障新机制，真正把“人、财、物”向基层倾斜、向一线保障，让乡镇（街道）真正成为领导干部干事创业的舞台，使乡镇（街道）成为推动区域跨越发展的坚实基础。达川区的财政变革，其指向回归到“基层为要”。按照乡镇（街道）户籍人口、财力状况、上年实得财力等因素，对乡镇（街道）按权重比例分配财政资金，确保各乡镇（街道）财力保障情况公开透明。同时，该办法坚持因素动态调整，根据区域经济社会发展的需要，适时确定新的因素，补短功能更为明显。

基层财政改革，制度规范是基础。“财政因素分配法”旨在收权力、激活力，是立规矩、正方圆的改革之举，从最根本的制度层面解决“跑部钱进”“权力寻租”“苍蝇腐败”等问题。达川区的经验启示我们：财政制度必须要有科学合理的财政支出结构；要根据公共产品的不同类别加以区分，加大社会公共性支出比例，满足农村基层社会需求；要敢于重新确定支出顺序，逐步降低经济建设支出的比例，不断提升社会保障、科教、三农、卫计等民生公共产品支出比重；要合理规范财政支出范围，财政支出应严格限制在基层发展需求的范围内，建立适合自身发展需要的财政系列制度，并一以贯之。

基层财政改革，干部担当是保障。“财政因素分配法”的实施，最大限度增大公权力，减少了区级领导人为因素的影响。这种“削自己权、革自己命”的决心和毅力，以及对党和人民事业高度负责的担当精神，是改革创新的力量源泉，更是成就事业的务实之举。实践表明，推动县（区）域改革，最管用、最有效的办法就是县（区）级党委、政府首先要树立以上率下、自我革新的改革精神，勇于直面问题，敢于“向自己开刀”，削自己的权、革自己的命，强力整治体制机制弊端，弘扬风清气正的社会风气，树立良好导向，以自身的实际行动带动县（区）域的全面改革。

（作者为中共达州市委常委、达川区委书记）

责编/温祖俊 美编/王梦雅