行政执法中跨部门协同存在的问题及其改进

赖先进

(中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部，北京100091)

一、问题的提出

近年来，破解跨部门协同①本文所指的跨部门协同具有双重含义，既包括政府内部的跨部门协同(部门之间的协同)，也包括学术话语中政府与非政府社会主体(社会组织、企业和公众)等不同性质主体之间的跨部门协同。问题、提高公共管理的协同性逐渐受到国内外理论界的高度关注。无论是发端于英国的协同政府(Joinedup Government)、整体性治理(Holistic Governance)理念，还是发端于美国的协作性公共管理(Collaborative Public Management)、无缝隙政府(Seamless Government))理念，都体现了理论界对政府部门之间、政府与社会之间跨部门协同问题的重视。实践层面，提高公共管理的协同性也成为许多发达国家推进公共管理改革发展的重要理念与方向。从主要发达国家实践来看，自1997年英国工党政府上台以来，布莱尔政府陆续推出“协同政府”系列改革。随后，澳大利亚等也推进了具有协同政府特点的改革。根据2018年白宫公布的《联邦政府部门机构改革方案》，美国联邦政府将合并教育部和劳工部，分散的食品安全监管部门也将整合为一，这些改革举措也体现着提高公共管理协同性的理念特征。

从国内改革来看，注重协同性也成为十八大以来我国推进全面深化改革的重要方法论之一。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。2017年，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十六次会议上强调，注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。2017年，党的十九大报告指出，过去五年，我国着力增强改革的系统性、整体性、协同性，重要领域和关键环节的改革取得突破性进展。十九大通过的《党章修正案》，把“增强改革措施的协调性”修改为“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。2018年，党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》指出，深化机构改革要坚持优化协同高效原则，协同就是要有统有分、有主有次。可见，协同也成为深化党和国家机构改革的重要原则。

随着理论与实践的深入发展，国内学界也逐渐强化了对跨部门协同的有关理论研究。这些研究成果主要表现为两类：一是详细介绍了国内外跨部门协同等有关理念。比如，竺乾威介绍和评价了整体性治理，认为整体性治理是在对新公共管理的实践进行反思的基础上提出的。[1]解亚红认为，协同政府是新公共管理改革的新阶段。[2]周志忍和蒋敏娟认为，制度化、经常化和有效的跨界合作是协同政府概念与整体政府概念的共同点。[3]2833孟庆国和吕志奎把协作性公共管理分为政府间协作、政府内部协作、政府外部协作等三类，认为协作性公共管理对我国行政体制改革具有重要意义。[4]秦长江对协作性公共管理的理念、系统及过程进行了系统分析，并指出了协作性公共管理的局限性。[5]二是结合我国公共管理实践，对跨部门协同有关问题进行了专业领域的应用研究，主要集中在危机管理、社会管理创新和环境管理等方面。比如，桑玉成从官民协同视角研究了当代中国社会管理的创新与发展。[6]纵观现有研究，理论界对跨部门协同研究取得了丰富成果，但这些成果主要侧重跨部门协同的基础理论研究，而对跨部门协同的应用研究相对缺乏，尤其是结合中国治理实践的本土化跨部门协同应用研究不足，比如缺少对行政执法中的跨部门协同问题研究。基于此，本文将运用跨部门协同研究的理论成果，聚焦行政执法这一具体领域，开展行政执法中跨部门协同的应用性研究，以提高我国行政执法体制的系统性、整体性、协同性，推进政府治理体系与能力现代化。

二、行政执法中跨部门协同面临的主要问题

行政执法中跨部门协同主要是指行政执法实践活动中各部门、各主体之间通过强化协同合作，共同达成和发挥“1+1>2”整体性功效的过程。跨部门协同概念有多个层次。协同政府与整体政府强调的跨界协同主要包括纵向协同、横向协同、内外协同三个方面。[3]2833根据协同政府有关理论，从狭义的小概念看，跨部门协同主要指政府部门之间的协同合作；从中等概念看，跨部门协同还包括上下级政府、上级部门与下级政府之间的斜向协同；从广义概念看，跨部门协同还包括政府与市场、政府与社会之间的协同。行政执法实践中，跨部门协同问题也往往存在于平行部门之间、上级部门与下级部门之间、执法机构与社会之间。

(一)部门间执法职责交叉重叠模糊，产生多头执法现象

一方面，行政执法“线条”多、执法队伍林立，强化跨部门协同难度较大，容易产生跨部门协同问题。目前，在我国行政执法中，不但各个执法部门有执法队伍，同一个部门各层级之间也存在着多支执法队伍。这种执法队伍林立的格局，缺乏有效的协同与整合，容易导致多头执法、多重执法问题发生。以某直辖市为例，根据2017年对该市依法行政信息服务平台的调研，该市共有执法系统54个、执法部门826个、执法主体2 236个，对于违法建设的执法，要涉及规划、国土、城管、公安、住建、环保、市政、属地等多部门。[7]另一方面，面对经济社会的快速发展，跨部门、跨行业的跨界性行政执法事务层出不穷，行政执法职责交叉、重叠逐渐增多，容易产生以相互推诿为典型表现的低效执法现象。从公共选择理论上看，部门之间执法职责交叉重叠越多，越容易产生相互推诿或不作为现象。通常而言，官僚行政组织在运行过程中会形成特定的“领域带”，导致官僚行政组织具有很强的领域观念。从领域带理论看，对于职责清晰的领域，官僚组织通常将其作为中心领域进行推进；对于职责模糊或与其他组织有交叉的领域，官僚组织通常将其作为边缘领域不管或少管。多个行政区交界处形成的“三不管地带”就是其作为边缘领域得不到有效管理的实践表现。以食品安全监管为例，目前我国的食品安全由多部门分段监管，由于这一体制尚处于调整、完善过程中，存在着各部门工作衔接不紧密、责任不明确不具体等问题，在法定职责不清晰的条件下，地方在发生食品安全问题后就会出现相互推诿的现象。

(二)层级间执法协同不足，产生低效执法现象

与我国政府治理体制一样，行政执法也是一个多层级的治理体制。多层级体制让行政执法容易产生层级性割裂化、碎片化问题，这种层级性割裂化、碎片化集中体现在基层社会治理之中。首先，针对同一领域或统一违规事项，地方不同层级的政府部门都具有类似的执法权。尤其是在大中城市，存在市级部门和区级部门甚至街道办事处层级间执法交叉的现象。比如，有些地方城市管理执法权下放滞后，城市管理处罚权限仍然集中在市级政府，与区级政府城市管理部门容易产生多重执法问题。其次，在基层治理中，乡镇(街道)与县市区职能部门之间缺乏协同或协调配合不紧密。我国执法机制是“条条”的执法推进机制，基层执法的主要推力来自“条条”中的上级，“条条”中的上级对下级分配各种执法任务，下级执法机构在体制压力下展开工作，并接受考评。[8]191208“条条”执法模式下，作为属地的街道和乡镇，具备发现问题的优势，但没有执法权，难以协调相关部门到一线执法；县市区政府执法部门虽然有执法权，但是管理重心偏高，不能很好地深入一线去发现和解决问题。县市区职能部门与街道乡镇之间出现的层级性割裂化、碎片化，导致基层治理出现“看得见的管不了，管得了的看不见”现象，无法形成合力。

(三)执法主体与社会协同不足，影响行政执法回应性

传统行政执法方式是一种以政府为中心，由单一的行政机关追求的任务为目标，主要通过强制性行政手段来实现的，是一种单向度、单中心的行政执法模式。行政执法过分强调行政执法主体的优越性和强制性，忽略相对人的权利保障；过分强调根据行政主体的意志决策，单向性地从行政主体向行政相对人下达命令，固化了命令与服从的不对等关系。由此，公民对于社会公共事务只是被动地服从参与，只能顺从行政主体的意志，没有机会提出自己的意见和建议。这种执法模式虽然执法效率较高，但是由于缺乏社会回应性，难以精确瞄准社会需要行政执法解决的真正问题，行政执法行为在解决社会问题中出现“治标不治本”困境。近年来，理论界研究中国社会治理提出的运动式治理、项目式治理、行政发包式治理等概念，折射出了政府在行政执法过程中缺乏与社会协同，使社会治理难以长效化、持久化。

三、行政执法中跨部门协同问题产生的主要原因

行政执法过程中，之所以产生跨部门协同问题，原因是多方面的，主要包括行政执法体制的结构性原因、行政立法的原因、行政主体自身原因等方面。

(一)组织结构性因素：以条为主的行政执法体制

从组织结构角度看，我国行政执法体制是“条条”推进、以条为主的执法体制。执法部门往往接受双重领导：作为“块块”的地方党政，一般是具体执法部门的“领导”；与此同时，“条条”中的上级对下级对口职能部门有法定的指导或领导权，下级要服从上级的指挥，下级党委政府也负有配合上级政府部门工作的义务。[8]191208我国宪法和地方人民政府组织法都规定了“条条”和“块块”各自的职责和权限。每一个层级的政府都有着自己的“条条”和“块块”，而其又会对应着下一级的“条条”和“块块”，呈现出了明显的“职责同构”特点。在地方，这种部门设置的简单复制容易导致行政执法体制运行的“条条专政”，阻碍了地方政府横向间的协调与整合。具体来说，各个部门有自己在纵向的行政链条中的专业化职能分工，但从横向来看又属于水平化管理系统的一个组成部分，部门依据地方政府的各类管理需求被划分成一个个“块块”，在这个“条块分割”的纵横交叉的综合体制结构中，客观上容易出现政府权力部门化。这种情况不仅很大程度影响了跨部门协调的可行性和效率，同时还难以分配各部门在跨部门合作中的任务，进而影响了对跨部门合作的监督。在条块格局中，专业主管部门仍然偏多、偏强，综合协调部门显得薄弱和缺乏活力。

(二)行政法治方面的因素：部门主导行政立法

行政立法是行政执法的前期环节，行政执法产生跨部门协同问题与行政立法密不可分。在行政立法中，部门主导立法，必然导致跨部门协同无法实现，甚至出现失灵现象。在行政立法实践中，行政部门主导立法的情况比较常见，其主要表现是立法草案由一个或几个行政部门负责起草，立法草案从前期调研到落笔起草，均由相关的行政部门主导与包办，形成部门主导行政立法的体制。这种行政立法体制为“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”留下了空间。政府所属的众多部门频繁地运用部门立法体制，将部门对有关问题的看法，上升为政府的整体意愿，进行行政立法。在部门利益的驱动下，如果缺乏行政立法前的跨部门沟通和整体性协调，部门立法体制最终势必会形成不协调甚至有冲突的行政立法文本，为部门执行行政立法中的协同问题埋下了隐患。

此外，跨部门协同合作的有关法律法规供给不足，也制约了跨部门合作机制的制度化、规范化推进。近年来，我国需要通过跨部门合作治理的问题层出不穷，其涉及面之广、实施之难，都决定了通过法律法规来制度化、正式化、权威化地指导和保障跨部门合作行动开展的必要性。然而，目前尚缺乏有关法律法规建设，大大影响和制约了跨部门合作的推进。例如，关于流域治理的跨部门合作需要多个治理领域和行政区划共同应对，不可能单由某一部法律或政策法规就能够解决。

(三)行政组织及个体的因素：利益驱动、能力缺乏与不作为

首先，作为行政组织，依法行政中的主体有组织理性。行政系统中不同组织有不同的组织目标，不同的目标必然指引着不同的行动，但组织目标的本质都是组织理性和部门利益的体现。政府作为特殊的社会组织，存在为其自身和部门发展谋求利益的属性，这是政府组织的自利性。博弈论认为，各个部门争相追求各自的组织理性，其最终结果未必能达到政府组织的整体理性，甚至可能损害和削弱政府的整体理性。在实践中，各个部门由于自身组织利益的驱使，往往会倾向于在有利可图的领域主动积极地进行管理或规划；而对于无利可图的领域，通常会选择推诿或不作为。在组织自利性的驱使下，对于有利可图的领域，可能会形成跨部门冲突；在无利可图的领域，可能形成执法真空和空白。在各个部门追求不同利益和理性的过程中，对待同一个经济社会发展问题，可能会形成截然相反的部门态度和认知，制定出不同的部门政策，体现出部门之间不协同的行为与取向。

其次，执法个体缺乏足够的协同意识和能力。从街头官僚理论看，从事行政执法的一线人员，与社会公众直接打交道，具有一定的自由裁量权，是决定行政执法成效和跨部门协同实现的关键因素。执法个体的协同意识和能力在塑造和促进行政执法个体协同合作中具有重要作用。这是因为，在组织行为中，行政执法个体所具有的价值理念、态度意识是行政个体行为的先导。如果具备足够的协同价值理念、态度意识，行政个体就拥有开展协同合作行为的内生动力；反之，行政个体就容易产生本位主义、部门主义，忽视跨部门协同合作的重要性。尤其是，在政府部门的组织惯性和组织文化的驱动下，行政个体考虑问题容易从部门和狭隘的角度出发，缺乏大局意识、整体意识。我国特有的政治文化和官本位意识造成政府跨部门协调机制的人治色彩比较浓厚。[9]此外，缺乏跨部门协同的合作能力，尤其是沟通能力、协调能力，也可能阻碍跨部门协同行为的有效实现。

再次，行政主体不作为，也是引发跨部门协同问题的重要原因之一。在依法行政中，跨部门之间的协同问题不完全是部门之间不能协同合作产生的，有些不协同问题是部门或个体自身的不主动、不积极造成的。依法行政过程中部门的主动性、积极性与跨部门协同问题有高度的关联性。许多跨部门协同问题的主要表现形式是部门存在不作为或慢作为。任何政府行为，包括跨部门协同行为，需要行政组织及其个体具备内在的驱动力。行政不作为现象，表明行政组织与个体缺乏积极作为的内在动力。即使在跨部门协同机制和环境完备的条件下，不作为的行政组织或个体也难以实现跨部门协同合作行为。

四、改进行政执法中跨部门协同问题的建议

改进行政执法中跨部门协同问题需要从多个角度着手，既应提升行政主体的意愿、能力和价值，也应改进行政主体所处的行政体制，还应优化行政系统的外部环境和条件。

(一)深化行政执法体制改革，构建促进跨部门协同的执法体制与结构

综合行政执法体制改革是对分散在各个部门的行政执法权进行综合化配置的改革模式。这种模式有利于整合碎片化的执法权力、执法机构，形成整体化的执法合力。自1997年《行政处罚法》最早提出设立相对集中处罚制度以来，我国先后进行了城市管理综合执法、卫生综合执法、水利综合执法、农业综合执法等综合执法试点，取得了许多综合执法改革经验。党的十八届三中全会提出“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”党的十八届四中全会提出，深化行政执法体制改革应根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。

1.深化综合执法体制改革，实现执法体制的整体化、协同化。横向层面，要进一步推进整合多部门执法权的综合执法体制改革。党的十九届三中全会指出，深入推进行政执法体制改革，一个部门有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍；整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。按照2018年通过的《深化党和国家机构改革方案》，全国要组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业五个新的综合执法队伍。要积极推进五支综合执法队伍的组建，把分散化的执法队伍整合到有关执法队伍之中。比如，市场监管综合执法队伍的组建，要整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍；生态环境保护综合执法队伍的组建，要整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护的执法职责和队伍；文化市场综合执法队伍的组建，要整合旅游市场执法职责和队伍，统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责；交通运输综合执法队伍的组建，要整合交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法职责和队伍；农业综合执法队伍的组建，要整合农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法职责和队伍。借助五大综合执法队伍组建的契机，地方要强化综合执法体制建设，结合地方实际，整合更多的执法队伍，改变行政执法体制存在的碎片化、分散化结构性问题。

纵向层面，要推进基层综合执法体制改革，强化向基层纵向赋权。改革和优化基层治理中的“条条”执法模式是推进社会治理现代化的必然选择。从实现路径上看，主要有两种改革路径：首先，横向上推进不同行业领域之间跨部门综合执法。跨部门综合执法和统一执法有利于整合分散化、碎片化的执法力量，提高执法合力，但是并不能解决层级执法协同的治理困境。其次，纵向上，向街道和乡镇等基层赋权，破除“条条”执法模式的限制，推进基层综合执法体制改革。为此，重点要推进经济发达的乡镇实施相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权，是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。《行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。作为行政机关，乡镇政府可以作为相对集中行政处罚权的承接对象。从实践上来看，不少地方积极推进向具备条件的经济发达乡镇政府赋予上级政府拥有的行政处罚权。例如，2017年，江苏省常州市选择一些乡镇启动以相对集中行政处罚权为主要内容的区域综合执法改革试点。常州市春江镇政府集中行使原由新北区城市建设与管理、城市管理行政执法等有关行政执法部门实施的行政处罚权；孟河镇政府集中行使原由新北区人力资源社会保障、城市管理行政执法、安全生产等有关行政执法部门实施的全部或者部分行政处罚权。已统一由春江镇、孟河镇政府行使的执法职权，原行政主管部门不得再行使；与处罚权有关的日常监督管理工作，也由两镇政府承担。改革后，执法主体为春江镇和孟河镇政府，因春江镇、孟河镇政府行政行为引发行政复议或行政诉讼的，将由春江镇和孟河镇政府以自身政府名义参加行政复议或行政应诉。2017年，安徽省在肥西县花岗镇、长丰县下塘镇开展相对集中县级管理权限内的部分行政处罚权试点工作，镇政府在本行政管辖区域内集中行使城市管理领域、环境保护管理、人力资源和社会保障管理、安全生产管理、农业管理、水务管理、文化管理等方面的部分行政处罚权。

2.在落实全面依法治国议事协调机构建设中，优化对行政执法相关工作的统筹和领导。以跨部门和整体化的组织、领导小组建设为重点，打造整体性推进行政执法、实现跨部门协同的治理中枢。克服“条条”推进机制的部门协同的结构性弊端，必须充分发挥地方党委政府作为“块”的统合性整体作用。

一要在全面依法治省(市、县、区)委员会作为党委落实推进全面依法治国的议事协调机构框架内，强化对依法行政和行政执法相关工作的统筹协调。领导小组(委员会)是我国推进跨部门协同、打造整体性政府、实现整体性治理的有效机制。2018年，党中央成立的中央全面依法治国委员会作为党中央的决策议事协调机构，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，是从顶层提高全面依法治国整体性、协同性和协同性的制度安排，既有利于统筹推进科学立法、公正司法和全民守法，也有利于统筹推进严格执法。地方在落实和推进全面依法治国有关议事协调机构建设中，要加强对依法行政和行政执法相关的统筹指导和整体推进，从领导和组织机制上强化执法部门之间改革的有效协同和整体推进。

二是在依法行政的推进过程中，司法部门作为政府推进协调综合执法的重要机构，要深化机构改革，扮演好统筹和协调的角色。2018年通过的《深化党和国家机构改革方案》指出，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门。新组建的司法部，既负责有关法律和行政法规草案起草，又负责综合协调行政执法，有利于改变部门主导行政立法的格局，从行政立法源头上提高行政执法依据的协同性。司法部门要加强对行政执法的综合协调、监督，及时发现各部门在推进依法行政中存在的问题，向政府提出解决跨部门协同问题的对策和建议。

三是在深化行政执法体制改革过程中，编制管理部门作为部门职能配置和职责管理的重要机构，要针对经济社会发展中出现的各类新的跨界性事务，科学界定和厘清有关执法部门的各类执法职责。一方面，要注重运用清单管理手段，构建明晰规范的执法职责体系，划分执法职责边界；另一方面，其在明确职责和尽量减少执法部门职责交叉重叠基础上，对于存在的交叉性跨部门执法事务，要明确各部门的分工和协作机制。

(二)强化跨部门协同机制设计，为跨部门协同提供制度支持

除结构整合外，作为大型组织，政府内部有并且能够建立许多跨部门的协同制度，促进部门之间的合作。科学管理理论认为，组织内部的分工能够促进专业化管理，提高管理效率；解决跨部门协同问题不一定要消除分工，在不适宜整合的条件下，可以探索和寻找促进跨部门协同的机制，从微观上推动协同合作。

1.推进跨部门的联合执法机制建设。联合执法是政府解决跨部门执法问题的有效机制。这种模式能够协调多个执法力量，解决长期难以解决的社会治理问题。但是，在实践中，联合执法表现出较多的弊端，比如大多数联合执法执行的是一个行政机关的“法”、存在联合执法机会主义、各部门容易对联合执法产生依赖但弱化日常监管执法、联合执法法律责任难以确定、绝大多数联合执法是临时性和突击性的专项整治活动等。[10]要根据不同治理主体的特点，建立具有长效性、制度化的跨部门联合执法机制，比如在城市政府联合执法机制建设中，街道(乡镇)与政府执法部门的有效联动，成为解决城市社会治理问题的关键；要建立街道与政府执法部门之间的跨部门联合执法机制。北京市在这一方面进行了积极的探索和实践。2018年，北京在政府工作报告中提出，要实现“街乡吹哨，部门报到”，建立街道与政府部门、政府部门与政府部门之间的协同联动机制。在行政执法方面 ，北京市在各街乡建立实体化综合执法平台，将执法部门人员下沉到街乡，实现了街乡与部门的长效执法联动。朝阳区完成了11个试点单位实体化综合执法平台建设，形成了“两级统筹，常驻固化，进驻响应”的模式。综合执法平台建设解决了综合执法“九龙治水”的问题，破解了“基层无人、街乡无权、协同无力、运行无效、解难无策”等现实难题，实现日常管理与综合执法的有机衔接、融合，有效地破解了执法力量分散、执法衔接盲区、部门协调不畅等问题，形成了综合执法合力。在联合执法机制建设中，重点要完善牵头部门负责制度，实现跨部门联合执法有主、有次，避免联合执法陷入“无人负责”的低效困境中。

2.优化跨部门协同的法治化、规范化机制。在跨部门协同机制建设上，应当优化法治化机制、加强立法工作，为跨部门协调提供法律依据，从立法层面根本消除跨部门协同问题的产生。首先，要增强立法的科学性。立法要尽量避免和减少模糊不清、职能重叠交叉的“多龙治水”立法规定，从立法的源头杜绝跨部门协同问题。逐步改变部门立法体制，弱化部门在行政立法中的主导作用，发挥人大在立法中的主导作用。在立法过程上，应当发挥政府法制机构在行政立法中的作用。其次，要加强释法工作。相关立法机构要加强对立法规定的详细解释，避免由于部门对法律规定理解错误，导致执法不协调的问题。再次，要明确执法协调机制，对职权交叉、界定不清的问题，编制管理机构要从政府机构职能的角度予以明确。此外，要完善和发挥已有法治化机制的作用，加速实现跨部门协同。目前，政府法治建设过程中已经建立的许多机制，有利于促进跨部门协同，应当予以进一步完善。比如，要完善行政执法中的移送制度，实现有效衔接，促进行政执法部门与有关部门的有效协同。目前，移送执法难度较大，程序严格，衔接存在困难，要通过优化行政复议、行政诉讼制度，从完善法律监督机制的视角，推进跨部门协同。

3.建立跨部门协同问题解决的规则机制。有效的跨部门协同规则，要求该规则能为各部门可执行和操作。但由于各行政部门间的工作方法、方式不尽相同，所以单纯建立有关工作步骤类的规则是无法穷尽、涵盖跨部门协同工作要求的。该规则应以框架性规则为主(即类似于跨部门协同工作的原则)，以工作步骤类型的规则为辅。对于跨部门所需的且具有一定共性的规则，可以建立相应的工作流程；对于其他的工作，则应该参照相应的框架性规则(即原则)开展相关的工作。

应在立法的基础上，建立跨部门协同的规则机制。由于政府行政部门掌握着社会的主要资源，并且具有强制性的权力，所以建立跨部门协调相应的法律、行政法规，可以有效规范公权力的行驶，保障私权利的合法利益。一方面，其可以为跨部门协调工作提供法律依据，而这也正是行政部门依法行政的基本原则(对于行政机关，法有授权即可为，法无授权即禁止)；另一方面，其也有利于公众对于跨部门协同机制的监督，确保跨部门协同的长期有效实施。对于具体的跨部门协作的规则，可从以下方面进行规范：第一，对于双方合作的地位、工作效率等问题的规范。在跨部门协同过程中，部门之间的地位应平等并以此为基础进行沟通、商讨的问题，应以节约社会资源为原则，高效、有序地进行相应的工作。第二，对于跨部门协作过程中，部门之间无法协调事宜的规范。跨部门协作过程中，如果对于部门分工、解决方案等问题无法协调一致的，首先应在部门间进行协商，如协商不成，则应提交共同的上一级行政部门进行决定。对于协商结果，或者上一级行政部门提供的解决方案，应由专门的机构进行备案(如与协同部门同级的机构编制委员会)，并作为以后类似问题处理意见的参考案例。第三，关于跨部门协调的监督，应由部门的上一级主管部门作为监督机构，监督在跨部门协同中的相关工作；或者将跨部门协调过程中的工作流程向社会公开，由社会进行相应的监督。第四，对于未按照跨部门协同商定的工作方式开展工作的罚则，应由该部门的上一级主管部门对其行为进行纠正，如对经过纠正后仍不改变其行为的，或者改变后与原行为并无实质差异的，则对该部门的直接主管人员进行处罚。第五，对于责任分配问题的规范。对于因跨部门协同而造成的损失，如可以明确该损失由具体某一部门造成的，应由该部门进行赔偿；如不可明确由具体部门造成的损失，应由所有部门按照对该损失的过错比例进行责任分担；如无法计算该过错比例的，则应按照公平原则，由各部门平均承担责任。

(三)推进跨部门信息共享与系统建设，为跨部门协同提供信息支撑

随着科学技术的迅猛发展，科技逐步渗透到社会生活和政府公共事务管理之中，并发挥着越来越重要的作用。技术尤其是信息技术，不仅为政府公共治理提供了手段，也是推进公共治理向前发展的工具。推进跨部门协同在相当程度上要依靠信息技术的支持。没有高度发展的信息，就无法跨越部门、层级的限制，也无法将数量庞大的机构进行无缝衔接。

推进跨部门信息共享与系统建设，重点要建立有效的数据和信息共享平台。“金字工程”是国家为实现各行各业信息化并以“金”字命名的一系列重大信息化建设工程。各个部门相继建立了“金税”“金财”“金融监管”“金审”等若干项电子信息化建设工程。目前，各个部门之间“金字工程”相互封闭，是地方推进信息共享的难点。在执法信息共享建设中，要打通“金字工程”信息系统，建立跨部门的数据和信息共享平台。其中，最为基础的跨部门数据和信息平台是信用信息平台。2016年印发的《关于加快推进失信被执行人信用监督警示和惩戒机制建设的意见》要求，通过全国信用信息共享平台，加快推进失信被执行人信息与公安、民政、人力资源社会保障、国土资源、住房城乡建设、财政、金融、税务、工商、安全监管、证券、科技、有关人民团体、社会组织、企事业单位信用信息资源共享。全国信用信息共享平台为跨地区跨部门执法和联合惩戒提供了互联互通和共享共用的机制，有利于打破各部门各地区执法信息壁垒，解决跨部门跨地区执法和惩戒信息不对称问题。自全国信用信息共享平台上线以来，全国信用信息共享数据归集量迅速增长，在三年时间内信用信息从不到2 000万条提升到超过259亿条，每周向44个部委、32个省级平台持续更新提供各类黑红名单、行政许可、行政处罚和统一社会信用代码信息。[11]

(四)提升协同价值理念和能力，构建协同型、主动型公务员体系

伦理与文化是影响政府组织行为和效率的潜在因素，是政府能力建设中的“软实力”。行政伦理和文化潜移默化地影响公务员个体的意识和行为。建设丰富的跨部门协同合作的伦理与文化，有利于为跨部门协同行为创造良好的氛围和条件，促进跨部门协同活动的顺利达成。基层执法体制中，政治伦理与文化的嵌入，使得条块结构中的权责不对等正当化，为基层执法提供政治合法性。

推进跨部门协同，要充分发挥行政伦理的积极作用，建设促进跨部门协同行为和活动的协同型行政伦理与文化。首先，要转变行政个体传统的“个体户”思想。转变行政部门特别是行政部门主官的本位主义思想，建立各部门协同、合作、有效、平等的行政伦理与文化。其次，在推进依法行政过程中，要强化领导干部的整体和大局意识教育。领导干部是依法行政的关键，领导干部对跨部门协同和整体性政府建设的认识，直接关系到组织对跨部门协同问题的态度和认知，强化领导干部的整体意识和大局意识教育尤为重要。最后，要培养公务员跨部门的协同合作能力，尤其要提升公务员个体的跨部门沟通、协调能力。整体性治理理论提出者希克斯反复讨论指出，政府组织中，每一个人都要主动负责；建立主动型公务员体系是整体性治理制度化的重要内容之一。[12]人是政府管理中的基本细胞和能动要素，公务员是政府公共管理活动的承担者和实施者。公务员是否具备相应的跨部门协同能力决定着政府机构能否有效开展跨部门协同活动，所以应该重视公务员跨部门协同合作的能力。

(五)积极引入社会参与，实现多元协同共治

随着政府行政改革的推进和信息技术的发展，面向市场和社会的政府行政执法和监管任务迅速增长。首先，由于政府“放管服”改革的深入推进，政府治理模式已由以前强调事前审批转向重视事中事后监管。比如，商事制度改革激发了社会投资创业热情，市场主体数量呈现“井喷式”增长，政府事中事后监管任务急剧增加。据有关统计，截至2018年3月16日，我国各类市场主体总量超过1亿户(其中企业超过了3 100万户)，5年增加70%以上。[13]其次，随着互联网技术的发展，新业态蓬勃发展，政府监管面临新挑战。比如，据国家统计局公布的数据，2017年全国社会消费品零售总额约为36.63万亿元，其中全国网上零售额约为7.18万亿元，占比约为19.6%。[14]面对这些变化，仅依靠政府自身进行单中心监管和治理难以为继，必须依靠或吸纳社会力量参与，构建网络化的协同共治模式。要强化行政执法中社会参与的有关制度建设，比如在行政执法三项制度建设中，要重点通过完善行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，提高社会的监督和参与。