推进农村集体产权制度改革的实践探索

中国改革的基础和关键是产权制度改革，产权制度改革的最后堡垒在农村。党的十九大报告指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。在农村市场化改革过程中，产权明晰是要素流动的前提，要素流动是产权明晰的导向。产权明晰，就要“抓确权”，要素流动，就要“促三变”，最终目标是实现“乡村振兴、集体增收、农民致富”。近年来，安徽省旌德县围绕农村集体产权制度改革、促进农村资源要素高效流动进行了一系列实践探索。

一、抓确权、夯基础，明晰农村集体产权

集体经济改革，明确产权主体是核心。2017年，旌德县被列为全国100个农村集体产权制度改革试点县之一。目前，林地和农地确权改革已经完成；宅基地改革刚破题，率先发出全国首本农村宅基地“三权分置”不动产权证书；农村集体资产确权到户和股份合作制改革（以下简称“集体股改”）基本完成，为推进“三变”改革、促进要素流转、实现乡村振兴奠定了坚实的产权基础。

（一）关于林地和农地确权改革

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”。2013年中央1号文件明确提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年5月，旌德县被列为全省第二批农村土地确权登记颁证试点县，重点开展了促进土地流转专项工作，狠抓“交易中心+风险池+收储中心”体系建设。农村综合产权交易中心于2017年8月15日投入运营，已经实现5笔集体资源资产经营权流转，交易标的总额120万元，完成12笔土地经营权流转和2宗集体房产拍租，并探索发放土地流转权属证书。注资200万元成立林权和土地经营权融资补偿基金，按照1∶10放大设置风险池。2017年7月中旬，成立了旌德县林权（土地经营权）收储中心，托底处置抵押物，适度缓冲产权交易风险。截至2016年10月底，旌德县林权改革全面完成。

（二）关于农村宅基地改革

2018年中央农村工作会议提出，要完善农民闲置宅基地和限制农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。为认真落实习近平总书记关于农村宅基地改革相关要求，顺应群众需求，旌德县对全县33207宗农村宅基地进行了全面摸底，组织县委政策研究小组对宅基地政策进行专题研究，并召开书记专题会专项布置，研究制定发证办法，积极探索开展农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革工作。坚持正确的改革方向，严格依法依规推进。宅基地“三权分置”改革涉及群众利益较多，为此，旌德县坚持按照中央要求，不开“城里人到农村买宅基地”这个口子，严防下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所，确保改革按照中央精神有序推进。依照《土地法》《物权法》《不动产暂行条例》等规定，研究出台了《旌德县农村宅基地“三权分置”登记发证暂行办法》，规范发证流程。

（三）关于农村集体资产确权到户和股份合作制改革

深化农村改革要抓好的一项重点任务是，“着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，发展多种形式股份合作，赋予农民对集体资产更多权能，赋予农民更多财产权利”。2015年年初，旌德县选择三个试点村开展集体股改试点，2016年3月，经安徽省农委同意，整县推进集体股改。按照“358”工作法，即“开3次会（村民大会）、摁5个螺（签名确认）、看8次墙（张榜公示）”，全县68个村（居）注册成立了集体经济公司，122783名农民成为公司股东，每个村挂“村党组织、村委会、集体经济公司、村务监督委员会”四块牌子。

为顺利推进改革，旌德县重点开展了以下工作。一是严把底线，认真清产核资。严把“四个不能”底线，逐项盘清集体经济的“家底”。对照中央关于产权制度改革的意见，还开展了清产核资“回头看”。二是尊重群众，做好成员界定。尊重乡风民俗和村民自治，因地制宜、一村一策。如外嫁女、大学生、现役兵、服刑犯等问题，有的村以设置的时间节点前户籍人口为准，有的村以原始户籍为准。只要符合法律法规规定，经合法程序通过的方案都支持。三是灵活多样，落实折股量化。依照村民意愿，灵活折股量化。51个人口不多、流动量少、户籍制度较为完善的村，设置了人口股96567股；17个人口较多、流动量大，或涉及并村、并组等因素的村，设置了农龄股486377股。四是创新方式，成立市场主体。以自然村或村民组为单位，村民以量化到户的集体资产股权出资，成立合作社，各个合作社共同发起成立集体经济公司。五是合理分配，做好用好集体收入专项工作。按照“三分之一用、三分之一分、三分之一留”原则，按阶段确定分配比例，较低收入阶段以用为主，固定分、固定留；中等收入阶段以分为主，固定用、固定留；较高收入阶段以留为主，固定用、固定分。2017年年底，旌德县农民现金分红达到206.7万元。

二、促“三变”、活机制，推进农村生产要素自由流动

习近平总书记在2015年中央扶贫开发工作会议上指出：“要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山。”这为旌德县农村产权改革指明了方向。2017年，旌德县推进“三变”改革，充分实现农村生产要素自由流动，在带动集体增收、群众致富的同时，促进一批新型经营主体迅速增长，吸引一批返乡创业大学生、农民工和外来客商，为乡村振兴奠定了物质储备和人才储备基础。

（一）资源变资产

一是拓展农民资源性资产增收渠道。林权、农地确权改革之后，旌德县61.19万亩集体林地和17.4万亩土地承包经营权全部分配到户，农民领到了林权证、土地承包经营权证，赋予了这些资源以资产属性，农民的林权和土地经营权流动性更强，通过“三权分置”改革，各种类型股份合作发展迅猛。

二是以集体资源为注册资本。除已分配到户的资源型资产外，将价值1.38亿元尚未发包的集体资源性资产纳入集体经济公司注册资本，充分盘活了闲散资源。支持集体经济对资源性资产改造提升，规范集体资源对外发包程序，如三溪镇霍家桥村，集体所有的龙山水库以前靠养鱼卖钱，通过公开竞标，发展水上旅游，发包费从0.2万元/年提高到9万元/年。

（二）资金变股金

一是盘活死钱。将历年来多方投入到村集体经济用于美丽乡村建设、农田水利基础设施建设等项目资金投入形成的价值0.55亿元固定资产（经营性）纳入集体经济公司总资产，为发展全域旅游、农业产业化明晰了产权基础。

二是用好活钱。2015年以来，旌德县变“九龙治水”为“一个龙头出水”，整合了2408万元的省财政综改项目资金和1000万元的县财政集体经济扶持基金，投放到61个集体经济项目中，为集体经济发展提供了“源头活水”。

（三）农民变股东

一是农民首先成为集体经济公司的股东。经过集体股改，全县122783名、35502户农民领到了股权证，被赋予集体资产的占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承等各项权能。

二是积极发展土地股份合作。新成立土地股份合作社9个，入股土地近5000亩。如孙村镇合庆村169户农民以480亩土地入股芦笋种植合作社，保底分红560元/亩，芦笋成熟期每亩总收益可达近千元。

三是盘活闲置宅基地及房屋。支持农民以闲置房屋入股农家乐、农家客栈、精品民宿，2015年以来，全县发展农家乐54家，农家客栈69家（628张床位），总营业额2076.3万元，户均增收16.9万元。

四是推进多种形式股份合作。在庙首社区等地，集体股改和农村三变正在向村民组延伸，实现村民组内部分红。白地镇江村，母公司以老街、祠堂等占股60%，县旅游公司以财政投入占股30%，部分农户以自有的古民居如黯然别墅等占股10%，组建子公司，再将这些旅游资源委托给企业运营，约定增长机制、退出条件，实现多方共赢、共享发展。

三、谋振兴、闯新路，探索农村集体经济发展方式

壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。必须建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，确保集体资产保值增值，确保农民受益，增强集体经济发展活力。2015年以来，旌德县严守“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”的“四个不能”底线，围绕明确产权主体、完善经营机制、拓展发展路径，对发展壮大集体经济进行了一些探索，形成了独具特色的做法。

（一）明确产权主体

主体不明是集体经济发展的最大问题。在获批成为全国农村产权制度改革试点前，旌德县经过反复研究、尝试，决定采取公司制。集体经济组织不适用《公司法》设定的国有独资公司、一人有限公司，也不适合注册为股份有限公司，只能选用有限责任公司。而《公司法》规定，有限公司的股东数在2～50人之间，村民数远超这一上限。为解决这一问题，旌德县在清产核资、成员界定、折股量化的基础上，依照《农民专业合作社法》，以自然村或村民组为单位，村民以量化到户的集体资产股权出资，成立合作社，再由各个合作社作为股东，共同发起成立集体经济公司。

这一做法通过“股份+合作”，成功设立集体经济主体，完全符合现行法律法规，做到了“不抢跑”“不越位”。需要说明的是，旌德县2016年尚未列入全国试点，成立主体时无法突破现行法律障碍，因此采取公司制；2017年获批为全国试点后，按试点要求成立股份经济合作社。这一做法可供暂未列入改革试点的地区参考。

（二）坚持母公司不经营

发展集体经济必须坚持走社会主义市场经济新路，不吃“大锅饭”，不走“回头路”，不靠“能人”靠市场。旌德县主要采取“母—子公司”模式。

一是规范运营机制。坚持“母公司不经营”。集体经济公司是母公司，主要职责是进行收益分配，除集体资产的发包、租赁以及光伏发电等简单经营外，不得独立经营。母公司通过入股，与民营主体共同成立子公司，由子公司负责经营。民营主体可以是企业，也可以是合作社、家庭农场等新型主体。二是建立激励机制。村干部不得在母公司领工资，但可以从公共支出中领取绩效工资；绩效工资与工作考核、村级集体经营性收入挂钩，实现“双线管控”。此外，还鼓励村干部通过领办合作社、控股子公司等方式，既带动集体增收，也获取合法收入。三是完善监督机制。制定集体经济监督管理办法，通过多层次监督严控廉政风险。四是健全风险防控机制。通过承担有限责任、严控固定资产入股、设置基金增量为主等举措，构建集体经济风险防控“水密舱”。如此，母公司彰显公平原则，子公司体现效率原则。

（三）统筹下好“全域旅游+美丽乡村+集体经济”一盘棋

旌德县统筹下好“全域旅游+美丽乡村+集体经济”一盘棋，把美丽乡村建设成果转化为全域旅游景点，进而为集体经济提供持续稳定、生态环保的收入来源，再反哺美丽乡村的进一步经营发展，让绿水青山真正成为金山银山。近3年来，旌德县连续实施“创A行动”，全县A级以上景区数由4个增长到52个，2017年接待游客人次、旅游综合收入分别增长25.75%、67.24%。2017年年底，全县28个集体经济空白村全部消灭，8个省级贫困村全部实现“村出列”，5500名贫困人口全部实现“人脱贫”，村级集体经济经营性总收入达到1001.7万元，较改革前增长约455%，农民人均可支配收入达到1.18万元，较改革前增长约29.4%。2017年9月21日，在全国生态文明建设现场推进会上，旌德县被国家环保部命名为全国第一批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。