“地方政府竞争”的正确打开方式

朱海就

地方政府竞争是指地方政府为吸引资本、技术和人才等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域竞争。这一现象在世界范围内普遍存在，中国的独特之处是中国的地方政府竞争在提供公共服务和参与资源配置两个方面展开。很多经济学家把“地方政府竞争”视为中国经济增长的重要因素。

如张五常把激励地方政府配置资源的制度安排视为中国的经济优势，他为此专门写了一本书《中国的经济制度》，认为这是“历史上最好”的制度。还有，复旦大学的张军教授也认为“没有什么因素可以比地方政府之间的竞争更能解释中国经济的奇迹”。

“地方政府竞争”的 积极效应

冯兴元在《地方政府竞争》一书中提到一位名叫布雷顿（Breton，A）的经济学家，他提出的“竞争性政府”理念。该经济学家认为在联邦制下存在着多个权力中心，这些权力中心之间为竞争性地提供“非市场提供的产品与服务”，这些产品与服务是一个组合，很难区分它们究竟属于公共产品、准公共产品还是私人产品。地方政府竞争现象在中国也同样存在，只是中国的情况和西方国家有所不同。

人们通常认为，中国的地方政府竞争在两个方面产生了积极效应。

一是营商环境的改善。地方政府之间在争资金、争人才和争项目时也推动了商业环境的改善。比如，减少审批手续和审批环节，提高政府的办事效率，降低企业的交易费用。如广东省早年实施的“一站式”电子政务，以及浙江省前两年推出的“最多跑一次”等举措就有代表性，这些好的做法也被其他地区效仿，有的甚至在全国得到推广。其他的措施还有降低企业税率和市场准入门槛，限制职能部门乱作为等等。地方政府竞争还促使地方政府加大基础设施投入力度，使这种“硬”的营商环境在较短时间内得到快速改善。

二是通过资源配置，促进当地经济增长。在中国，地方政府很大程度上也直接参与资源配置活动，尤其是对土地资源的配置。另外，地方政府还通过地方国企来推动本地经济增长。当地的国企从地方政府那里获得项目和资金等方面的支持后，扩大了生产规模，企业规模扩大后也拉动了当地的经济增长。所以很多人把地方政府被视为经济发展的重要驱动力。

有的经济学家把“地方政府竞争”视为中国的独特经验，如张军教授认为，地方政府竞争可以发现改革的领域和模式，发现之后再由中央进行总结和推广，这种地方先行先试的“试错法”正是“摸着石头过河”的改革路径。这种观点也有道理。地方政府更靠近一线与市场，掌握更多更精确的本地知识，利用本地知识显然比上级政府更有效。

“合约论”解释

对于“地方政府竞争”，张五常教授给出的是基于“合约论”的解释。他认为地方政府的权力边界是明确的，当地方政府和中央政府以及企业确定分成比例后，就明确了地方政府的“产权”边界，这为地方政府配置资源，改善投资环境等提供了激励，激发了地区之间的竞争。

相关的解释还有“分权论”，其中有代表性的是钱颖一和许成钢教授的“财政分权论”或“财政联邦主义论”，这种观点认为中央的权力下放，特别是财政权下放，为地方政府追求利益最大化提供了激励。他们认为，权力下放实现了分散决策，一定程度上解决了中央和地方之间的信息不对称问题，从而提高了资源配置效率。

类似地，还有肖耿教授提出的“条块体制论”，他认为中国这种条块体制既发挥了“块”之间的竞争，也发挥了“条”的监督作用。周黎安教授的“晋升锦标赛理论”强调晋升机制对地方官员的激励作用。相关的解释还有田国强教授的“机制设计论”，和白重恩教授最近在“五十人论坛”上提出的“普惠与特惠论”。上述这些解释最终都落脚到如何更好地设计合约上，因此可以把这些观点归为“合约论”。

但“合约论”存在明显的不足，比如为什么在改革开放之前，比如在同样的条块体制下没有出现地方竞争。按照合约论的观点，是通过合约明确了产权之后才出现了地方政府竞争，但这种解释无法说明在一开始，这种合约是怎么来的，难道是某个聪明人设计出来的吗？如果是这样的话，那是一种“理性狂妄”的思想。

现实中，人们在看到地方政府竞争产生的“积极效应”的同时，也确实看到它产生的一些问题，而“合约论”并不能自圆其说。

对一种现象的解释很重要，不同的解释包含不同的理论视角，也有不同的政策指向。好的解释更为自洽，与经济学的基本原理也更为相符，从而也更有说服力。而错误的解释在逻辑上不能自洽，其结果是制造观念上的混乱。我们认为“合约论”的解释不能让人满意，下面试图提供一种新的解释。

市场形成是地方政府竞争的前提

不同于合约论者，我们认为合约并不外在于地方政府，相反它本身就是地方政府追求收益最大化的手段，是地方政府的一种“行为”。地方政府签订各种合约的过程就是它配置资源、追求最大利益的过程，同时也是与其他地方政府竞争的过程。那么，是什么使这种合约具有可能性的呢？比如，使地方政府能够确定和中央的分成比例，确定多大程度上减免企业的税收等等。我们认为，地方政府必须借助于“利润的核算”才能确定合约，比如分成比例是多少。而利润的核算首先要有价格，这样地方政府竞争问题就会追溯到“价格”的产生问题。

我们说，在“地方政府竞争”现象出现之前，就已经出现市场和市场价格。正是市场价格的出现，为地方政府竞争的出现提供了可能性。有资料表明，地方政府大规模的招商引资，建设工业园区、开发区和工业园区是从1992年开始的，但在这之前已经形成了市场。从1970年代末开始，千千万万的农民从土地中解放出来，人们获得了自由流动和经商的权利，可以从事各种生产经营活动，可以把产品卖到全国各地，产品和要素广泛流动，各种市场大量涌现，比如在1980年代小商品市场就相当发达。产品价格和要素价格的出现，为地方政府进行“利润的核算”提供了可能性，这里特别值得一提的是土地价格的出现。

市场化改革开启后，下游消费品的需求拉动了对土地的需求，这使地方政府控制的土地有了价值。地方政府发现土地的价值之后，自然就会想到如何从中实现最大的收益。这时，他必须与各方签订合约，进行讨价还价，产生张五常说的“分成合约”，这也是与其他地区“竞争”的过程。可见，合约与竞争都是地方政府“利润核算”的结果。

假如地方政府没有发现在市场背景下土地有利用价值，同时也没有出现产品和要素的价格，那么地方政府与其他主体签订合约的行为根本就不会出现。地方政府发现土地所包含的“获益机会”，签订各种有关土地收益和使用的合约之后，也产生了不同形式的土地使用权。尽管从法律意义上说，土地的所有权并没有改变。当张五常教授说“土地的所有权不重要，使用权重要”时，他并没有告诉我们使用权是怎么产生的，而这个来源是很重要的，它不是根据上级的某个合约或经济学家设计出来的合约创造出来的，换句话说，它不独立于地方政府的行为。

假如像张五常说的那样，是首先明确了地方政府与其他主体之间的产权，然后才有地方政府的竞争，那么这就不是地方政府在签订合约、配置资源，而是其他人在替地方政府签订合约、配置资源。这样也就不是地方政府在“竞争”了。很显然，不是先界定了地方政府的产权，才有了竞争，而是地方政府先发现了收益机会，然后才去界定产权，才有竞争发生。假如没有地方政府对土地价值的发现，土地的产权会被置于“公地”的状态中，尽管其法律意义上的产权边界是清晰的。可见，产权边界的明晰是地方政府行动的结果，而不是原因。这个关系张五常刚好搞反了。

地方政府：“竞赛”而非“竞争”

“竞争”和“竞赛”是两个不同概念。竞赛是对给定目标和给定获胜者数量而言的，比如体育比赛是竞赛，官员完成既定的职责、达成既定的政策目标也可以说是竞赛。市场竞争发生在追求不同利益的，独立决策的个体之间，是多元化的、发散性的，没有事先给定的价值标准和行动指南。企业家根据自己的判断能力迎合消费者的需求。那些更好地满足了消费者需求的企业家获得利润，在竞争中获胜。用哈耶克的话说，“竞争是一个发现的过程”。

假如当事先给定了评价标准，就相当于已经确定了什么是有利可图的，什么是无利可图的。这时个体的“动机”就是如何更好地满足该标准。换句话说，个体不再有激励去发现大众的需求是什么。这时“竞争”被“竞赛”所取代。

显然，地方政府官员的首要目的是做好自己的职责、完成既定的政策目标，出政绩，从而完成与满足上级的考核要求。谁完成得好，谁的升迁机会大，这是一种给定目标下的行为，与市场竞争并不是一回事。因此，用“地方政府竞赛”比“地方政府竞争”更合适。后者往往会产生误导，它使人误以为地方政府之间会出现那种只有在市场中才有可能出现的竞争。同样地，著有《登顶比赛：中国经济发展的体制》一书的张军教授等人也没有区分“竞赛”和“竞争”，并且他们都错误地认为竞赛可以取得与竞争相同的效果。

当地方政府努力去满足考核要求时，它也就不能同时去响应市场的需求，这使地方政府的行为必须在这两个主次目标之间权衡，当不能同时兼顾时，可能会在一定程度上牺牲次目标。事实上有的地方政府为完成招商引资的任务，会用当地的财政收入把企业“养”起来或吸引过来，也导致资源的无效配置。张五常说，为了吸引投资，地方政府会降低土地价格或税收，但是，张五常没有意识到，假如这种行为是为了同时“完成考核要求”“响应市场需求”而产生的，那么它是可取的；相反，假如只是为了完成考核任务，并不响市场需求，那么可能会导致资源的无效配置。

合约论是“模拟市场”

在市场中，市场主体通过服务消费者来获取收益，他们的行为是迎合“消费者主权”的，他们在追求自己最大利益的同时也在无意中促进了公共利益。通过市场中的价格机制、竞争机制和盈亏机制，市场自动地引导市场主体去满足这种要求。但地方政府并不是这样的市场主体。张五常等人把地方政府视为企业，把地方官员视为企业家，这是一种不当类比。事实上地方政府不同于企业，地方官员也不同于企业家。企业的特征是企业家（投资者）要把自己的资产押下去，用自己的资产承担市场风险。

在市场背景下，地方政府在一定程度上确实是响应市场需求，根据价格信号进行资源配置的，这也是“地方政府竞争”具有积极效应的原因。

但我们不要忘了，地方政府也是拥有权力的主体。当地方政府认为通过权力配置资源比响应市场价格信号配置资源收益更高时，就会选择前者，这意味着地方政府的行为并不总是遵循市场机制的。比如，地方政府可以用行政手段获得土地和信贷等，这往往比响应市场需求（比如招商引资）更为容易。合约论者没有认识到，试图指导地方政府的合约制定者是无法判断地方政府究竟是用权力来配置资源，还是以响应市场需求的方式配置资源的。

对于地方政府竞争中出现的这些问题，合约论者也是知道的。比如，他们看到了“地方政府竞争”可能产生的腐败、污染等问题。但他们提出的解决知道是用自上而下的合约来对地方政府的行为进行规范。如张军教授提出的“萝卜加大棒”，以及周黎安教授提出的“晋升锦标合约”等。这种合约或许一定程度上可以消除那些被他们看见的危害。但他们没有意识到一种他们看不见但却是更为严重的危害：地方政府利用权力配置资源的扭曲效应是“看不见的”。由于“看不见”，所以也无法用合约去明确它，然后去解决它。

合约论者的思路是首先用合约去界定产权，促使“地方政府竞争”出现，然后再用合约去解决这种“竞争”产生的问题。然而，在市场中，人的行为无法在事先用合约详细地确定下来。任何人为设计的合约都隐含了合约设计者的目标，如前所述，市场竞争是不能事先给定目标的，假如让市场主体迎合合约设定的目标，那就等于取消了市场竞争。另外，合约制定者也不能根据自己掌握的信息判断他人是否有效地配置了资源，比如，看到某企业家把牛奶倒掉，他能做出该企业家没有有效配置资源的结论吗？显然不能，因为在那位企业家看来，存放牛奶比倒掉牛奶成本更高。

市场竞争利用千千万万人的知识，也利用有关规则的知识，这些知识大部分是隐含的，不能用明晰语言表示。当事人只有在用到这些知识的时候才去把它们调出来，所以无法在事先用合约把这些知识表示出来。市场不是利用给定合约中的知识，也不是通过合约利用知识，而是通过价格机制利用知识，如哈耶克所说，市场价格是一种集约地利用知识的机制。合约论者隐含地认为，只要设计出完美的合约，就可以取得与价格机制相同的效果，但这是做不到的，因为合约不可能替代市场价格：价格是无数人以一种“看不见的”方式互动形成的，而合约是人为设计的。

让地方政府专注于产权保护

合约论者的思路是通过合约设计，让地方政府变成“更加合格”的市场主体，使“地方政府竞争”更好地满足他们的构想。如前所述，这是“模拟市场”的思路，虽然他们自己并没有意识到这一点。

不同于这一“模拟市场”的思路，我们的建议是让市场在资源配置中起决定性作用。把资源配置的职能从地方政府手中剥离出来，交给真正的市场主体去配置。特别是当我们认识到“地方政府竞争”所产生的积极效应本来就与权力无关时，把资源配置职能从地方政府手中剥离出去之后，不仅不会影响既有的资源配置效率，而且还会极大地改善资源配置效率。

如地方政府既扮演维护市场秩序的角色，又扮演资源配置者的角色，那么由于这两个角色不可避免地存在的冲突，将使地方政府难以把这两种职能都扮演好。当把资源配置的职能剥离出去之后，地方政府会更好地承担起维护市场秩序的责任。这时，由于权力介入市场而导致的扭曲将不复存在，产权会得到更为充分的保护，个体的创造性才能会得到更为充分的发挥，从而极大地提升经济效率。

总之，合约论者的理论错误，在于这是一种“模拟市场”的思维。我们对地方政府竞争这一现象重新做了解释。指出地方政府竞争具有积极效应的原因不是权力配置资源，而是地方政府在市场背景下，对获利机会的响应。地方政府响应市场机会所产生的才是真正的竞争，合约安排下产生的是竞赛。

我们也发现，合约论者没有很好地区分这样三种不同的合约，即作为抽象的一般规则的合约，他们为了使地方政府更好地“竞赛”而制定的合约，以及地方政府在竞争与资源配置过程中制定的合约。合约论者的思路是让地方政府继续扮演“资源配置者”的角色，剩下的只是如何通过合约设计，让地方政府更好地扮演这种角色的问题。我们认为这一进路是行不通的，因为市场无法通过合约模拟出来。改革的方向应该是让地方政府专注于产权保护与市场秩序维护。当地方政府退出资源配置活动时，原先被权力扭曲的市场秩序将得到恢复，市场秩序将回归正常。这是更加符合市场原则的做法，它不仅是更有效率的，同时也是更为公正的。

（作者为浙江工商大学教授）