实践中行政许可实施主体存在的问题及对策

苏茜

摘 要：《行政许可法》颁布至今已经十多年，伴随着市场经济的变化和社会主体的复杂多样，人们对实践中行政许可的实施主体是否具有行政许可权存在疑问。通过对法律上主要行政许可实施主体类型的研究，报告了实践中行政许可实施主体的乱象，并进而引发对行政许可权权力配置的思考，认为在没有行政许可制度设计之下，通过由设区的市制定地方性法规的方法，解决了行政许可的设定权应尽快回应社会管理需求的问题。

关键词：行政许可；行政许可权；权力配置

一、问题的提出

行政许可的实施主体，基于法律的明文规定，除了行政机关、被授权组织以及受委托实施机关，其他主体是没有资格实施行政许可的，但是在实践中仍存在着行政许可实施主体的混乱现象。

近年来我国经济不断地发展，人民的生活水平质量不断上升，为了方便出行，人们越来越多的购买电动自行车来改变自己的出行方式，使自己的出行更加便捷，但是也引发了越来越多的问题。按照《道路交通安全法》第十八条第二款和《浙江省实施〈道路交通安全法〉办法》第二十二条第一款的规定，[1]对电动自行车实行登记制度，并由省级人民政府根据当地具体情况就电动自行车的种类划分制定明确的标准。由于各省级人民政府制定的标准不统一，使得日常生活中极大多数的电动自行车无法通过登记取得上路资格，但交警部门对于不符合规定的电动自行车又不能一律采取扣车的方式。因此，在某些地方的交警部门就设立了一个电动自行车协会，将需要登记号牌的电动自行车交给协会管理，但登记号牌的制作仍归交警部门，这种看似合理的行为，实则侵犯了电动自行车车主的合法权益，本来可以直接由交警部门登记核发号牌的行为，无缘由地增设了电动自行车协会管理的程序，也可以说是变相设定行政许可的行为。[2]然而国家对于电动自行车的规格又确实没有统一标准，对电动自行车进行规范化管理，又是城市管理中必不可少的一个环节，成立电动自行车协会履行政许可职权是否可行，这是一个值得深入探究的问题。

实际上，当有国家法律法规的规定，或者在行政许可制度的设计下，法律法规有授权某事业单位实施某项行政许可的权力，但却没有交给该事业单位处理；又或者客观上说行政管理中应该由事业单位处理更方便但没有法律法规的授权，在这种情况下，行政许可权的配置是不合理的。行政许可的设定权问题应尽快的回应社会管理的需求，在没有行政许可制度设计的前提，但是法律法规应该设定或应该监管而又没有规定的情况下，行政许可权的实施者将会做出侵犯行政相对人合法权益的事情。行政许可实施权的配置标准是什么？这样一种权力应该如何精细划分？我们应该如何解决理论跟不上实践的问题？这都是接下来我们要讨论的问题。

二、行政许可权的配置

行政许可权作为一种对公民私权利的限制，一旦行使不规范，极容易给公民的合法权益带来损害。尽管这种限制是社会发展进程中所必须出现的，但它也给公民的生产生活造成了某些干扰，给公民的权利和自由带来了限制。因此，行政机关实施主体在行使行政许可权时一定要谨慎认真，不仅要避免重复许可、增设许可，还要对已经设定的行政许可正确实施。

（一）行政许可权实施主体的种类

行政许可的实施主体在《行政许可法》的规定中主要有三类，即行政机关、被授权组织、委托机关与受委托行政机关，所以行政许可权也依法由这三种主体行使。

首先是行政机关，它不仅是行政许可权的实施主体，还是行政许可实施主体的一种主要代表，但是行政机关成为行政许可的实施主体，应具备以下几个条件：一是该行政机关必须是履行外部行政职权的机关。行政许可是一种对外的行政行为，许可决定对行政相对人能够产生影响，它对行政机关的工作人员并不产生具体的影响，所以，履行外部行政职权的机关才能行使行政许可权。二是行使行政许可权的行政机关必须有法律法规的授权。行政机关履行外部管理的职权，并不当然的就有行政许可权，除了法律法规，其他规范性文件不得授权行政机关实施行政许可权。三是行政许可权的行使范围应与行政机关的外部管理范围相一致，不得逾越。例如工商部门的行政许可权限只能是工商行政管理领域的，而不能是物价局或者卫生局的行政管理领域，每个部门应该各司其职，不可混淆，此外，每个级别行政机关的行政许可职权也应该分开，市级行政机关的行政许可职权不可授予给县级行政机关。

其次是被授權组织，从字面意义上可知，它是经过法律法规授权的组织，而根据发条的额规定，它与受委托机关的不同之处在于，它有权以自己的名义实施行政许可。由于日益复杂的社会关系，行政机关作为实施行政许可的主体，已经无法满足行政管理的需要，因此，如果可以有法律法规授权有条件的社会组织，在授权的权限范围内，明确被授权组织的权力，这样也能及时回应行政管理的需要。[3]在安顺公司、飞龙公司诉张家界市运管局一案中，[4]市运管局是事业单位，按理说应该是可以对出租汽车的客运经营做出行政许可的，但是因为市运管局没有法律法规的授权，所以市运管局无权以自己的名义对出租汽车客运经营实施许可。

最后是受委托实施机关。相比于被授权组织，受委托实施行政许可权的行政机关不能以自己的名义对外做出行政许可，只能是以委托机关的名义。当然，委托机关委托的对象也只能是行政机关，即受委托机关必须是行政机关，这一点又与行政处罚的委托有很大不同。将行政许可委托给其他的行政机关，既能够充分利用行政机关的现有资源，提高行政效率，也可以防止行政机构膨胀。[5]其实，成立电动自行车协会对电动自行车进行管理其实是可以的，但不能是以变相设定行政许可的方式，电动自行车在社会生活中并不会给我们带来多大的影响，虽然的确存在乱停乱放，违反交通规则的现象，但不是不可规制的，并且相关的法律法规只是规定对电动自行车进行登记，并不是要登记发证后才可上路行驶。因此，我认为电动自行车协会是没有行政许可权的，其可以是以社会组织的形式，本着遵守交通规则，维护城市交通管理的目的协助交警部门实施行政管理。

（二）行政许可权的配置标准

行政许可权作为一种对行政管理的权力，可分为纵向层级配置和横向部门配置。纵向层级配置以许可事项的重要程度为主要考察要素，横向部门配置以不同行业和专业为划分标准，但实践中行政许可权分配不平衡从而导致行政机关之间责任不明确的问题层出不穷，[6]例如：应该交给A机关行使行政许可但实际上又交给了B机关等等，由此可以看出，将行政许可权进行合理配置是十分必要的。

随着行政管理专业化和技术化的发展，一方面行政许可要求权力的精细划分，另一方面，复杂的社会事务使得行政权力的界限越来越模糊，从而形成权力之间的交叉、重叠。[7]以许可事项的重要程度作为划分纵向层级配置的主要标准，但实践中许可事项的重要程度是很难把握的，特别是近几年来，国务院以及地方政府关于取消、下放了许多的行政许可事项，到底这个程度如何把握，确实无法用完全肯定的态度说明，笔者认为可以按照行政许可事项涉及的利益群体以及对公共利益的影响程度来衡量，例如：涉及公民切身利益的事项，如驾驶证的申请，可以由县一级公安交警部门行使，或者授权给具有管理公共事务的组织来行使；如果涉及到同省两市的道路建设的事项，则需省级交通行政主管来行使行政许可权。因此，将许可事项涉及的利益群体的大小以及对公共利益的影响程度来作为纵向层级配置的主要考量因素，对行政许可事项重要程度的判断来说，能够有更加合理的把握。

横向部门配置是根据不同的行业或专业来划分部门权限的，但是划分过细不仅不能给行政相对人带来方便，还容易造成机构臃肿，影响行政效率的提高，所以，行政许可法规定了相对集中的行政许可制度，其按照“精简、统一、效能”的原则，方便行政相对人申请行政许可，简化行政许可的环节，减少了行政机关之间传递材料的时限，大大提高了行政效率。将行政许可权集中在一起，从地点设置上方便了行政许可申请人，但是形式上的集中办理并没有把行政许可权集中，没有解决实施主体上的权限问题，行政许可权还是在没有集中之前的行政机关的手中，但如果将行政许可权交与某一个行政机关的手中，将无法达到监督和制衡的效果，因此，有哪些权力可以集中以及集中后如何监督的问题，都是需要解决的。目前，我们只是对行政许可进行了形式上或者说是程序上的集中，如果对行政许可权进行集中的话，需要注意以下几点：一是属于行政机关专属管辖的领域不可集中，例如海关、国税；二是需要集中的权利与权力之间应该相关联，行政许可实施的主体和对象应该是具有相关性的，否则，即使集中了行政许可权也很难实施；三是集中后的行政许可权限不可影响集中之前的权力监督关系。因此，行政许可事项、行政许可权与其他权力的关系等等都是考察行政许可能否集中的要素，行政许可法将“联合办理、集中办理”进行规定，客观上的确方便了行政许可申请人，简化了申请流程，提高行政效率，但也应考察行政许可事项、行政许可权与其他权力的关系等因素，将行政许可从形式上的集中办理转化成实质上的集中办理。

三、解决对策

在有行政许可制度设计的情况下，不具有行政许可权的组织没有行政许可，那么也就没有行政许可实施的资格，实践中，被授权的某事业单位允许实施某项行政许可，但实际上行政机关没有将该权力交给被授权的事业单位，或者客观上说某一行政许可交给事业单位处理更方便但是法律法规没有授权。行政许可设定权的问题应该尽快回应社会管理的需要，在没有行政许可的制度设计，但法律法规应该设定或应该监管而又没有规定的情况下，行政许可的实施主体可能会违法创设行政许可从而侵害到行政许可申请人的利益，因此，我们需要解决这种有许可没有许可权或者没有许可但应该设定许可的问题。

随着新兴事务的迅猛发展，如果通过法律、行政法规来约束行政许可的实施主体，将不足以应对急剧变化的社会行政管理的需求，因此，我们应该发挥设区市的地方立法权的优越性。设区市制定的地方性法规比法律、行政法规的制定程序更快捷，也更能符合当地的实际情形。《立法法》第七十二条依法赋予了设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方立法权，如果在没有国家法律法规的制度设计下，或者由被授权的事业单位实施行政许可会更好的前提下，我们不妨先由设区的市制定地阿芳性法规的方式来解决这样的困境。近两年来发展迅速的共享单车，带来了诸多行政管理的问题，同时也引发了我们对共享单车市场准入条件的思考，法律的滞后性导致我们在突然带来的共享经济下无所适从，因此，设区的市如果能在短时间内出台地方性法规约束共享单车，也不会导致行政许可的实施主体无法可依。对电动自行车的管理也是一样，国家法律法规对电动自行车的管理没有统一规定，如果电动自行车的确影响了城市交通和城市管理，可以通过地方性法规的形式进行约束，利用违法成立群众团体履行行政许可职权的方法实在是不可取的。

除了通过设区的市制定地方性法规的方式来回应社会行政管理的需求，我们还应该加强对行政许可权的监督和对涉及行政許可的规范性文件的审查，有许多行政许可的实施主体还是法律法规依法规定的，况且任何权力都是要受到约束的，因为行政许可权是一种授益性的权力，必须是行政许可申请人依申请的行为，如果不是对相对人有利的话，相对人也不会去申请，因此，在行政许可的过程中，存在损害相对人利益或者社会公共利益的可能性就越大。同时，加强对规范性文件的审查，因为在实践中存在行政许可的实施主体依据规范性文件作出行政许可决定的现象，定期违法的规范性文件进行清理，有利于实现行政许可实施主体行使行政许可权的合法化，维护行政许可申请人的合法权益。

[参考文献]

[1]《道路交通安全法》第十八条第二款：依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。

《浙江省实施<道路交通安全法>办法》第二十二条第一款：人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅和省人民政府规定应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。

[2] 参见潘海丽：《县级行政机关行政许可实践问题研究—以浙江省安吉县为研究对象》，华东政法大学，2010年。

[3] 参见乔晓阳主编：《中华人民共和国行政许可法及解释》，中国致公出版社2003年版，第103页。

[4]案件详情参见（2014）湘高法行终字第192号。

[5] 应松年，杨解君主编：《行政许可法的理论与制度解读》，北京大学出版社2004年版，第202页。

[6]参见王敬波：《相对集中行政许可权：行政权力横向配置的试验场》，《政法论坛》2013年第1期。

[7]同上。

（作者单位：湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081）