以“嵌入性”理论为视角看社会组织参与基层治理创新

孟庆莲

摘 要：目前，社会组织的发展常与“创新社会治理”、“社区建设”“创新公共服务模式”等社会治理模式紧密相关，当前社会组织的发展关系到多个领域的发展，也赋予了社会组织多重社会价值。现实中，社会组织的发展与基层政府的关系最为密切，特别与作为基层一线政府治理层的街道办事处，可以说，社会组织高度嵌入基层政府治理网络中。这种“嵌入性”的特征，对社会组织的发展来说，既有利也有弊，这种嵌入性，要求政府要有意识地平衡好“管控”与“扶植发展”之间的关系，而社会组织也不能过度依赖政府，在借力政府资源的同时，提高自身发展的内在动力和能力。

关键词：嵌入性；治理；社会组织

“嵌入性”理论是新经济社会学研究中的一个核心理论。沙龙—祖（ Sharon Zukin） 和保罗—多明戈（ Paul Dimaggio） 两位学者强调政治嵌入性是指行为主体所处的政治环境、政治体制、权力结构对主体行为产生影响[1]。社会组织与基层政府的关系，也呈现出这种“嵌入性”的特征。这种嵌入性特征对于社会组织的发展有利有弊。目前我国正处于改革的深水区，体制转轨与利益再分配等因素相互交织，各种机制在重组建立中尚未完全成型，政府职能转移还在进行中，政府在社会事务领域中的职责与权力还需进一步明确。在基层治理中，社会组织与基层政府关系密切，社会组织高度嵌入基层政府治理网络中。这种“嵌入性”的特征，要求政府要有意识地平衡好“管控”与“扶植发展”之间的关系。因此，如何调整政府与社会组织之间的关系，已经成为制约社会组织健康发展的重要客观环境因素。

当前，政府与社会组织的关系处于一个不对等的状态，政府受以前“管控”思维的惯性影响，政社不分，呈现出“强政府——弱社会”的个格局。政府与社会组织的关系处理中，“越位”和“缺位”的现象比较普遍，政府“越位”对社会组织偏重管控，过度依赖政府，缺乏自主性，社会组织的活力没有得到充分的激发；政府“缺位”，培育和扶植社会组织的力度不够，导致社会组织的效能低下。在调研中发现社会组织在发展中存在的问题很多，如注册登记门槛较高，缺乏合法身份；组织结构不健全，自身能力不足；活动经费不足，缺乏稳定的资金支持；政策法规不完善，缺乏有效的政策支持；稳定性不够，缺乏人才保障等问题。因此，在鼓励“社会组织发展，扩大社会参与”的大政策环境下，政府应积极引导和扶植社会组织的发展，正确梳理与社会组织的关系，掌握社会组织的发展规律，加强对社会组织进行“嵌入型”的引导、培育和发展，帮助他们突破发展瓶颈，促进社会组织有序健康发展，提升整个社会治理能力。

按目前基层社会治理的发展来看，社会组织要参与到基层社会治理需要借力政府，社会组织需要嵌入基层政府治理网络中，这就要求政府要平衡好“管控”与“扶植发展”之间的关系，创新基层社会治理。具体可以从以下几个方面入手：

一、简政放权，推进登记管理制度改革

社会组织的合法性鉴定对社会组织的发展至关重要，这种合法性鉴定主要通过对社会组织实行登记管理而实现。而当前注册登记门槛较高，很多社会组织缺乏合法身份。因此，让更多有资质条件的适合组织获得合法身份，是其参与到社会治理的先决条件。

1、 降低社会组织注册登记门槛。在登记中有一个非常重要的条件要有“业务主管部门”，这就意味着社会组织要找到相关的政府部门作为自治的“业务主管部门”。目前除了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，不再需要业务主管单位审查同意，其他类型的社会组织都要“业务主管部门”，社会组织的合法性的获得和业务范围都需要“业务主管部门”的授权，这对一些很少与政府打交道的社会组织而言是一道不矮的“门槛”。因此，进一步降低登记注册的门槛，让更多社会组织获得合法社会身份和发展机会，对社会组织的发展而言至关重要。在实际的调查中发现，长沙T街道，基层工作人员会根据社会组织在基层社会治理的重要性而适当简化登记制度，但这种方式受基层政府对社会组织的认同和重视程度的影响，并没有程序化和制度化。因此，政府要在调查研究的基础上，进一步降低登记注册门槛，并将基层实际可行的做法尽快的程序化和制度化，让更多服务基层服务群众的社会组织获得合法身份和发展机会。

2、 提高行政审批效率。政府的行政审批效率影响着社会组织内部的规划和运转，因此，进一步提高行政审效率，简化行政审批流程势在必行。如长沙市对社会组织曾三次提高登记行政审批效率，成为全国社会组织登记审批时限最短的地区之一。

3、 加强对社会组织的后置监管和评估。目前登记管理的制度中存在“重前置监管轻后置评估”的问题，而后置监管和评估对社会组织的持续有序发展至关重要。特别近几年，随着网络的普及和运用，一些社会组织网络化、虚拟化的特征逐渐凸显，社会组织拥有本组织的QQ群和微信群，组织成员在线上交流和发布信息，建立本组织的网上主页、微博，发布本组织的活动信息，开展线上活动，社会组织依赖网络这种虚拟空间的特性，加大了政府对这类社会组织的管理难度，这就需要政府加强后置监管和评估，建评估专家库，健全和完善社会组织评估指标体系，保证社会组织的健康有序发展。

二、以需求为导向，加强对社会组织资源配置

资源配置包括常规资源配置和资金项目化扶持。常规配置包括场地、资金、人资金、人员，这也是社会组织申请登记注册时的必备条件。社会组织一旦注册成功后，就面临着保持长期正常运转的压力，虽然社会组织是非营利性质的，但其工作人员的“吃饭”问题影响着社会组织的稳定性。因此，以需求为导向，加强对资源、场地、项目等资源的扶持。

1、建立社会组织孵化基地，帮助其实现身份转化

社会组织的孵化工作不仅包括将社会组织孵化培育出来，还包括基层政府要在社会组织与社区居民之间“搭好桥”，在社会组织顺利“落地”社区后，为其前期发展提供相应政策和资金支持，使其在基层社区治理与服务的实践中由小变大、由弱变强。政府或枢纽型社会组织为社会组织提供孵化和培育服务，为民间组织提供资源、场地、项目等方面的扶持，向入驻的社会组织提供免费或低偿的基础服务，为一些条件成熟但缺乏合法地位的社会组织提供指导与信息服务，推动他们加强自身能力建设，提高自我创新，自我管理，自我服务的能力。如：共青团长沙市委通过半年左右时间，在长沙市青少年宫杜鹃楼建设了长沙市青年社会组织孵化中心（以下简称中心）。该中心是服务全市青年社会组织发展的综合性、枢纽型、社会化综合服务中心，按照“政府主导、团委负责、专业运作、社会支持”的模式进行运作，中心委托长沙市与公益组织发展研究中心进行日常管理，并聘请国内知名专家担任顾问。中心办公面积达400多平方米，按照“申请—筛选—入壳—孵化—出壳—跟踪”的程序，每年将选择6至8家青年社会组织进行孵化，给其免费提供办公设施、工作陣地、活动场所、小额资金扶持，免费提供登记注册、财务管理、团队建设、项目提升等方面的系统化培训，帮助青年社会组织提升能力、健康发展。2014年10月13日，长沙市湖湘自然科普中心、长沙市领队环保公益发展中心、长沙市天使之翼助残公益服务中心等6家青年社会组织通过专家的评估，首次入驻长沙市青年社会孵化中心并进行了试运行。

2、政府应以项目化打包的方式加强对社会组织购买服务。

社会组织积极争取政府的资金支持，通过政府购买公共服务，倡导政府领导，多元合作。在调研中发现，政府对于成功注册的服务民生的社会组织，会给予一定的资金支持，有的街道对自己扶植培育社会组织，经费上的支持更加明显。随着地方财政支出的专项化与项目化，因此，政府应加以项目化打包的方式加强对社会组织购买服务，鼓励有实力和能力的社会组织抓住机会，参加政府购买服务的投标，对于暂时达不到登记条件的社会组织积极引导他们进行备案管理，引导社会组织参与社区建设。社会组织在承接政府购买服务的同时不仅锻炼了服务社会的能力，减轻了政府的公共服务压力，同时也扩大了社会影响力。

3、搭建平台，发挥社会合力。

社会组织的发展，需要政府和枢纽型社会组织搭建平台，实现联合发展。而目前各社会组织的缺乏交流和联合，持续发展面临的重重困难，这不仅不利于凝聚和整合社会组织的力量，限制他们参与社会治理的能力，也不利于政府对社会组织培育和监管。枢纽型社会组织既对同性质、同类别和同领域的社会组织的发展提供服务和管理工作，又发挥了社会组织与政府之间的桥梁纽带作用，是一种联合性的社会组织[2]。因此，在促进社会组织的发展中，政府和枢纽型社会组织应搭建发展平台，加强社会组织间的交流和互助，通过开展有益活动，加强对社会组织成员能力的培养。通过平台为社会组织实现各界资源的对接，为志愿服务项目方、供应方、需求方、支持方和参与方搭建了一个沟通对接平台，如长沙市通过举办各种高峰论坛暨公益资源对接活动，加强对社会组织的资源支持。同时，扩大社会参与，巩固党执政的群众基础，利于构建社会的自稳定结构，强化社会的自恢复功能，社会更为和谐。

4、加强培养督导，促进人才队伍建设。

人才是社会组织发展的保障，因此，政府和枢纽型社会组织应充分发挥督导功能，指导社会组织人员学习和掌握完成任务时所需的知识与技能，协助社会组织人员在专业上获得发展，形成自己的专业人才队伍，才能保证社会组织发展的稳定性和可持续性。在调查中发现，很多民政部门负责社会组织管理的工作人员表示，目前政府管理和服务社会组织的专业工作人员严重不足，很多地方政府受编制限制，只能配置一个工作人员，导致对社会组织的服务和督导工作效率不高。因此，政府要加强自身专业人才的建设，发挥政府“领头羊”作用。具体可以从以下几点入手：第一，加强对社会组织领袖和骨干的联系和凝聚，可以定期举办专门针对社会组织的联谊会和理论研讨会，加强彼此之间的交流与合作。第二，加强对社会组织领袖和骨干分子培养和服务，建立人才储备库和人才档案，定期深入到社会组织的管理部门及社会组织内部进行调查研究，掌握社会组织的发展现状及存在的问题，定期举办社会组织负责人研讨班，加强社会组织专业人才队伍建设，进而推进社会组织发展。第三，建立激励机制，通过激励制度将优秀人才吸引进来，政府可以建立专门的项目基金和优惠政策，让社会组织吸引更多的人才。

[参考文献]

[1]S. Zukin， P. Dimaggo . Structures of Capital ： The Social Organization of Economy . Cambr idge： Cambridge University Press， 1990.

[2]崔玉开.《“枢纽型”社會组织：背景、概念与意义》[J].甘肃理论学刊，2010，9（5）.

（作者单位：中共长沙市委党校公共管理教研部，湖南 长沙 410004）