浅议我国生态环境监管体制建设

吴洁

【摘 要】 我国对环境保护的重视程度已经达到一定高度，但是生态监管体制仍不够完善。本文通过探讨生态环境体制的现状以及在实际监管中遇到的问题，提出生态环境监管体制建设的对策建议：加强法治建设；横向纵向两条线加强环境监管；完善区域联合预防与治理体系；有序扩大公众参与。

【关键词】 生态环境监管；环境保护；监管体制

建设生态文明是中华民族的千年大计，十九大提出改革生态环境监管体制，2018年3月根据十三届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案，组建生态环境部，深化生态环境体制改革正在路上。

一、生态环境监管体制现状

环境监管体制，指的是依据国家法律法规形成的在环境保护行政管理方面的权责划分、组织架构和运用模式。

1、机构建设方面

我国生态环境监管部门从无到有，从弱到强，进行了多次改革，职能逐步完善。1988年7月成立独立的国家环保局（副部级），环保工作从城乡建设部分离了出来。1998年国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），[1]2008年升格为环境保护部，成为国务院组成部门。2018年3月，整合职能组建生态环境部，不再保留环境保护部。基本形成了中央与地方分级管理、统一监管与部门分工相结合的组织体系。

2、法制建设方面

2015年新修订定的《环境保护法》标志着我国的环境监管迈入新阶段，在生态监管方面取得重大突破，加大了环境污染处罚力度，明确环境监管监察机构的执法地位。修订《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》和《环境监测管理办法》。[2]实现环境质量监测有法可依、有章可循。

3、政策层面

党和国家历来对环保工作高度重视，对环保的认识不断向前推进。1973年第一次全国环境保护会议召开，拉开了全国环保工作的序幕，会议确立了我国第一个环保工作的战略方针。1983年第二次全国环境保护会议将环境保护确立为基本国策。2012年十八大把生态文明建设列入“五位一体”总体布局中。2017年十九大报告提出改革生态环境监管体制，加强生态文明建设的总设计。

二、生态环境监管体制存在的问题

生态环境在一定程度得到改善，但是离人民群众对蓝天白云的美好期盼还存在差距，我国现行环境监管体制仍然存在某些弊端。

1、环境法制建设落后

我国环境监管领域的立法呈现零散化、碎片化特点。多部门立法，不同领域的监管分布于不同的法律体系，监管法律分散，弱化监管职责，强调部门权力，对环境问题的监管难以从整体上有效统一实施，存在监管空白与交叉监管的双重现象。

污染治理的立法不全面。2014年新通过的《环境保护法》侧重于污染防治，甚至有学者认为这是一部污染控制法。污染具有区域性，但是《环境保护法》侧重于点源控制，对于面源控制有所欠缺。

2、横向职能分散纵向监管乏力

横向上，环保部门与行业主管部门存在职能交叉，且没有规范化的协调机制，“九龙治水”的弊端明显。自然资源之间互相影响，但由于环保部门与水利、农业、林业等部门互不隶属，当环境污染、生态破坏发生时这些部门易发生交互性的职权纠纷和矛盾，即使环保部门想统一协调、监管，也未必会得到其他部门的响应和认同。

纵向上，上级政府对地方政府的环境监管缺乏有效约束。地方环保部门的人事权、财权都掌握在同级党委手中，因此还是以同级党委的指挥为主，上级环保部门缺少严厉的管制手段和有效的激励手段，调动地方环保干部工作积极性的机制欠缺。

3、区域联合预防与治理机制不完善

生态环境具有统一性，不同要素之间互相影响，比如水污染、大气污染具有涉及面广、流动性强的特点，而现行监管体制是按照行政区域划分，不能统一有效地实施监管。我国现有的区域合作，除了京津冀是由中央统一主导的，其他的都不具有强制性，且合作范围小，更没有经费及制度保障，使得区域联防和治理难以实现。

我国目前环境监测是区域性的监测，不同地区有不同的监测方法。以环境监测数据为例，我国目前各地区环境监测数据的共享度低，监测信息相互独立，各地区的数据库系统各不相同，给数据整合带来不便，加大了统一监管的难度。

4、社会监督与公共参与不足

环境保护需要常态性监管，而政府发挥的作用是有限的。破坏、污染环境的行为广泛存在，而環保部门对于违法行为的惩治并不能全覆盖，会出现监管缺位的现象。与此不同的是，社会公众拥有丰富的监督资源，他们对于环境变化的敏感度很高，呈现常态化监督的特点，但是我国目前强调的是行政力量监管，社会公众的力量常被忽视，导致环境保护的钓鱼执法、越位执法等。

三、健全我国生态环境监管体制的建议

新型环境问题不断出现，原有环境问题未得到彻底解决，须完善现有的环境监管体制，加强监管。

1、加强法治建设

强化整体监管立法。环境是一个整体，要从立法上加强整体监管，须对环境法律进行内部整合，制定具有统一性的环境法，避免环境监管的分散化、碎片化。充分考虑环境法律的内部联系，对单行法律中环境监管的规定进行统一，制定环境整体监管法。

从立法方面体现“预防为主”的理念，而不仅仅是污染后的治理。转变污染治理由点源控制的现状，从而逐步向面源控制趋近，实现整体监管。

2、横向纵向两条线加强环境监管

横向上，整合环保部门与其他部门的职能。组合生态环境部，作为国务院的组成部门，不再保留环境保护部。国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责将整合，组建生态环境部。[3]

纵向上，加强国家一级的监督管理职能，落实省级的环保责任。突出国家级监测网络对地方的监督作用，市县两级不再承担环境质量监测的职能。通过信息共享，市县两级获取本地区的环境质量信息，但是仍负责污染源的执法监测和监督监测。在基层加强环保执法机构建设，县级环保局在乡镇设置环保执法站，其进行巡视并且行使执法权，协助县级环保局开展环保执法工作。

3、完善区域联合预防与治理体系

加强中央对区域联防的的管理，从宏观上把控区域合作，由中央对区域联防进行指引。在生态环境部下设立跨区域大气环境监督合作委员会，负责区域联防的建设。美国区域联防与治理的经验表明，通过区域间的非正式合作与协商来解决环境问题是无效的，所以我国区域联防机制应加速转型，改变缺乏国家统一管理的现状。[4]

打破信息壁垒是区域联防与治理的关键。促进建立环境监测信息的交流共享机制，实现环境信息一体化，转变信息孤立的局面。有一个主监管方，负责掌控处理所有的环境监测信息，让其通过大数据平台及时发布出来。

4、有序扩大公众参与

推进政府、企业的环境信息公开，确立信息公开透明的原则，广大群众能够接触到第一手资料，将环境监督延伸到全社会。畅通群众举报、公众意见听取的渠道，使得群众意见能够及时反映给环保部门。通过政策、资金支持鼓励发展环保公益组织，使得环保组织发挥应有的社会效应。

【参考文献】

[1] 李若君.如何完善环境的监测机制以提高环境监测水平[j].资源节约与环保，2016（4）.

[2] 郭林将.环境监管权法律监督机制研宄[m].中国检察出版社，2016.

[3] 关于国务院机构改革方案的说明[N].人民日报，2018-03-14.

[4] 张兰女.新时期背景下立体化环境监管模式的创建与运行[j].资源节约与环保，2016（10）.

【作者简介】

吴 洁（1989—）女，就职于德州市委党校，研究方向：人口与环境经济研究.