当前我国村民自治中民主监督存在问题研究

刘洁

摘要：村民自治是我国村民进行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治制度。在村民自治制度运行的过程中，民主监督不仅是重要环节，也是薄弱环节。随着我国改革进一步深化，种种深层次的矛盾纷纷显露出来。村民的利益得不到保障，监督制度不能够有效落实等问题严重影响了基层政治的和谐与发展。完善我国的基层民主监督制度，有利于改造农村中出现的不良风气，保护农民根本利益，缓和干群关系，也是推动我国社会主义民主进程的必然要求。

关键词：农村 民主监督 村民自治 监督机制

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）11-0226-02

党的十九大报告指出：“坚持人民当家作主必须坚持基层群众自治制度，发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家做主落实到国家政治生活和社会生活之中。”[1]村民自治中的民主监督的发展不仅关系到基层民主的有效运行，也关系到整个国家政治运转。

一、村民自治当中民主监督概述

“村民自治”这个概念是于1982年我国《中华人民共和国宪法》中初次提到的。村民根据国家法律、村民自治章程和村规民约直接参与到村务的管理与村干部的选举之中，充当着农村主人翁角色。村民委员会作为一种基层民主群众自治组织，是由村民直接选举产生的旨在服务本村居民和管理本村事务的自治性机构。

村民自治中民主监督主要有以下三个内容：第一，村务公开制度。村务公开是指村民委员会将有关于本村政治、经济政策以及村民关心的焦点问题通过一定的形式告知本村村民，并由村民进行监督、共同参与的一种民主行为。第二，村民委员会报告制度。村委会通过开展一年一度的工作报告会议，向广大村民报告本年度村中发生的重大事宜以及汇报一年中村委会村干部的工作事情况，接受村民的监督，同时对不称职的村干部予以批评罢免。第三，民主评议制度。该制度是以村干部为评议对象，以村民代表会议的形式展开。在会议上，首先村干部通过自我评议再通过代表评议最终得出对村干部的综合评价。民主监督作为村民自治中的一个重要环节，与民主选举、民主决策、民主管理这三个环节相辅相成，有效防止了村干部以及村委会的腐败行为，使得村中各项事务更加透明化、公开化，有效地保障了亿万农民的根本利益。

二、村民自治当中民主监督的特点

村级民主监督是村民对村委会及其工作人员的监督，它与国家机关对国家机关的工作人员的监督有所不同。第一，无专门的监督机关。村民了解和监督村委会以及村干部的工作情况，一方面是通过现行的民主监督制度，例如开展村民代表会议、听取报告、民主评议这种自上而下的方式展开监督活动。另一方面是通过民主监督制度创新。例如浙江省武义县为解决村干部的腐败问题而独创的村务监督委员会制度，余杭区设立的村务公开民主管理制度，以及瑞安市的村干部过错行为民事赔偿等制度。这些制度的创新在一定程度上优化了村级权力结构，缓和了干群关系。但制度的设立只是监督的外在形式，人民作为监督的主体并不能直接产生强制力与约束力，制裁力远不如专门设置的监督机关。第二，无法律效力。监督主体并没有对监督对象的实际控制力，在各样民主监督制度下，村民在了解到村干部相关违法行为后只能向上级反映，对监督对象无强制性权力。

从民主监督的本身来说，其监督形式具有多样性。村民自治中民主监督可以进行直接监督也可采取间接监督方式，可以采取公开方式或非公开方式。而且由于各村的地域、文化不同，可以根据本村实际情况创立新型的监督制度，丰富监督形式。

三、当前村民自治中民主监督的困境分析

（一）村民监督能力偏低问题

1.村民民主监督维权意识薄弱

在村民自治中，广大村民作为主要的监督力量所表现出的政治冷漠现象主要体现在两方面。第一，保守意识突出，监督意识不强。由于农村经济具有一定的封闭性，农民在农村中生活，大多关注的是个人家庭利益，对公共利益的关注度不高，政治热情较低。就像奥尔森和奥斯特罗姆所指出的，大部分民众只想做一个“搭便车”者，而不是主动去参与。[2]第二，出现“敢怒不敢为”的现象。“事不关己高高挂起”“官贵民贱”等思想的残留大大影响了农民在民主监督当中的作用。在农村这样一个熟人社会之中，村民与村干部经常“低头不见抬头见”，面对此情形，很多村民无视不公现象，对村干部的不法行为也常是睁一只眼闭一只眼。很多村民主动地将自己放在一个弱势地位，在自身合法权益受到侵犯时，常因惧怕权贵选择忍气吞声。

2.村民政治素质欠缺

由于农村经济、文化建设落后，教育资源有限，很多村民的文化水平偏低，法律知识的储备也是严重不足。在面临自身合法权益被侵害，想要维权却因能力有限不知如何维权时，很多村民只能采用进京上访的无奈之举。进京上访这一行为并不包含于民主监督的现行体制内，而是民主监督制度之外的一种非制度监督行为，是村民维权的一种行为形式。但随着上访数目的增加，一些无理上访的行为给国家和政府带来了负担。“近年来的上访出现的问题越来越多，甚至出现了吊诡的现象，上访解决问题的功能不仅大大弱化了，而且上访本身成为一个需要进行并亟需治理的问题。上访数量的激增被日益视为一种社会危害，‘消访成为一个重要的治理任务。”[3]上访事件中大量问题的出现一定程度上顯示出我国村民政治素质的欠缺。

（二）村干部履责不力问题

1.村干部政治素质低

由于农村经济发展的较为落后，文化建设水平不高，村干部所接受的教育不全面，导致一些村干部出现了思想觉悟不高以及政治能力缺乏的问题。

首先，“官本位”思想仍有残留。如今在不少村干部当中，他们仍保留着“官本位”的落后思想以及做了官就是高人一等的价值观念。这种以官为贵、以官为尊的封建观念制约着村干部思想的进步。其次，村干部思想觉悟不高，没有将本身设立于“人民公仆”的位置之上。这些村干部没有将为人民服务落到实处，服务观念淡薄，在工作中只想着怎么应付上级，同时担心民主监督会限制自己的权力而产生消极情绪。最后，村干部政治能力欠缺。一些村干部的文化教育水平偏低，法律知识欠缺，没有系统地学习过管理知识，导致其在工作中经常出现“不按规矩办事”的情况，工作方法更是简单粗暴，这无疑增添了民主监督的难度。

2.村干部以权谋私

近年来我国基层干部贪污枉法的案件频发，已经影响到农村中的干群关系以及基层政治民主的发展。思想上的根本错误以及手中掌握的极大权力导致村干部在实际的工作当中经常出现违法违纪、以权谋私、弄虚作假的行为。

首先，村干部滥用职权，弄虚作假。在村民自治中，由村民直接选举产生的村民委员会拥有着极大的权力。在村委会中，村干部掌握着村务信息的来源与发布，若有对自身利益不利的信息，村干部往往会延迟信息公布或主动过滤掉这些信息甚至发布虚假信息，不利于村民的民主监督。其次，村干部为官不廉，贪污腐败。村干部作为村委会中的成员是村民直接选举出来的村务管理人，其手中掌握着极大的权力，事关村务的方方面面都需要村干部的问询解决，权力的巨大加之思想意识不到位，极易出现贪污腐败行为，尤其在农村土地流转、扶贫资金等方面。[4]最后，村干部与恶势力勾结，暴力打压监督村民。一些村干部常与黑恶势力勾结在一起，面对村民的倾诉，首先是采取不解决、不处理、敷衍的态度，随着民怨的升级，一些村干部勾结黑恶势力暴力打压村民，致使村民敢怒不敢言，有苦说不出。

（三）农村民主监督机制问题

1.农村村务不透明

村务公开制度作为村级民主监督制度其中的一个方面，具有公开性、真实性、及时性等特点，是村民了解村内大小事务的一个渠道，也是村民进行民主监督的一个重要手段。但从现实来看，未能真正参与到村务公开中的村民还有很大一部分，他们当中很大一部分对村里事务存在着不了解、不清楚的问题。农村村务的不透明导致村民难以真正参与到农村事务当中，也滋生了大量的村务腐败。村务监督流于形式，村民不能真正当家做主，民主监督作用更加不能真正发挥。

2.农村民主监督机制缺失

当前我国的农村民主监督机制主要包括村务公开制度、村民委员会报告制度以及民主评议制度。农村民主监督机制缺失问题可以分为两个方面：第一方面，缺乏行之有效的监督机制，一些监督机制往往流于形式。例如村务公开机制，在部分农村，公告栏的设置成为摆设，村务信息更新不及时。村务公开的内容不完善，环节与程序也不正规。村民代表会议作为村中最高权力机构有讨论、处理和决定村中各项重要事务和撤销村民委員会的权力。但在部分农村，由于很多青壮年在外打工，农村人员的流动性较大并且一些农民的民主监督、民主参与意识不够，经常导致村民代表会议不能按时召开或者不能召开。第二方面，我国农村民主监督机制缺乏创新，数量少。虽然当前我国部分农村采取了适应本村民主监督状况的监督制度，但毕竟是少数，且尚未在全国范围内普及。“任何政治权力都需要设置一定的制约机制来加以制衡，不受制约的权力必然导致权力失衡。”[5]农村民主监督机制种类少加之现行制度的不完善、不落实，使得农村民主监督的效果大打折扣。

3.农村民主监督渠道不畅通

当前在我国农村缺乏系统的监督体制，农村民主监督渠道十分单一。村民会议或村民代表会议是当前村民监督村委会以及村干部的较为单一的渠道。村民代表会议经常不能按时召开，对村委会以及村干部的工作监督不到位，村民的利益更加得不到保障。村民监督渠道不但没有形成一个有效的监督网络系统，监督渠道也不畅通。面对这种情况，我国村民经常采取群体上访的形式维护自身权益。然而信访渠道作为一种权利救济的手段还没有上升到我国的司法救济以及行政救济之中，过度和过多的群体性上访事件的发生会给国家和政府带来负担。信访制度在其他方面的监督作用并未显示明显实效，经由信访改变或撤销不当行政行为的情况较少发生，信访监督过程的互动性不够，监督结果缺乏透明度。[6]由此可见，通过信访渠道进行民主监督的结果也存在着极大的不确定性。农村民主监督渠道单一且不畅通，这无疑为村民进行民主监督增添了难度，民主监督的进程也变得十分缓慢。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28.

[2]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东译.北京：三联出版社，2000：165.

[3]林辉煌.涉警上访与转型中国的法治困境[J].法制与社会发展，2014（2）：11.

[4]李嵩博.农村村官职务犯罪问题研究[J].中国农业科学院，2010.

[5]范如平.我国农村民主监督乏力的思考[J].经济师，2009（4）：91.

[6]孙大雄.信访制度功能的扭曲与理性回归[J].法商研究，2011（4）：2.

责任编辑：关磊