顶层布局工程建设审批制度改革向纵深推进

本刊记者 邱晓稳

工程建设历来是社会关注的热点、矛盾突出的焦点，也是党风政风治理和整顿的重点，具有代表性的近几年“放管服”改革大大降低了企业办事创业的制度性交易成本，但在工程建设领域，项目审批难现象项目审批手续多、办事难、耗时长等问题仍比较突出。现阶段我国建设工程行政审批制度改革既是国家总体行政审批制度改革的关键切口，更是促进建筑业转型升级的重要举措。工程建设审批制度改革已如弦上之箭，不得不发。

把脉症结 突破坚冰

目前我国建筑行业仍然存在“大而不强”、监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后、建设水平有待提高、质量安全事故时有发生、市场违规行为较多、企业核心竞争力不强和工人技能素质偏低等突出问题。

习近平总书记指出：要“真枪真刀推进改革”，要“抓住突出问题和关键环节，找出体制机制症结，拿出解决办法，重大改革方案制定要确保质量”。

我国是世界上新建建筑体量最大的国家，城镇化的进程快速发展，对工程建设项目行政审批也提出更高的要求。房屋建筑、道路、桥梁、公路铁路、隧道、水务等工程的成功建设已直接影响到地区经济增长及城市发展水平的提高。

我国政府对工程建设项目行政审批进行改革已历时多年。1984年9月，国务院发布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制包干问题的暂行规定》。规定中提出简化项目审批程序，认定工程建设项目的行政审批应该只有项目建议书和可行性研究报告两道手续，并规定大中型项目可研评估是由中国国际工程咨询公司来完成，然后由国家计划委员会审批。

1988年6月，国务院批准《关于投资管理体制的近期改革方案》，进一步提出了对建设时间长的重点投资项目实行分层管理，并加强监管地方性质的重点建设工程。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，决定内容明确了经济体制改革的方向，指出竞争性行业投资项目备案制代替现行的行政审批制；基础性建设项目鼓励和吸引各投资方参与，地方政府负责地区性的基础设施的建设；社会公益项目建设，可以广泛吸纳社会上的各种资金，通过中央和地方权责划分，由政府财政统筹安排。

2001年11月，国家计划委员会宣布，地方政府出资的项目由地方计划部门审批，企业出资的项目由企业来决策。2004年7月，国家发改委正式发布《国务院关于投资体制改革的决定》。规定非政府投资项目实行的是核准制和备案制，企业也不用向行政审批部门提交项目建议书、可研报告及开工报告了；政府投资项目还继续实行审批制，很明确的分开中央和地方在投资上的权益，同时重大的政府投资项目必须实行专家评审，结果需要公示。

回顾建设工程项目行政审批制度改革的历程，是审批制度在经济体制转型、政府职能转变的推动下不断追求简约化、规范化、法制化的进程。政府虽然对改革工程建设项目行政审批取得了重大的成果，特别是行政审批项目的数目大幅削减、行政审批的规章制度逐渐完善、行政审批监督力度正在加强，但工程建设项目行政审批流程基本没有实质性的变革，这使得我国的工程建设项目行政审批制度深陷“边减边增，删删补补”的泥潭之中。

随着我国城镇化进程的加快，很多建设工程是否成功建设已直接影响到国家经济增长、人民群众的生活质量的提高和城市发展水平的提升。现在建设工程项目行政审批的繁琐程度，已不适应社会高效快速发展的步伐，影响到行业的发展效益与人民群众的切身利益。由此，一场大刀阔斧的工程建设审批制度改革已势在必行。

治理体系和治理能力现代化

推动国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度要求，也是全面深化改革的总目标。政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，所以应充分发挥政府的作用，促使一个更有效的政府的形成，为国家治理体系的运行提供基本组织框架。

习近平总书记在十九大报告中强调：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，为进一步深化行政体制改革指明了方向。深入推进“放管服”改革，是优化营商环境的重要内容，是提高行政效能，建设人民满意的服务型政府的现实途径，也是转变政府职能，增强政府公信力和执行力的重大举措。深入推进“放管服”改革，优化营商环境涉及方方面面，是一项系统工作，必须突出重点，抓住关键，强力推进。要把握工作重点，紧紧围绕“放”、“管”、“服”三个字，简政放权，放管结合，优化服务，将该放的权放到位，将该管的事管住管好，将该做的服务做到位。

建设工程项目的行政审批也属于政府行政审批的一种，工程建设项目审批制度改革是推进“放管服”改革和优化营商环境的重要内容，是实现政府治理体系和治理能力现代化的重要手段，对激发市场主体活力、提高投资效益、实现高质量发展具有重要意义。

在工程建设中，无论是建设环节的质量上问题还是过程中的腐败问题，都是与建设工程项目行政审批是否落到实处有着直接关系。因此，突破建设项目审批制度的坚冰，是推动我国建设行业健康持续发展并贯彻党和国家治理体系和治理能力现代化过程难以绕行之路。

统一的顶层设计与布局是行政审批制度改革的前提和基础，顶层设计的缺失或者不足都会导致行政审批制度改革陷入困境，建设工程项目审批制度的改革也不外乎如此。深化建设工程审批制度改革首先要进行统一的顶层设计与布局，完善国家层面的体制机制，把握好改革的方向，明确改革的内容与阶段，简政放权，放松管制，转变政府职能， 建立权力清单、责任清单和负面清单，确保改革的整体性，系统性和协调性，以推动工程建设审批制度改革。

优化审批制度 深化建筑业改革

每一轮建筑业的重大变革发展，都离不开国家政策的推动。为推进建筑业发展和改革、保障工程质量安全、提升工程建设水平，针对当前工程建筑审批制度存在的问题，2014年12月，国务院办公厅发布《关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》，《通知》指出，将按照实现“精简审批事项、网上并联办理、强化协同监管”的目标，精简与项目核准相关的行政审批事项，实行项目核准与其他行政审批网上并联办理，规范中介服务行为，建设投资项目在线审批监管平台，构建纵横联动协管体系。

《通知》还指出，企业投资项目核准仍然存在前置审批手续繁杂、效率低下等问题。改革的重点任务包括：一是精简与项目核准相关的行政审批事项；二是实行项目核准与其他行政审批网上并联办理；三是规范中介服务行为；四是建设投资项目在线审批监管平台，构建纵横联动协管体系。

2014年7月住房和城乡建设部颁布了被认为建筑业改革总纲领文件《住建部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，《意见》中明确指出，要推进行政审批制度改革，坚持淡化工程建设企业资质、强化个人执业资格的方向，对现有企业资质管理制度进行相应的改革。

《意见》坚持淡化工程建设企业资质、强化个人执业资格的改革方向，探索从主要依靠资质管理等行政手段实施市场准入，逐步转变为充分发挥社会信用、工程担保、保险等市场机制的作用，实现市场优胜劣汰。加快研究修订工程建设企业资质标准和管理规定，取消部分资质类别设置，合并业务范围相近的企业资质，合理设置资质标准条件，注重对企业、人员信用状况、质量安全等指标的考核，强化资质审批后的动态监管；简政放权，推进审批权限下放，健全完善工程建设企业资质和个人执业资格审查制度；改进审批方式，推进电子化审查，加大公开公示力度。

为深化行政审批制度改革，促进建筑业科学发展，2017年，住房和城乡建设部建筑市场监管司对2007年颁布的《施工总承包企业特级资质标准》进行了修订，形成《施工总承包企业特级资质标准》。2017年8月，国务院办公厅出台了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》。这是经国务院同意，为了进一步深化建筑业“放管服”改革、加快产业升级、促进建筑业持续健康发展而出台的重要文件，对促进建筑业持续健康发展指明了方向。近期，全国多省有关部门出台措施促进建筑业改革，许多政策落地实施，推进了建筑业健康发展。

资质改革一直是以“淡化企业资质，强化个人执业”和“简政放权，轻审批重监管”为方向进行的，通过出台一系列的政策，建筑资质审批也逐步在淡化企业资质，强化人和业绩的作用，并且由重事前审批改为重事中、事后监管。

资质改革的另一个大的纲领是“简政放权，轻审批重监管”通过建立建筑企业信用体系，对建筑企业的行为加强事中事后监管，考核企业的“信用”和业绩两个指标。

2017年8月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》。《意见》从七个方面对促进建筑业持续健康发展提出具体措施。其中就包括优化资质资格管理。进一步简化工程建设企业资质类别和等级设置，减少不必要的资质认定。选择部分地区开展试点，对信用良好、具有相关专业技术能力、能够提供足额担保的企业，在其资质类别内放宽承揽业务范围限制，同时，加快完善信用体系、工程担保及个人执业资格等相关配套制度，加强事中事后监管。强化个人执业资格管理，明晰注册执业人员的权利、义务和责任，加大执业责任追究力度。有序发展个人执业事务所，推动建立个人执业保险制度。大力推行“互联网+政务服务”，实行“一站式”网上审批，进一步提高建筑领域行政审批效率。

近年来，国务院及相关部门相继出台了大量文件，提出了改良营商环境的原则要求，并在工程保证金、工程总承包模式、装配式建筑、民间投资项目直接发包、缩小必须招标的范围、取消招标代理机构资质认定等方面全方位推进建筑业简政放权改革，上述改革已取得了成效。

但李克强总理于2018年1月3日召开的以优化营商环境的国务院常务会议上指出仍有不少“短板”，必须针对市场和企业反映的突出问题，以深化“放管服”改革为抓手，多推“啃硬骨头”的举措。

2018年《政府工作报告》明确提出“工程建设项目审批时间再压减一半”的要求。2018年1月，住房城乡建设部《关于城市总体规划编制试点的指导意见》发布，《意见》要求，建立“多规合一”信息平台。整合各类空间性规划和相关规划，做到“发展目标、用地指标、空间坐标”相一致，形成城乡统筹、全域覆盖、要素叠加的一本规划、一张蓝图。要尽可能通过量化指标体现总体规划目标要求，突出“量化总规”的特点；现状与规划图纸要矢量化，并在总体规划实施中叠合控制性详细规划、专项规划等信息，实现规划实施和动态维护的信息化、数字化，突出“数字总规”的特点。建立“多规合一”空间信息平台，整合其他空间规划信息，逐步实现部门协同、信息共享、项目审批、评估考核、实施监督、服务群众等功能。报国务院审批总体规划的城市，要在新一版城市总体规划编制时，同步完成空间规划信息平台的建设。

为深化党和国家“放管服”改革和优化营商环境的部署需要，推进政府治理体系和治理能力现代化，2018年5月18日，国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，决定在北京市、天津市、上海市、重庆市、沈阳市、大连市、南京市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、贵阳市、渭南市、延安市和浙江省开展试点。

此次工程建设项目审批制度改革是推进“放管服”改革和优化营商环境的重要内容，是实现政府治理体系和治理能力现代化的重要手段。新政的发布，提出了多项措施，对于解决当前工程建设项目审批存在的手续多、办事难、耗时长等问题，激发市场主体活力、提高投资效益、实现高质量发展具有重要意义，同时对于构建清正廉洁的政府也将具有促进作用。

《通知》要求，2018年，试点地区建成工程建设项目审批制度框架和管理系统，审批时间压减一半以上。2019年，在全国范围开展工程建设项目审批制度改革，上半年将审批时间压减至120个工作日。此次改革的主要任务是对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革，通过构建统一审批流程、精简审批环节、完善审批体系、强化监督管理等措施，进一步规范审批流程，提高审批效率，实现“工程建设项目审批时间压减一半”的目标；及时总结试点地区经验并向全国推广，力争到2020年基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。

路虽迩，不行不至。工程项目审批制度改革是一项长期性、持续性的工作，我国已经进行了多轮建筑工程审批制度改革，成效有，遗留的问题也不少。令人欣喜的是，在改革推动下审批环节不断精简、审批流程更加透明，整体营商环境持续改善，尽管其中存在这样那样的阻力，但改革之路依然需要坚定不移地走下去。