营商环境改革的重大举措解读“深圳90”建设项目审批制度改革

张卫清

7月10日，深圳市政府举行了建设项目审批制度改革新闻发布会，发布了《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》和《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》两个政府规章，在建设项目审批制度方面推出了一系列重磅改革举措，为全国开展此项改革贡献了深圳智慧和深圳方案。此举是对2017年7月习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上关于“北上广深”等特大城市要率先加大营商环境改革力度要求的积极响应，是“放管服”改革的具体落实。为贯彻落实中央和广东省关于营商环境改革的要求和部署，深圳市委市政府积极行动，市委六届九次全会提出要狠抓营商环境优化。今年1月17日，深圳市制定出台了《关于加大营商环境改革力度的若干措施》。今年的深圳市政府工作报告则明确提出要推进建设工程审批制度改革，进一步压缩审批时间，加快推动项目落地。

建设项目审批制度改革 一直广受关注

建设项目审批制度改革历来是行政审批制度改革的“困难户”，因为涉及部门多、牵涉利益大、整体关联性和专业技术性强，行政审批制度改革遇到的各种痛点、难点、堵点在该领域得到集中体现。同时，该领域的法律法规规范多，各类法律法规规章把建设项目审批“管”得严严实实。众多的法律法规为建设项目审批设下了名目繁多的约束条件，但凡稍有动作就很容易触碰到各种刚性约束。使得该领域的改革小心翼翼、格外谨慎，也因此建设项目审批领域改革历年来以局部优化为主，虽然改了多轮，但总体上成效不彰。以至于在行政审批制度改革领域有这么一个说法：“撼山易、撼建设项目审批难。”

也正因如此，该领域的改革一直被决策者和改革者所关注，每次相关新闻一出都会受到广泛关注。这样的改革，一旦真正深入肌理，一定是牵一发而动全身，成为政府管理体制改革的突破口，成为政府职能转变的重要契机。

“放管服”和营商环境改革 为“破冰”提供了契机

近年来，随着国家“放管服”改革的深入推进，政府职能转变成了政府改革的重要方向，许多以前不敢触及、不能触及的领域逐步开放。特别是随着“互联网+政务服务”的推进，推了多年的信息共享、数字政府逐步成为现实，改革的技术支撑越来越强、改革观念越来越深入人心。在这种氛围下，迎来了打碎建设项目审批这块“坚冰”的契机。今年5月2日，国务院常务会议确定在全国选取包括深圳市在内的16个地区开展建设项目审批制度改革试点，要求对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革，努力构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系，审批时间压减一半以上，由目前平均200多个工作日压减至120个工作日。

另一方面，优化营商环境是中央部署的又一项重大改革，近年来，营商环境越来越引起各级政府的重视。作为世界银行营商环境评价的重要指标，我国2017年施工许可平均办理时间为247.1天，在世界银行对全球190个经济体的评价中排名第172位。据相关部门的调查，2017年，深圳市施工许可平均办理时间为267天，在被调查的34个城市中位列第13位。从数据看出，深圳乃至全国的建设项目审批周期不可谓不长。固定资产投资（绝大部分为建设项目）作为地方经济发展的重要推力，相关审批必须提速提效。

从数据上看，2015-2017年，深圳市固定资产投资规模分别迈上3000亿元、4000亿元和5000亿元台阶。2017年达到5147.3亿元，占当年GDP的22.94%，应当说这一比例在全国并不算高，但也已足见固定资产投资在GDP中举足轻重的地位。如果建设项目审批能进一步提速，毫无疑问会对企业投资深圳带来积极影响，对GDP增长和经济社会发展起到正向推动作用。

“深圳90”改革组合拳亮点纷呈

在改革开放40周年之际，深圳改革近期再次集中发力，5月以来，连续推出了多项重磅改革，这次发布的“深圳90”再次把深圳改革推向高潮，为迎接改革开放40周年添上了浓墨重彩的一笔。

“深圳90”是今年深圳改革的重头戏，市委市政府高度重视，主要领导作出专门批示，多位市领导督阵，市政府副秘书长牵头，从市编办、发改委、规土委等13个部门抽调精兵强将组成专门工作小组。足见深圳市突破建设项目审批制度的决心与信心。从3月23日改革正式启动，历时约100天，于7月10日出台了两个重磅文件。

根据《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》和《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》，改革后，深圳市政府投资建设项目从立项选址到施工许可，政府审批办理时间房建类为85个工作日以内，市政类线性工程为90个工作日以内，这就是“深圳90”的由来。社会投资建设项目从签订土地出让合同到施工许可，政府审批办理时间为33个工作日以内，到产权登记，全流程政府审批办理时间为45个工作日以内。如果不深入了解，可能看不懂为什么同是建设项目，审批时间会差距这么大。这得从政府投资建设项目和社会投资建设项目的生成机制来分析。政府投资建设项目基于需求立项，立项的时候并没有过多考虑钱和地的问题，立项后再批钱和找地，审批时间也绝大部分花在这上面。而社会投资建设项目的起点是签订土地出让合同，不存在立项后找地的问题，也不存在找政府批钱的问题。所以资金和土地审批是政府投资建设项目和社会投资建设项目审批时间差异的最大原因。

就审批时间较长的政府投资建设项目而言，改革前267天，改革后90天，审批时间压缩了177天，压缩率66.29%。与此同时，社会投资建设项目审批时间也得到大幅压缩。这个成绩来之不易，得益于一系列改革组合拳。

报建审批流程彻底重塑。建设项目审批周期长，一个最重要的原因是流程不合理，互为前置，嵌套审批等问题导致办理过程容易陷入死循环而无法推进，另一方面，过多过死的前置审批导致关键环节的许可事项不易通过而导致整体卡壳。这次改革彻底解决了这两个问题，除了主干关键节点须按顺序办理外，其他所有事项不作为其他任何事项的前置，从根本上杜绝了嵌套审批的发生。同时，对主干关键节点事项的前置条件进行大幅瘦身，确保所有前置事项都能正常取得，因国家和省事权暂时无法取得的，审批部门先行明确下一阶段的技术设计要点和边界，保障后续技术方案编制顺利推进。

特别值得一提的是，深圳此次大胆改革了项目生成机制和项目供地机制，创设了首次前期经费下达和项目选址用地预审和出具规划设计要点两个事项，把改革前最制约政府投资建设项目推进的找钱和找地两项工作，由审批部门坐等审批改为根据条件触发主动下达，相关审批部门由卡脖子的变成了跑腿的，确保了项目能快速顺利推进。这个做法是对现行政府审批管理体制的重大突破，是此次改革的一大亮点。

审批事项办理大幅瘦身。《深圳市政府投资建设项目审批事项目录》和《深圳市社会投资建设项目审批事项目录》，对事项的名称、办理阶段、办理条件、申请材料、办理时限、办理结果及是否收费全部按照新要求重新予以明确和简化。一是事项数量减幅明显。目录共收集政府投资建设项目审批事项50个，比改革前81个减少了31个，其中取消21个，合并19个（合并后事项数由19个减少到5个），新增4个（其中2个事项为下放事项）。社会投资建设项目全流程办理事项63个，比改革前81个减少18个，其中取消4个，合并22个（合并后事项数由22个减少到6个），新增2个下放事项。二是申请材料大幅压缩。一方面对申请材料严格梳理，与审批无关的搭车材料一律剔除，减少了一批材料。另一方面依托信息平台实行全流程信息共享，改革后主体证明材料减少138份、办理结果材料（批复性材料）减少41份、一般性事项材料减少63份。总体上申请材料压缩了40%以上。再一方面是申请材料中的模糊表述被彻底消除，凡能通过信息共享的一律标注为信息共享。三是事项办理时限进一步压缩。在今年上半年全市已经统一压缩审批办理时限的基础上，对建设项目审批事项的办理时限进一步压缩，总体压缩30%以上。四是事项申报更加简便。依托信息平台，在各审批阶段，实行项目报建“一表制”，报建单位基础信息表单内容自动填充。项目从产生到竣工验收，需填报基础信息3843个字段要素，“一表制”后只需填写63个字段要素，项目基础信息录入量减少98%。

与目录同步印发的还有深圳市政府投资建设项目施工许可办理流程（房建类）、深圳市政府投资建设项目施工许可办理流程（市政类线性工程）、深圳市社会投资建设项目报建登记办理流程3个流程图。直观上看，新版流程图更为清晰明了，即便是外行也能一眼看出个大概，这也是此次改革的一大亮点。

审批办理方式创新作用显著。此次改革，深圳首次在建设项目审批领域引进了牵头办理，每个审批阶段确定一家牵头部门，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”。土地出让及用地规划许可阶段、工程规划许可阶段、不动产登记阶段由规划国土部门牵头，施工许可和竣工验收阶段由住房建设等主管部门牵头。阶段内能通过征求意见实现管理目标的不再审批。牵头办理在建设项目审批领域已不是新事物，深圳之前也曾有讨论，但最终并未采用，主要是因为前几年的“互联网+政务服务”还未兴起，牵头办理涉及的大量纸质材料的转移不好组织，所以对效率的提升也难以达到预期的效果。时转势移，现在“互联网+”如火如荼，技术手段的成熟为这一措施的引入提供了条件。所以现在的牵头办理也与以前的牵头办理不是同一个概念，相关征求意见全在信息平台上完成，不存在纸质材料的移交问题，效率大大提高。

用地手续难办常常导致整个项目报建卡壳，是项目建设单位反映的痛点、难点问题。为确保流程顺畅推进，此次改革建立了审批搭桥机制，一是提出了区别用地权属文件和使用文件，用规划设计要点给审批“搭桥”，以便后续工作开展。二是创设了规划设计要点和工程规划审查意见，并明确了要点和意见的内容，建设项目涉及国家、省事权的审批等原因暂时无法办理用地规划许可证和工程规划许可证的，规划国土部门先出具规划设计要点或工程规划审查意见，满足项目方案设计的需要，确保后续技术工作能继续推进。

充分发挥信息化手段的作用。深圳历来是信息化建设的先行城市，借助信息化手段推动政府改革对于深圳的改革者们是常规选项，特别是在数字政府建设如火如荼的当下，引入信息化手段保障改革推进更是必然选项。技术与业务的完美结合必将带来事半功倍的效果。事实上，2010年深圳市第二轮政府投资项目审批制度改革时，将统一信息平台引入建设项目审批即是开历史先河，取得了良好的效果。由于之前的信息化基础，这次改革的信息化支撑响应之快、信息平台建设速度之快也就顺理成章。

此次改革进一步强化了信息化平台的功能与作用，所有审批事项、审批流程必须全过程在信息平台上跑，不允许出现体外循环。由于强制信息共享的提出，喊了多年的杜绝体外循环这次将得以正式实现。所谓强制信息共享，是指报建单位的基础信息和审批部门的审批结果信息全部在信息平台上储存和调取，相关信息在审批事项目录内均标记为“系统共享”，审批部门不得要求报建单位提交，这就迫使审批部门必须依托信息平台开展业务。同时，由于报建信息不用重复提交，报建单位也有积极性使用信息平台。这是一个闭环自反馈系统。因为信息平台的支撑，前述的诸多改革举措才能正式提出并真正落地。

此次“深圳90”改革诚意满满，干货很多，包括分类精细化管理、规划在先和区域评价、技审分离、施工图第三方审查、窗口组织模式改革、公用事业单位业务办理改革、承诺告知制、容缺受理制、主体责任强化、事中事后监管、信用管理等内容，都有诸多亮点，广受关注。

为深圳营商环境改善和经济增长注入活力

今年是中国改革开放40周年，是深圳经济特区建立38周年。如何在区域竞争日趋激烈的背景下继续保持城市的竞争力与创造力，促进经济社会平稳健康发展，是每一个城市都不得不面对的问题。如何保持城市的朝气与锐气，是每一位城市管理者都不得不思考的问题。

深圳因改革而产生，因改革而发展。它受益于改革，也推动了改革。改革已深深地烙在这座城市的灵魂深处，成为这座城市的根与魂。如同这座城市一贯发展的脉络，在此次的建设项目审批制度改革中，深圳又一次跑在了前面。在全国改革万帆竞发、百舸争流的态势中，深圳以大手笔、大气魄再次表明了改革的决心和信心，也正是这样的决心和信心，奠定和稳固了深圳作为改革开放“桥头堡”的地位，证明了深圳作为一个年轻城市的朝气和锐气仍然存在。

“深圳90”的一些改革举措，引全国之先，为全国建设项目审批制度改革提供了样板，为政府职能转型和服务型政府的建设树立了典范。同时，这些改革举措为深圳营商环境的改善和经济增长注入了强大的活力。与皮下注射式的项目经济不同，政府职能转型，合理划分政府与市场的边界，不断完善社会主义市场经济体制是社会发展的基本功，环境的营造、关系的理顺，将为经济和社会长远发展注入强大的内生动力。这样的改革既收眼前之利，更是长久之功，意义重大、影响深远。