浅谈养老机构监管制度的立法现状及完善

卢珊 敖旭 陈晓玉 杨能 李化梅

摘要我国加速进入老龄化社会，导致社会对养老机构及养老服务需求空前高涨，养老机构监管制度立法日益迫切，本文结合当前立法现状及其相关问题，提出改进当前养老机构监管制度立法的建议。

关键词养老机构 监管 立法 准入制度 退出制度

随着我国人均寿命也越来越长，老年人群体在全国总人口中的比重正不断上升，我国社会老龄化问题正变成社会众多矛盾中的突出问题，老龄化不只是老年人需要面对的问题，更是与社会中所有家庭及其成员直接相关的普遍性问题。

然而，我国养老设施及其相关资源却极度短缺，且在地域颁上也很不均衡。虽然有大量民间养老机构，但缺少规范地监管，我国养老事业发展乱象丛生，因而需要国家在出台相关政策法规对其进行规范。本文将对当前我国养老机构监管的立法现状进行分析，提出改进建议。

一、养老机构监管制度立法现状分析

随着我国老年人口比重越来越高，国家和民间设立了大量养老机构，以满足社会对养老日益增长的需求，为此我国针对养老机构的监管立法也越来越完善。

（一）基本法律

我国于2015年颁布的《老年人权益保障法》是我国首部、也是唯一一部专门针对养老机构监管而设立的法律。该法对养老机构准入做出了相应的规定，包括养老机构的准入条件和流程，明确了养老机构的监管部门，以及养老机构的人才培养、机构责任及机构调整或关闭后的安排事宜等，不过该法律所做出的这些规定内容相对比较简单，并没有超越此前民政部所颁布的养老机构监管条例文件的内容范畴。

（二）行政法规

在养老机构监管基本法律立法之前，国务院已经出台相应的监管规定，但这些规定并非只针对养老机构，而是由政府部门以通知或决定形式发布的养老服务产业及养老事业发展指导建议与工作开展原则，如国务院2013年连续发布了两个文件，其内容主要以针对行业发展指导的意见为主，虽然有关于养老机构管理的规定，但其强制性都比较弱，对养老机构起到监管作用也较小。

（三）部门规章

当前，我国在法律层面对养老机构起管理作用的主要是行政部门出台的规章制度，其中以民政部门相关规定为主。民政部早在1999年就已经出台了《社会福利机构管理暂行办法》，而2013年先后颁发了两个文件，即《养老机构设立许可办法》与《养老机构管理办法》。其中2013年的两个文件对养老机构的设置办法、准入条件及其具体的监管都做了详细的规定，这些部门规章性质的规定为当前我国对养老机构进行有效监管提供了重要的依据。并且，其他政策文件对养老机构也起到制约作用，如老年人建筑以及养老护理员等机构与人员设置的规范与标准、收费标准，以及责任保险等。

（四）地方性法规

我国地方政府针对养老机构监管出台了地方性法规的省市主要有海南省（2014）、无锡市（2014）、上海市（2014）等，其内容主要是针对养老机构设立及其运作及具体服务，明确了“政府扶持优惠”的相关内容，旨在对获得政府政策优惠的养老机构实施监管。

（五）地方政府规章

当前许多省市的政府部门针对养老机构设立、运营及管理等相关事项颁布了规章制度，但从内容上来看，这些地方政府规章与民政部出台的规范文件有很大的重复性，或者只是对其中的部分内容进行了补充，而未从根本上对养老机构监管工作进行突破，同时各地出台的规章制度的标准不统一、具体内容不一致，不利于全国养老机构的统筹管辖。

综上所述，我国现行的养老机构监管立法涉及了监管主体、内容、方式、流程以及法律责任等方面，但是市场上的养老机构经营并不规范，监管体系主要存在缺少统筹的监管主体、监管程序复杂且混乱等不足。

二、养老机构监管制度立法的完善

（一）提升法律位阶，加强地方立法

我国于2015年经全国人大常委会审议通过了《老年人权益保障法》，该法虽然首次将养老问题的立法上升到了普通法律层面，但涉及了少量关于养老机构监管的内容。另外我国对于养老机构监管的相关立法仍然以行政法规为主，其中地方行政规章较多，这些政策法规主要是对养老行业发展地引导与激励，只有少数文件专门为养老机构监管而设立，且这些政策法规多数都是政策，而并非是具有立法规范效应的行政性法规或普通法律，这也直接导致其强制性和制约性比较弱。

随着我国养老事业持续发展，养老机构不断增多，单纯以政策文件的形式对养老机构进行规范很难满足社会大众的需要，因而有必要将现行政策中的相关规范内容上升为法律规范，使之形成专门针对养老机构监管的法律法规，以对其准入、运营及退出等活动形成清晰的法律依据，确保我国养老机构能够依法运行。

各地政府及地方立法机构应当根据本地社会经济发展的实际情况，有针对性制定出适合本地实情，且具有较强可操作性的地方养老机构法规，例如可针对养老机构的人员配比、资金规模以及地方政策对养老机构及养老事业的投入在量化标准上做出明确的规定，以确保依法设立的地方养老机构能够有直接可用的具体要求与标准可供参考。

（二）设立科学合理的养老机构准入制度

我国养老需求的不断增强和养老事業的快速发展，吸引了大批企业和大量资本涌入养老行业，但现行的法律规范在养老机构准入方面设立的门槛是比较高的，这在很大程度上限制了社会资本参与养老事业的积极性，这显然与我国当前养老行业的发展形势是极不相符的，因而建立科学合理的养老机构准入标准及条件已经成为当前养老机构监管立法的重中之重。

1.在申请资质方面，对不同人群应区别对待，并且，立法时可对申请人的年龄、身体状况以及从业经验等方面适当放宽限制，可重点考虑个人的信用、业务能力。我国现行的《民办非企业单位登记管理条》规定了申请者信用程度的具体评判标准，即受到刑事处罚、被吊销登记证明以及负债逾期未还的失信人员拒绝申请要求。其次，对养老机构的运营者，通常具有对老年人护理及看护相关的知识或实践经验，且应当在以往的养老服务工作不能有不良记录。最后，对养老机构设立及运营提供资金支持的投资者，则不需要其具备养老相关的知识与经验，但应当对投资者的财务状况及其投资能力进行相关规范，尽量避免负债率高的机构或个人从事养老行业。

2.在人员配置方面，现行立法规范对养老机构护理人员的资质作出了严格的限制，但我国当前养老护理员的专业能力和素质普遍还比较低，因而建立和完善养老护理员培训制度是当前养老机构立法应当着重解决的难题，以此明确养老机构对本机构护理人员培训的义务，督促其履行为护理员提供培训机会的职责。

另外，政府应当构建统一的养老机构人员培训制度，既为养老机构人员提供免费培训服务，同时对培训内容、时间以及考核等具体细节做出明确的规定，对专业能力出众的护理员给予相应的奖励和补贴，以提升培训制度的效用。最后，立法时还应当规范养老机构的人员配备标准，明确护理员与入住老人的配比。

3.在资金配备方面，根据养老机构业务能力及其资质情况，设立差异化的资金要求。养老机构设立过程中，养老机构医疗服务条件是影响养老服务质量的主要因素，应当着重规范对床位的资金投入等标准。当前民政部在设立养老机构资金投入标准时使用了“相应”一词，这种标准是比较模糊的。笔者认为，立法时应当依据养老机构提供医疗服务的水平确定其资金投入标准，所设立的标准既要能够确保养老机构的可持续运营，尽量避免养老机构运营过程中潜在的资金短缺风险，也要坚持适度原则，不能够打击民间资本参与养老事业发展的积极性。

（三）持续完善养老机构运营制度

养老行业的较强专业性，要求养老机构运营者具有良好的养老事业经营管理能力以及对该行业的责任感，国家在对养老机构监管进行立法时，应当加强对运营者资质的规范，不断健全监管机制。

1.在运营资质规范方面，应当从养老机构经营者的业务能力及其信用度方面规范其资质，该行业的经营者必须具备承担民事责任的能力，有相当程度的经济实力与业务能力，且在信用体系中具有较高的信用度。与此同时，立法还应当通过法律规范明确养老机构运营者资质的审查制度与流程，确保对申请者的资质进行准确审查，以实现审查的公正性。要达成审查的科学化目标，现行法律规范应当加强对评选委员会组成、资质评审标准等方面的规范。

2.在运营监管制度方面，可在现行立法的基础上建立和完善相关制度，如抽查制度、第三方评估制度和投诉举报制度等。我国香港地区的突击巡查制度、美国的监察员制度等先进经验均是抽查制度的典型代表。引入第三主评估制度可以弥补政府评价存在的不足，对养老机构进行客观的评价，而投诉举报制度则可以发挥社会监管对养老机构的影响作用。

3.建立养老机构退出制度。养老机构在其退出时会遇到老年人安置的问题，这直接关系到老人的正常生活以及寻求替代养老服务，因此养老机构退出制度的核心问题是如何保障老年人的合法权益。

通常来说，养老机构退出制度应当包含预警制度、退出清算制度和善后处理制度等多项制度。国家在立法时，应当在法律规范中明确规定各类养老机构在资产不足以维持其正常运营时，作为其直接管辖部门的民政部门应当对这些养老机构发出警告，要求其评估自身状况，以确定是否应当继续运营，旨在督促在选择退出市场前进行自我评估，以决定是否要改善运营条件，还是停止养老服务。而民政部门在接到养老机构的退出申请时，应当依法评估其运营状况，以决定是否让其退出市场。当养老机构自行决定退出市场，且得到了民政部门许可的情况下，还需要通过立法建立退出清算制度，以决定养老机构财产与利益的分配問题，优先保障债权人与老人的权益。最后，我国还应当健全善后处理制度，对养老机构的职工安置、老人安置和养老机构剩余财产的处理等方面的问题进行合理处理。

三、结语

我国目前关于养老机构监管的相关立法规范与社会发展并未同步，所出台的政策法规主要是政策导向的文件和规范，其权威性有待加强。养老服务机构具有一定的特殊性，兼具了社会道德功能和社会服务功能，要实现其良性运作，既需要发挥市场和一般行政监管的规范作用，也需要健全有关的监督法规，对其设立、运营以及退出后的安置问题进行全面的规范，只有这样，才能从根本上保障养老服务行业的健康有序发展。