关于行政问责法治化的思考

张慈娟 张笑天

摘要行政问责法治化是我国行政体制改革的重要内容。本文在分析现阶段我国行政问责法治化所存问题的基础上，提出建设新型的问责文化、制定统一性的《行政问责法》、完善问责主体、明确问责客体、扩大问责范围、规范问责程序、健全行政问责的相关配套制度等方面的对策，以期对全面实现行政问责法治化有所助益。

关键词行政问责 异体问责 问责文化 法治化

近年来，随着一些社会大型公共突发事件的不断曝光，“行政问责”逐渐成为社会各界关注的热点，一些地方政府发布了一系列行政问责法规，将行政问责机制纳入行政管理之中，但我国各地在行政问责主体、客体、范围、标准以及程序上仍然缺乏统一性和规范性。行政问责法治化在我国行政体制改革中发挥着至关重要的作用，因此，如何更好地完善行政问责机制，实现行政问责法治化，是我国法治建设的必经之路。

行政问责，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为进行的内部监督和责任追究制度。

一、现阶段我国行政问责法治化存在的问题

（一）缺失问责法治化的文化

马克斯·韦伯认为：在任何一项事业背后，必然存在着一种无形的精神力量；尤为重要的是，这种精神力量与该项事业的社会文化情境有密切的渊源。。我国高度集中的封建君主专制的中央集权制源远流长，“官本位”的传统观念影响太深，难以向以“民本位”为核心的问责观念转变，良好的法治化的问责环境难以形成。

（二）缺乏统一性、专门性的成文法

目前我国行政问责主要的法律依据是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》和《中国共产党党内监督条例（试行）》。其中只有《公务员法》属于法律，另外两个规范文件仅仅是党在内部实行的纪律规范。此外，虽然一系列的行政问责法规陆续在各地被颁布，但是这些行政问责法规在问责主体、客体、范围、标准以及程序上仍然缺乏统一性、程序性和规范性，导致争议不断。

（三）问责主体过于单一

我国的行政问责目前主要是党内的同体问责，纪律检查委员会是主要的问责主体。各地对于行政问责主体的规定不一，但主要还是由党委、政府的纪检监察部门实行同体问责，而关于人大、民主党派、司法机关、舆论和公众等的异体问责仍然很薄弱，存在异体问责的定位不当或者缺位，造成问责不真实或者问责不公正的现象。

（四）问责的客体难以界定

一是我国不同层级的政府以及各政府部门之间的职责混沌、权限不明，在问责的时候各政府部门相互推卸责任，出现有权力的无责任，无权力的有责任的情况，导致在问责中，被问责的对象难以明确。二是我国的党政关系比较复杂，二者关系往往交织在—起，党委责任与行政责任常常不能划清，在我国的体制中，行政负责人通常受制于党委负责人，当出现问题时，仅仅追究行政负责人的责任显然有失公平。三是无法准确划分直接责任人与间接责任人，经常出现无法确定间接责任人的情况。四是很难区分个人责任与集体责任，集体决定的事情很难将责任落到个人。

（五）问责范围较为狭窄

我国行政问责的适用范围较窄，通常重于追究重、特大安全责任事故的事后责任，而忽视对其他领域产生不良影响的情况进行问责，通常只针对行政人员的乱作为进行问责，而不针对行政不作为的行政行为进行问责。而且，在行政问责的整个过程中，通常只对执行环节进行问责，对于其他诸如审核、批准、监管以及决策等重要环节很少进行问责。

（六）问责的程序不够完善

我国对于如何启动行政问责在程序上并无明确的规定。问责程序的启动通常是由于行政领导的意思表示，并没有可供遵守的统一规范。对行政问责的一系列具体程序也没有统一明确的规定，如没有对问责程序的提起、受理、质询、调查、决定、执行等环节的规定，也没有规定问责对象的申辩、听证、复议等程序。程序上缺失统一明确的规定使得操作困难，还给出可以暗箱操作的空间，难以达到预期的效果。此外，问责程序不够公开透明，极易造成信息不对称的现象。

（七）行政问责的配套制度不够健全

第一，官员的复出机制存在漏洞。在西方很多国家，官员被行政问责后其政治生涯基本终结。在我国，行政问责领域有着避重就轻的问题，即使是引咎辞职的官员，待民怨消退后也很快能在异地任职或升迁。第二，干部考核机制不健全。我国现阶段的干部考核方式单一，缺乏公众的参与，且多流于形式。第三，救济制度不完善。缺乏对被问责的官员后续追踪制度，而且没有赋予被问责官员申辩、听证、复议、申请仲裁等救济权利。

二、实现我国行政问责法治化的对策

（一）建设新型的问责文化

建设以权利为本位的新型问责文化，增强公众的参与，为行政问责法治化的推进奠定深厚的群众基础。另外，加强对公务员的问责教育，积极组织公务员学习行政问责制的相关文件，让他们谨记自己所担负的责任，做到认真自律，面对公众合理的诉求时要积极迅速的予以回应。同时要加强对行政问责的宣传，让群众真正了解行政问责的目的和意义，让法治化的问责理念深入人心。

（二）制定统一性的《行政问责法》

“法律是最优良的统治者”，行政问责法治化的目的是为了更好地保护公民的权利，我国迫切需要制定一部具有全国统一性和规范性的《行政问责法》，将问责的主体、客体、范围、标准、程序等各方面统一规范化，為行政问责的法治化奠定良好的法律基础。

（三）实行问责主体的多元化

问责主体应当囊括同体问责以及异体问责，而且从行政问责法治化的角度来看，异体问责显然更加科学、民主，更具有公信力。其中，人民代表大会是问责的核心主体，要充分运用人大质询、责令辞职、罢免等监督职能，深化行政问责的法治化。民主党派是问责的有力主体，其可以依据法律权限设立专门的机构实行问责和监督的职能，并明确问责权利、形式、途径和程序，让民主党派的问责更加具备权威性。最后，要加强媒体问责与公众问责，通过加强政府信息公开透明化、加强媒体监督、完善公益诉讼制度、健全人民举报制度等渠道培育公民的参与意识，充分调动公民问责的积极性。

（四）明确问责客体

第一，要将行政问责的客体范围从各行政首长，拓宽到所有行政公务人员。第二，明确公务员的分工的同时，针对我国复杂的党政关系，还应当向公众公开党委负责人分工的名单，在出现问题时，党委负责人要和行政官员一样承担相应的问责与追究。第三，要划分清楚直接与间接责任人，直接责任人承担主要责任，但也不能忽视对间接责任人的问责。第四，要依据权责一致的原则厘清集体责任与个人责任，如果出现是通过集体决定的事通常难以将责任落实到个人的情况，则在问责时应将集体作为一个整体进行问责。

（五）扩大问责的适用范围

不仅要追究重、特大安全责任事故的事后责任，对其他诸如决策失误、用人不当等产生不良影响的情形也要进行问责；不仅要针对行政人员的乱作为进行问责，也要针对行政不作为的行政行为进行问责。而且，在行政问责的整个环节中，不仅只对执行环节进行问责，对于其他诸如审核、批准、监管以及决策等重要环节也要进行问责。

（六）严格规范行政问责程序

不但要对问责程序的提起、受理、质询、调查、决定、执行等环节进行统一具体规定，也要规范问责对象的申辩、听证、复议等程序。具体操作如下：（1）行政问责程序的启动方面，可以是由人大、司法机关、同级或者上级行政部门依职权启动，也可以是由公众、媒体或者其他组织依申请启动。（2）在调查取证阶段，应收集与被问责行为相关的证据，并听取被问责对象的陈述和申辩。（3）在处理决定的时候，在权责一致原则的指导下，要做到依据已经被认定的事实和法律的规定进行处理决定。（4）在通知公告方面，要将问责决定送达至问责对象，并告知其救济渠道和享有的救济权利。同时，要将具体的决定公开透明，让公众知悉。

（七）健全行政问责相关的配套制度

1.完善官员的进退机制

首先，要严格对被问责官员的复出条件，要囊括复出限期的限制、工作表现、程序要求等，并且要确保付诸实施。其次，对被问责官员的主观过错程度进行区分，对待一时失误或能力不足的官员，允许适当考虑复出的问题，但如果有故意或重大过失的，则禁止复出。再次，对官员所应承担的责任实行分类管理，如果官员被问责的原因是道义责任，但其自身有良好的政治和道德品质，则应该给这类官员一个改过的机会；如果官员被问责的原因是工作过失，可以在绩效考核、道德评价和其他程序后进行复出；如果官员被问责的原因是严重违反了伦理道德、职业道德或者承担重大政治责任和法律责任的，则不允许复出。同时，建立后续追踪监测制度，在通过严格的考核审查程序以及公示后，将根据实际情况适当考虑恢复原职或委派担任其他符合其能力的职位。

2.完善问责信息公开制度

问责信息公开透明化是行政问责法治化的重要表现。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》进行问责信息公开。同时，要保障新闻媒体的报道权、监督权以及公民的知情权，让社会公众能及时获得相关的问责信息。

3.改善干部考核制度

建立—个综合考评机构，该机构的考评主体由纪检、组织人事部门、相关职能部门以及公众代表组成，实行领导评价、纪检与组织人事部门评價、综合部门评价、公众评价以及实绩评价等多渠道、多层次、多元化的评价方法，尤其是要让公众积极参与进来，让干部接受公众与社会各界的监督。

4.设置问责救济机制

建立被问责人员的后续追踪制度，在问责的同时也要保障社会公众和被问责对象的知情权，充分听取被问责主体的意见，赋予被问责对象申辩、听证、复议、申请仲裁等救济权利。