城镇化、多维贫困与收入不平等

康锋莉

引 言

消除贫困是全人类共同的目标。世界历史的发展表明城镇化是消除贫困的必经之路，通过城镇化可以实现共同富裕。城镇化是实现经济增长和收入分配的利器，在此过程中，伴随着产业结构的调整，农村地区的劳动力被城市中新的经济机会吸引转移到城市，在城市赚取更高的收入或者带着更积极的回馈回到农村。这一过程最开始总是伴随着回波效应，经过一段时间之后才会产生扩散效应。刚开始，随着农村劳动力转移到城镇，城市和农村的贫富差距越来越大，回波效应日渐强化，但是随着人力资本边际报酬的进一步缩小以及城镇各种生产要素从增长极向周围农村地区的扩散，城乡贫富差距缩小，最终弥合二元经济的鸿沟。然而，看起来很完美的一个逻辑路径在实践中总是荆天棘地。城镇化进程中的贫困不仅仅表现为收入低下，而且表现为多维特征。十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。群众在就业、教育、医疗、居住和养老方面还面临不少难题。长期以来，我们用收入或消费等货币标准来度量贫困，除收入之外的其他维度总是被有意无意地忽略掉了。伴随其他方面被剥夺的是城乡区域发展和收入分配的不平等，收入不平等使陷入贫困的居民胶着在贫困状态，很难走出多维贫困陷阱，增强了贫困的持续性。因此，全面认识城镇化进程中的多维贫困与收入不平等之间的关系，既需要判断当前多维贫困的现状，又需要从历史上认识中国收入不平等的演变时序。本文基于此分析中国城镇化进程中的多维贫困与收入不平等，以期丰富当前的贫困与不平等理论，并提出可操作性建议。

一、多维贫困、可行能力与收入不平等

贫困不仅仅是收入减少，其本质是可行能力（capabilities）被剥夺的状态。可行能力最早由阿马蒂亚·森提出，是指一个人或社会实现有价值生活（生活质量）的实质性自由——诸如避免饥饿、饥荒与营养不良，拥有较长的预期寿命、能够识字算数、享受政治参与、过有尊严的体面生活等。［1］不同于以往的聚焦标准，例如，功利主义关注个人的效用，罗尔斯正义论看重基本善的持有，诺齐克消极自由的评估聚焦于自由意志论者所鼓吹的无边界权利和无干预规则的程序性实现，可行能力方法则强调一个人过有价值生活的机会与能力。

可行能力被剥夺往往是多维的，因此，多维贫困又称为可行能力贫困，不仅是指收入匮乏，而且还包括非货币维度比如教育、营养与健康、住房以及环境等匮乏或被剥夺的状态。比如，一个人可能有较高的收入，但是其不一定受过良好的教育，还可能长期受某种慢性疾病的折磨。在这种情况下，尽管他收入并不匮乏，但我们认为此人陷入多维贫困。因此，如果仅从收入维度测量贫困，可能导致那些教育、健康或其他相关维度处于贫困状态的人口得不到及时救助。更重要的，这些不同维度的贫困状态相互强化。例如：一个身患某种疾病的少年，如果不能得到及时的医疗救助，可能终生丧失劳动能力；一个处于辍学边缘的儿童，如果无法接受及时的教育，也会因为人力资本积累的不足而失去在未来创造收入的能力。

在评估一个社会的多维贫困时，需要根据可行能力的维度来决定贫困的维度。但是，可行能力维度的确定，并不存在普适性的唯一标准。不同的社会根据不同的研究目的可以选择不同维度的可行能力，只要符合一定的原则即可。［2］具体的，比如在研究妇女的贫困以及性别不平等领域时，寿命、身体健康、身体完整性、感觉、想象与思维、情绪、理性程度、与他人相处的融合性、与自然相处的和谐性、娱乐的能力、控制环境的能力被认为是人们珍视的10种可行能力。［3］可以看出，这一标准更关注身体和精神的满足程度，然而，满足程度并不容易度量，在现实中，一种权宜之计是用人们所享有或者可支配的资源，即显现出的功能性活动来间接反映可行能力。其中，斯堪的纳维亚的生活水平指标体系具有代表性（见表1）。事实上，在不同时期、不同国家和地区，可行能力的维度应该有所差异，即一组有价值的可行能力维度或功能性活动的选择明显是视社会背景而定的。随着时间的推移，这些维度的选择会因文化、经济、政治、社会和技术的变化而变化。比如在亚当·斯密看来，必须品不仅仅是指维持生命所不可缺少的物品和服务，而且是指由一个国家风俗、习惯和文化决定的作为一个体面的人——哪怕最底层的人——最不可缺少的物品和服务。比如，一个人在古罗马时期没有亚麻制品也生活得很舒服，但是在斯密时代，一个欧洲人没有亚麻衬衫可能会觉得羞耻。［4］因此，在可行能力的语境下，重点是商品所能产生的自由，而不是商品本身。今天的社会，一个成年人如果没有手机，会觉得多少有些没面子或者不够体面地活着。手机本身并非必需品，但是缺少手机会使他失去享受便捷生活的机会，阻断他与其他人正常、方便地交流。森指出，从人均国民生产总值来看，印度和中国非常接近，而从生存和教育的基本能力来看，则相去甚远，这体现在“活得长久的能力，在婴儿和儿童时期避免死亡的能力、读写能力以及从持续教育中受益的能力”等方面。［5］这些基本能力在发达国家和地区不具有强烈的比较意义，但是在欠发达国家和地区有很多方面还很欠缺。

表1 斯堪的纳维亚国家的福利指标

不仅如此，即使在同一时期、同一区域，多维贫困的度量也具有人群分布的相对性特征，这一特征由于存在可行能力的相对剥夺而变得复杂，即多维贫困尤其与收入不平等紧密相连。收入的相对剥夺可能导致能力方面的绝对剥夺。如果一个人能够消费其他具有某种可视性或社会用途的商品，那么在给定他所处的社会标准下，他的这一能力就可能对于他是否能够与社会中其他人融洽相处非常关键。显然，这直接关系到一个社会收入不平等的程度。首先，收入不平等的程度越大，说明陷入多维贫困的居民要想跳出贫困陷阱越困难。收入低的人在教育和医疗方面的可行能力往往也处于被剥夺状态，而收入高的人会选择更高的收入比例来投入到教育和医疗上。其次，收入更高的人在教育、营养方面可能拥有更高的可行能力，这反过来又会带来更高的收入，加剧收入不平等。进一步来说，收入不平等越大，政府消除教育、医疗方面的贫困也更困难。中国在改革开放前，居民收入水平较低，但是收入不平等程度较小，政府通过对基础教育、基本医疗保健以及流行病防治进行富有远见的投入，使得中国在教育、基本卫生保健以及居民寿命等方面都取得了很大成就。而在改革开放后，尽管政府在基础教育、基本医疗方面投入的财政资金在增加，但由于城镇化带来的城乡收入差别越来越大，人们在教育、医疗方面的可行能力差距也在扩大，也使得反贫困异常艰难。因此，致力于减贫的社会应该重视收入不平等程度给贫困带来的累积效应。

二、城镇化进程中的多维贫困：特征描述

改革开放以来，中国通过大力发挥市场的基础性资源配置作用实现了迄今人类历史上最快速度的减贫，1978年到2015年，农村贫困人口大幅度减少，从7.7亿人减少到0.56亿，减少了92.8%，［6］可谓成就卓著。但是，如果把维度从收入扩展到可行能力，显然中国的扶贫还有很长的路要走，脱贫攻坚任务艰巨。中国多维贫困的特征事实主要表现在以下几个方面：

1.农村地区的收入贫困发生率逐年下降

图1 农村贫困率（单位：%）

改革开放以来，中国贫困人口逐年减少，贫困发生率从10.2%下降到4%以下，尤其是农村贫困人口逐渐减少。随着经济条件和社会发展阶段的演化，中国连续6次提升贫困线标准。从图1可以看出，按照2010年的贫困标准（1274元），农村贫困率从1978年的7.7亿多下降到2016年的4000多万，下降了94%，农村贫困发生率从1978年的97.5%下降到2016年的4.5%。中国扶贫成绩斐然，离不开中国阶段式的扶贫政策。1978年以来，针对农村的扶贫经历了体制改革推动扶贫、开发式扶贫、扶贫攻坚以及《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》实施阶段。与此同时，我们还应看到，农村贫困率的下降速度在近几年趋缓，反贫困也越来越艰难（见图1）。近年来，伴随着农村扶贫的放缓，农村地区在改善教育、健康、环境污染的道路上攀藤附葛。

2.辍学率上升，教育投入不足

教育被认为是最重要的人力资本投资。根据2000年和2010年的两次人口普查数据（见表2），我们发现，2010年的小学、中学和高中的辍学率比2000年都有所提高。小学和初中辍学率不断上升的现象背后是教育支出责任的不合理分配。首先，中央、省、县级和乡镇政府的教育支出负担分配不合理，自身财政能力有限的乡镇一级负担最重，高达78%左右。［7］尽管教育具有一定的非竞争性与非排他性，但是因其正外溢性的特征而受到全世界各国中央政府的大力支持。农村义务教育的投入主要落在县、乡级政府，20世纪90年代以来的撤点并校导致大量失学现象，这可能是导致整体辍学率不断上升的原因。这也折射出农村居民在接受教育权利方面的缺失。其次，公共教育支出在地区间不平等。中国东、中、西部地区发展不平衡，财政收入也因此差异较大，而财政转移支付制度的低效率导致教育资源严重倾斜到发达地区以及城镇地区，而教育支出责任向下级政府偏离的事实加剧了这一不平等。再次，教育支出在层级之间分配不平等。近年来，中国在高等教育、职业教育与初级教育的资金分配更倾向于高等教育。这些都直接、间接地提升了辍学率，加剧了教育不平等。

表2 2000年和2010年两次人口普查辍学率

3.农村居民的身体健康状况有所改善，医疗负担并未明显降低

新农合的启动与城镇居民基本医疗保险的实施大大降低了参合者的自付比例，减少了其“小病拖、大病扛”的非理性选择，提高了医疗服务利用率和可及性。已有研究表明，新农合以及城镇居民医疗保险总体上改善了健康状况，但是新农合却并未明显降低农民的实际医疗支出。［8］不仅如此，健康状况、医疗负担在不同收入群体中存在不平等分配的现象，高收入人群的健康状况更好，他们得到了更多的医疗服务。总体来看，农村健康不平等程度整体上高于城镇。［9］

农民医疗负担的居高不下可能会导致其“因病致贫”“因病返贫”，增强了贫困的脆弱性。进一步来说，受制于地方政府财政实力的差异，新农合支付模式和受益模式在不同的省份并不相同，这就导致东部发达地区的农民从新农合中报销更多、受益更多，而这些群体的收入本身高于西部地区，进一步加剧不同地区医疗可及性的差距，出现新农合制度的马太效应。

4.环境与水污染不仅严重，而且具有“亲贫式”倾向

环境污染一直是中国城镇化进程中的一个代价，也是在人类发展中留给后代未来人口的一个福利债务。当前，中国的环境与水污染不仅严重，而且“亲贫式”特征鲜明。经济发展水平越低，污染的经济负担就越重，且具有明显的累退分布特征。［10］获得清洁水是一项人权，卫生设施水平对任何人类社会的发展状况来说仍是一个有力指标。尽管目前没有全国范围内的农村居民饮用水安全的实地调查，但是来自各地区零散的调查都表明当前农民饮用水水质状况堪忧。很多农村人畜共用水源，且有大量生产生活污水排放，部分乡村水源防护条件差，农村饮用水处理专业化水平低。这些环境污染会进一步加剧地区内和城乡间的健康不平等。考虑到污染的“亲贫性”以及污染形势的严峻性，中国工业化和城镇化加速进程很可能会使农村居民陷入“环境健康贫困”陷阱。

三、收入不平等：历史演化以及发展趋势

伴随收入贫困减少的是居民收入的稳步增长，但是收入的增长却未能带来其教育、医疗可行能力的提升，其关键是收入不平等的程度制约了居民可行能力的实现机会。

1.1992—2015年以来的收入不平等:历史演化

第一，整体来看，改革开放以来居民基尼系数逐渐增加，但近年呈现下降趋势。图2中，全国居民的基尼系数从1982年的最低点0.249上升到2001年的0.49，之后短暂下降后又进入上升阶段，直到2008年达到历史最高点，2008年之后进入下降通道。20世纪80年代以来，随着双轨制价格体制的出台，允许一部分人通过参与市场竞争先富起来，必然使这部分先富起来的与还未富裕起来的居民的收入差距不断扩大。21世纪以来，尽管扶贫政策未有中断，但是贫富差距几乎没有缩小，从2001年到2009年的10年间，经济快速增长的一个代价是收入分配差距居高不下，穷人也未能通过经济增长的“涓滴效应”全面脱贫，农村居民还未从共建共享经济发展中取得更多获得感，中国经济陷入“因患不均而患寡”的困境。2009年以来，一方面，由于受金融危机的影响，经济增速放缓，富人从市场中获得的边际收益降低，导致收入差距略有下降；另一方面，扶贫政策的调整也直接、间接增加了贫困居民的收入。扶贫政策从零敲碎打的“头痛医头、脚痛医脚”到系统性的可行能力扶贫，比如始于2008年的新型农村合作医疗制度的实施等，间接有益于农民收入的增加。更重要的是，近几年的精准扶贫更是对贫困人口从全方位、多层面进行精准识别，从而针对性地帮扶，这更是直接地增加了贫困居民的收入，从而有助于基尼系数的缩小。

第二，分组来看，城镇和农村组内之间的基尼系数也在增加，但是城镇居民基尼系数增长幅度更大。图2表明，农村和城镇居民的收入不平等程度逐年加剧，农村居民的基尼系数大于城镇居民的基尼系数的趋势在2004年得到扭转，此后农村居民之间的收入不平等程度虽略有上升，但是幅度较小且明显小于城镇居民之间的收入不平等。2004年以来城镇化水平明显提高，释放更多劳动机会，农村剩余劳动力流动到城镇，以较低水平的人力资本水平赚取工资收入，城镇化带来“亲贫式”增长缩小了农村居民之间的收入差距。吴晓刚、张卓妮（2014）利用倾向评分匹配法（根据教育、职业ISEI分值、雇佣身份、居住地和其他人口特征）检验户籍身份(农民工相对城镇工人)对每小时工资收入均值的影响，结果发现农民工只在党政机关（事业单位类型内）收入比城镇工人低，而在国有、集体企业和私有部门，农民工的收入比城镇工人高。［11］由于国有、集体企业和私有部门吸纳劳动力更多，因此，农民工比城镇就业者总体收入的更快增长使得农村内部的收入差距比城镇内部增幅更小。

图2 基尼系数

第三，城乡居民的收入比不断上升，近年来略有下降。从收入来看，城乡收入比在2007和2009年达到历史最高值，为3.3，此后逐年减少。从消费来看，1981年城乡居民生活消费支出比例为2.4，2008年扩大到3.6，2009年之后逐年下降。城镇化水平与城乡收入差距呈现“倒U型”关系。［12］城乡收入差距缩小的原因可能是：第一，近年来，农村家庭人均纯收入增长的速度高于城镇家庭，从而缩小了城乡差距。越来越多的研究表明中国已经达到“刘易斯拐点”，农村劳动力不再“富余”，人口红利已经消失，劳动力出现短缺，普通农民工的工资开始大幅上涨，缩小了城乡普通劳动者之间的工资收入差异。［13］

图3 城乡收入比和城乡消费比

2.收入不平等的演化趋势与特征

无论是全国居民的基尼系数还是城乡收入比都表明，中国的收入不平等程度尽管从趋势上有所下降，但是总体来说还是处于较高水平。中国的收入不平等具有以下演化特征与趋势：

第一，劳动收入比重下降。近年来，无论是全国的基尼系数（城乡收入比）还是城镇和农村分组的基尼系数都有下降趋势。但是，劳动收入，即工资性收入比重下降却是一个不争的事实。与此相对应的是，尽管财产性收入的比重较小，但是其对总收入差距的贡献在逐年扩大，对整体收入不平等的影响程度在增强。如果把收入不平等扩展到财产不平等，不平等程度会更大。随着城镇化的不断推进，拆迁补偿以及中心城区的形成带动了房地产价格的大幅上升，也增加了持有房产居民的财产，并加剧了财产不平等。《中国民生发展报告2014》就指出，房产在中国家庭财富中所占比例约为3/4,2012年的财产基尼系数达到0.73,远高于收入基尼系数。因此，我们在看到收入不平等程度下降的同时应注意到财产不平等的恶化。

第二，户籍仍然是制约城乡收入不平等的最大障碍。在我国，尽管农村劳动力可以向城镇自由流动，但是很难获得城镇户籍。由户籍制度而产生的歧视性公共政策降低了农民工的福利性收入，如教育、医疗和养老保险，在城镇内部形成“新二元结构”，造成了城镇户籍居民与非户籍居民的分割和收入差距。进一步，教育、医疗和养老保险的福利差异会导致城乡人力资本投资的差异，仅教育水平差异对中国城乡收入差异贡献程度就达到35%左右，［14］教育对农村组内差距的影响也得到证实。［15］人力资本投资、教育回报率进一步强化马太效应，阶层固化特征显现。

第三，当遭遇较低的制度质量时，较高的收入不平等程度会进一步延缓不平等的下降趋势。尽管任何一个经济变量的走势都受制于其当前水平，但是对于收入分配而言尤其如此。在收入不平等程度更高的地区，社会阶层、部门分裂程度也就更严重，不同阶层、部门为了公共支出结构而竞争，［16］如果这时的政府偏好基础设施建设等“非生产性政府支出”，而偏离贫困地区教育、医疗等“生产性政府支出”，那么公共支出结构的扭曲就越不利于穷人进行人力资本积累和可行能力提升，从而使收入不平等程度加剧。因此，公共支出结构、城镇化质量等制度变量是影响未来收入不平等程度演化趋势的关键。好的制度质量不仅能够通过“生产性支出”提升穷人的可行能力，减少其贫困维度，而且还有助于诱发非正式制度，比如捐赠，从而使收入不平等程度降低。

四、提升居民可行能力的政策建议

混合经济中，只有仰仗政府才可能消除多维贫困，缓解收入不平等，仅通过经济增长所带来的“涓滴效应”来消除贫困和不平等既不现实，也不可靠。因此，必须从制度和政策设计层面进行改革，从根源上缩小财富差距、收入不平等，提升居民的可行能力。

1.渐进式逐步取消或降低现有户籍制度藩篱。城镇化涉及的问题首先就是农业人口的户籍转移问题，当前的户籍制度依然阻碍着农村人口的彻底流动，许多农村人口在城市打拼多年，但最终因为户籍问题不得不返乡，严重影响了我国的城镇化进程。同时，现行的户籍制度也降低了人口管理的效率。“人户分离”是目前很多农村人口的状态：户口在农村，生活在城市。这给户籍管理造成了很大困难，由此造成了很多“黑户”问题。现行的户籍制度还造成了其他许多社会问题，如留守儿童、留守老人的问题，以及不同户口在教育、医疗等公共服务方面享受不同待遇的问题。这些问题都会使居民长期陷入多维贫困陷阱，尤其是教育、医疗、社交以及精神情感方面的寄托等。因此，进一步推进新型城镇化进程，必须取消户籍制度。

取消户籍制度，势必会吸引更多的外来人口涌入大城市，这对于大城市的公共服务能力来说是一个挑战，如何提高城市的服务能力以及将有限的资源进行合理的分配，这将是取消户籍制度之后大城市不得不面对的问题。因此，不能盲目取消户籍制度，需要有序引导人口向中小城市、地级市和县级市流入，通过大城市对中小城市的辐射以及产业转移，使流入中小城市的农民能够享有工作机会并享受当地的公共服务，在增加中小城市对他们的吸引力的同时也降低了大城市吸引力。

2.建立县以下财政转移支付制度。中国基层政府在公共服务的供给中地位较低，基层政府财政收入的自给率低，对上级政府转移支付的依赖程度更大，公共服务能力较弱。在乡镇财政能力有限的情况下，“最后一公里”财政资金必须“精准”，这关系到整个财政制度是不是能够顺利运行、上级财政指令是否有效执行的问题，而其“精准性”在很大程度上依赖县级财政转移支付制度的运行。因此，亟待建立县以下财政转移支付制度。事实上，县以下财政转移支付制度作为财政管理体制的黑箱在学术界和实践界几乎没有被打开。缺乏理论和经验支撑的县级扶贫资金的安排和使用，已经成为提升农村居民可行能力遇到的最大障碍，也是当前脱贫攻坚的瓶颈。

3.完善个人所得税制度。纵观发达国家的发展历史，个人所得税制度在调节个人收入分配方面都发挥了不可替代的作用。第一，个人所得税制度通过对富人征收更高的边际税率而对贫富差距产生很强的直接调节作用。第二，个人所得税制度不仅是“劫富”，而且还有“济贫”特征。基于穷人的经济现状，通过税收减免和税收返还来增加穷人的可支配收入。除此之外，还有针对穷人的医疗补助、住房补贴和食品券制度。第三，个人所得税制度会激励富人税前捐赠，不仅能够进一步缩小收入不平等，而且也是私人提供公共产品的重要表现形式。而富人捐赠往往会给穷人带来更多的教育和医疗机会，有助于穷人积累人力资本，从而跳出多维贫困陷阱。