治理视阈下我国政府绩效评估法治化分析

许小婵

摘要：新公共管理运动中最为重要的部分之一就是绩效管理改革，其目的是监督以及推动政府机构及其工作人员行使职能。在治理理论逐步兴盛的同时，绩效管理改革也肩负起了时代赋予它的神圣使命。政府绩效评估作为一种新的公共管理手段，对政府的行为予以客观性评判，迫使政府向法治化方向发展。而本文旨在分析政府绩效评估法治化建设过程，为我国政府从治理到法治再到善治提供参考。

关键词： 绩效管理 治理视觉 绩效评估 善治

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）12-0202-02

政府的绩效评估一直以来是大家关注的热门重点话题。我国目前尚处发展中时期，要想获得更全面的发展，就不能仅仅注重经济快速发展，还要关注文化、民生、环境保护等其他领域的发展。经济的发展能够促进其他领域的进步，但是过多地关注经济发展，就会造成社会发展的不均衡、不充分，不能满足人民群众日益增长的美好生活需要。任何时期的任何国家，政府治理过程中人治和法治是两个永远无法割离的话题，本文就从治理视域下我国政府绩效评估的法治化进行简单的分析。

一、治理理论与我国政府绩效评估

1995年全球治理委员会第一次系统性地界定了治理理论的应用范围：（1）最小国家治理；（2）新公共管理的治理；（3）“善治”的治理；（4）公司治理的治理；（5）社会控制系统的治理；（6）自组织网络的治理。该报告还指出，个人与机构以公共或私人形式管理各自事务是治理理论的核心。[1]治理作为一种管理事务的方式或手段，其最终目的是调和利益冲突以及平衡各方关系。围绕该理论核心，可以看出政府在管理观念上展现出了新姿态。政府行为法治化主要是解决官僚制行政范式下法律过分管制问题，这一趋势主要表现为解除过分的法律管制，是從过分的法制回归法治的进程。[2]法治成为对政府行使权力强有力的制约力量。

中国政府历来重视政府绩效管理工作，提出了许多明确的管理要求和具体的实践思路。党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。十九大报告提出“全面实施绩效管理”，也表明中央对绩效管理工作提出新的要求。对政府工作进行制度化、规范化、法治化绩效评估，是推进政府治理现代化的重要手段。

二、政府绩效评估法治化的现状分析

如前所述，党中央和政府对政府绩效评估工作提出了具体的要求，但在具体实践中，该项工作主要由地方政府推行，许多地方都先后出台了绩效评估管理办法，绩效评估日趋常态化、规范化。根据中国的施政惯例，政府绩效评估工作的推行力度、广度以及深度，与当地政府领导人的重视程度密不可分。除此之外，下列因素也是制约政府绩效评估法治化程度的重要因素。

一是政府绩效评估立法层次低。在政府绩效评估的立法方面，缺乏国家层面的顶层设计，多为地方政府的自发立法，这些立法层级底、范围窄，且各地发展不均衡。根据各地已出台的评估办法和指标，评估主要针对的是政府的具体行政行为，对影响大多数人利益的抽象性行政行为不予评估或较少评估。这些评估办法缺乏有效的衔接和统一，比较分散。

二是参与绩效评估主体范围小，社会组织和公众参与程度不高。俞可平说：“到目前为止，几乎所有对政府的评估都是上级评下级或组织、宣传人事部门评其他部门，说到底是政府自己的内部评价。”[3]这个说法一针见血地指出了政府绩效评估主体存在的问题，首先，政府绩效评估工作多由政府主导，评估主体单一、评估方式单向、评估过程封闭；其次，政府部门内部的纵向考核评估，不仅降低了评估结果的真实性和客观性，也削弱了政府的权威性，降低了政府的公信力，使绩效评估失去导向性。

三是绩效评估考核内容范围窄。在评估指标的内容方面，多注重 “显性”的考核，忽视经济发展质量、生态环境保护、民生发展需求等“隐形”指标的考核；在评估指标的设计方面，过分注重眼前利益，缺少全面性、前瞻性的指标设计，体现不了绩效考核的导向性和科学、永续发展的要求；在评估指标的设置方面，关注过程性考核，忽视对工作效果的把握；在评估考核的目标方面，往往在多重目标的选择和权重的排序上，受地方政府考核目标多由下级部门自己申报因素的限制，上下级难以达成共识导致目标不够明确和准确。

四是绩效评估程序过于简单。程序的简单将出现很多随意性，这种看似有程序跟实际没有程序没有什么区别，也没能提高政绩绩效评估效率。现在很多对政府的绩效评估也只是简单的、抽象的、片面的对当下进行评估，没能起到很好的监督作用。

三、实现政府绩效评估法治化的对策分析

从英美等发达国家政府绩效评估法治化发展的历程来看，每个国家的政府绩效评估实践都有其自身的特点，表现出一种独有的特质，这种特质植根于各国特有的国民性格、价值观以及制度结构等因素所构建的实践根基之上。[4]推进我国政府绩效评估工作法治化，必须明确为什么评（评估目的）、谁来评（评估的主体）、评什么（评估内容）、怎么评（评估方法）。

（一）明确绩效评估目的

在进行绩效评估的制度安排时，应结合政府制定的五年发展规划和年度发展目标，选择项目、服务和相应的政府行为，评价其经济效益、发展效率、发展质量等。以法治化手段保障评估主体评估权，推进政务公开，保障公众知情权、监督权；发挥绩效评估的引导性和权威性，完善奖惩制度，实行责任追究制度，将评估结果与各级政府、各级干部的考核奖惩、职务任免等密切联系起来；通过绩效评估，推动政务公开，增强政府行政决策的科学性、公开性，增强各级干部接受群众监督的自觉性，真正促使各级机关和干部转变工作作风，落实以习近平总书记为首的党中央提出的“以人民为中心”的发展思想。

（二）多元评估主体参与

老百姓的获得感，社会对政府管理能力的认可度和满意度，才是政府最核心、最根本的“绩效”。[5]社会组织与公众的参与应该成为绩效评估管理当中的重要环节与指标。通过他们的参与，更能明了社会公众的期待与政府行为之间的差距到底有多大，差距又在哪里，促使政府部门对未来的工作进行改进，并采取实际行动加快职能转变。针对我国目前政府绩效评估主要是在政府部门内部进行的封闭式的“官评官”的评价机制，让社会组织与公众参与评估之中，破除政府绩效评估中的执行者虚位困局，建立政府机关、社会公众和第三方组织共同对政府政绩进行考核评估的制度安排。在政府实施行政行为过程中，政府是公共服务的提供者，社会公众和第三方组织是公共服务的感受者。在这个意义上，二者没有直接的利益关系，甚至表现出某种程度的“对立”，所以能够提供更加客观可信的评估结果。

（三）健全绩效评估内容

实施政府绩效评估，要明确评估的目标、确定评估的标准、规范政府行为、设定政府服务标准和服务质量等。只有使符合公众利益与意志的绩效目标、绩效标准、评估指标、评估程序、评估结果如何运用等通过法的形式加以确认和固定下来，才能真正实现基于绩效的管理。[6]其中的评估内容、评估指标体系、评估标准、指标的权重与排序等问题无疑是重点也是难点。如政府部门年度重点工作难以量化；“三定”方案职能边界不够清晰；特别是多部门协作的事项，责任划分不清，推诿扯皮现象严重等。在确定绩效评估的内容时，绩效评估的主管部门应与政府各职能部门深入沟通，围绕本部门确定的权力清单，厘清权力的范围、种类和数量。围绕各部门的权力清单，结合地方的中心工作，按照科学合理、客观公正、职权责统一的原则设置评估内容和标准。对于每一级政府及部门，评估指标内容至少要包括六大方面（经济、政治、社会、文化、生态文明和党建）。要把招商引资项目的落地，本地区营商环境的提升作为绩效评估的重点，尤其要关注政府对民生投入和改善的力度、社会公共服务体系的完善、为群众办了哪些实事、民生服务项目建设等方面，重点是将社会治安状况、环境保护、食品药品监管等与群众日常生活密切相关的工作纳入政府绩效评估体系，以绩效评估为抓手，建设服务型政府。

（四）科学绩效评估方法

大多数地方政府普遍采用“定性”与“定量”相结合的绩效评估方法。由于“量化”能较为客观直接地反映政府行为的结果，故设定绩效评估的指标时，尽可能地将评估指标量化。对政府的工作绩效实行量化的考核评估无可厚非，但如果对量化没有一个科学的清醒的认识，标准不清，范圍不当，就会形成“定量”与“定性”的形式化。探索政府行政活动运行的规律和价值取向，把握好“定量”与“定性”相互之间的关系，将老百姓的获得感、幸福感与满足感作为政府绩效考核的指挥棒。省、地、县（区）各级政府大多有自己独立的评估考核标准体系，考核的具体标准不统一，时间不一致，考核目标设置就会出现偏差。建议由省一级政府制定考核评估标准和具体考核时间，界定绩效考核的内容范围，明确绩效考核评估指标体系和方法，以增强省级政府绩效目标设置对下级政府的指导性，避免不同的地市政府和部门采取不同的标准、方式和方法，也可避免各地市政府为了适应省级政府的考核目标而随意更改自己的考评目标体系。

改革开放要向纵深发展，政府就要创新管理体制机制，而政府绩效评估是政府创新管理体制机制的重要内容。如何使政府工作能更好地回应公众，高效施政，科学管理，增强政府工作人员的责任心，理性而客观地评价政府的管理及其产生的结果已成为全世界关注的焦点。借鉴发达国家政府绩效评估法治化的经验，总结我国政府绩效评估的实践经验，借助“互联网”等现代技术优势，探索符合中国国情的政府绩效评估之路已是大势所趋。

参考文献：

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[R].牛津大学出版社，1995：23.

[2]毛寿龙.有限政府的经济分析（序言）[M].上海：上海三联书店，2000.

[3]刘江，乐瑞芳.学术机构独立评价政府——衡量民意与决策间的距离[J].瞭望新闻周刊，2004.

[4]章群，牛忠江.政府绩效评估法治化的制度逻辑——基于美国经验与本土资源整合的考察[J].现代人才，2009（6）：19-22.

[5]付艳华，刘烨.砥砺奋进的五年系列之三：政府绩效管理走向“多元交互”时代[OL].环球网，2017-10-16.

[6]（美）heMaxwellSchoolofCitizenshipandPublicAffairs.政府绩效评估之路[M].邓淑莲等译.上海：复旦大学出版社，2007.

责任编辑：于蕾