网络化治理中的公共危机管理

韩宝徽 杨剑

[摘 要] 20世纪90年代网络化治理理论开始兴起，该理论最早由美国人提出。它的产生有着丰富的治理实践和理论基础，并在社会的发展中得到运用和推广。网络化治理作为一种新兴的政府治理模式，其管理实践包括政府、非营利性组织、社区、公民等的参与。本文主要探讨政府在网络化治理中的公共危机管理，政府在对公共危机有一个充分认识的同时，吸取网络化治理相关经验，懂得利用非政府组织的公共功能，发挥他们在公共危机管理中的作用，共同构建公共危机管理的防范机制。

[关键词] 政府；网络化治理；公共危机；公共危机管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 13. 087

[中图分类号] D523 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）13- 0194- 03

0 引 言

斯托克和斯莫茨关于网络化治理理论的研究认为，网络化治理中的各类社会组织可以在信任、沟通和协调的基础上与政府一起整合社会资源，政府并不是社会治理的唯一主体。美国斯蒂芬·戈德史密斯等所著的《网络化治理：公共部门的新形态》对公共管理新形态在理论和实践上做了探索性研究[1]。

国内对网络化治理的研究相对滞后，张康之、俞可平、林尚立等学者和专家在国外研究的基础上提出网络化治理需要实现治理主体的多元化、治理过程的民主化以及治理方式的多样化，这些都为网络化治理模式的发展和研究奠定了基础。

关于网络化治理下的公共危机管理研究，海恩斯沃斯认为危机管理是政府用于预防并谋求确认社会危机的一种管理职能，是协调动员组织资源的战略管理。史蒂文·芬克将危机管理分为危机防范、危机处理和危机总结三个阶段。但是政府的危机管理是关于整个社会公共危机的管理，对公共危机的预防、处理和总结并不只是政府一个组织的责任。网络化治理下的社会管理，是一种多中心社会主体的协调管理，那么研究网络化治理下的公共危机管理就很有必要了。

1 相关概念的界定

随着社会的发展，新的政府管理理念要求政府的管理应当是为社会服务，那么网络化治理下的各类社会组织参与社会管理，涉及的相关概念需要做一个明确的界定。

1.1 公共危机的含义及公共危机管理

公共危机是指在社会运行过程中，由突发事件引起的导致社会秩序变化和社会行为失范，从而形成对公共生活的严重损害，需要政府和领导干部紧急应对并加以及时有效处理的社会状态[2]。公共危机产生的原因主要有六种，分别是因公共卫生问题而产生的疾病传播，火灾、风暴、地震、洪水在内的自然灾害，以及公共交通安全事故、恶性刑事案件、恐怖事件和自然环境的恶化[3]。

公共危机管理是指政府在社会运行过程中面临突发性公共危机的紧要关头，必须做出非程序化决策的管理活动。在这一管理过程中，政府需要整合社会资源，与社会公众和其他公共组织进行协调互动、充分合作，以此来达到化解公共危机的目的和进行灾后社会秩序的重建工作。

1.2 网络化治理与网络化治理模式

网络化治理是指以实现社会公共利益为目标，政府除按照传统自上而下的组织层级结构建立纵向的集权和分权的同时，还必须充分发挥政府的公共关系，加强与社会第三部门的合作。依靠种种非政府组织行为主体建立起横向的网络关系，将公共权力分配给各网络成员，来共同管理社会公共事务[4]。在網络化治理过程中，政府的主要任务，就是将性质截然不同的组织与零散的商业过程嵌入到同一个网络中，这是网络化治理有效运转的关键所在。

网络化治理模式，就是指以政府为核心，社会非政府组织与政府共生于一个治理网络中的组织模式。在网络化治理模式下，政府对公共危机的管理需要做好三个方面的准备。首先，由于自然的不可抗力和社会利益分歧产生的矛盾，以及目前人类对自然认识的未知和自然界不确定因素的存在，加上公共危机的复杂性和突发性特征，政府对公共危机的管理必须提上政府议程，予以足够的重视。其次，对公共危机的认识和管理不能盲目照搬照套，需要秉持科学的态度和方法，因地制宜。最后，政府需要明确的是，公共危机管理不只是政府的职责，更涉及全社会，需要动员和整合社会各方面的力量共同参与，在政府的主导下，合作共治。

2 网络化治理模式的相关经验

网络化治理模式在国外的实践主要是体现公私部门之间的合作共治，在国内主要是体现政府与社区、社会组织之间的协调。

2.1 杭州西湖区社区网络化治理体系实践

2016年6月杭州西湖区荣获“2015年度中国社区治理十大创新成果”。据了解，该区在治理中结合区实际情况，以最基层的村社为阵地，将政府、社区、社工、社会组织、居民以及辖区单位等各种社区治理力量和资源整合起来，打造一套集服务网、自治网、协作网与信息网为一体的网络治理体系，用于解决当前社区建设存在的普遍问题。

通过厘清社区职责，探索将政府31项行政性事务收归街道，首推社区公共服务分类机制，首创ISO 9001社区公共服务标准等多项举措，使社区服务流程从“自上而下”到“网络化连接”转变，构建社区服务网。

开辟社会组织参与基层协商的途径，搭建居民参与平台，引导群众和社会组织有序参与，形成富有活力的社区自治网。

在具体的治理中，整合政府、居民、社会组织等各方资源和力量，依托搭建好的服务和自治网络，实现社区合作共享的协作网。

在线上统筹公共服务、物业服务、商业服务和公共资源，通过数据、应用、流程、管理四个整合，实现社会服务管理网的全面升级。全力推进“智连线、慧生活”智能社区平台建设，形成“互联网+社区民生服务”模式。

2.2 西湖区社区网络化治理启示

政府在公共危机管理中，建立与社会非政府组织的良好沟通平台是十分必要的，但同时也需要进一步尊重它们在网络化治理中的主体地位。政府可以通过与非政府组织建立合作关系、树立亲民的政府形象，以此提高政府在社会公众中的公信力[5]。

同时根据各社会组织的性质和专长，将各网络主体的任务分工明确阐述，让社会公众知道在危机发生时应该如何求助、向谁求助，知道自己可以在危机发生时可以得到哪些帮助，以及危机发生后自己的生活会有哪些保障。在网络化治理的共同目标之下，网络主体要各管其事，集思广益、各司其职，集中精力解决社会公众最关心的生活问题。

3 网络化治理模式下公共危机应对防范机制[6]的构建

综上，公共危机的管理不能单纯盲目地依靠政府组织的权威影响力加以解决，还需要制定相当合理有序的运行机制。

3.1 厘清政府职责，做好网络成员的功能定位

在公共危机的网络化治理模式中，政府部门首先要有明确分工，将权力合理分配给各个部门，由各个部门去完成各项治理任务。然后由政府各个部门将公共危机管理提上政府议程，组建专门的公共危机应对防范小组，邀请专家做好危机的预测工作，为这种非程序化决策问题设置专门的程序化應对机制。

作为中枢核心系统的政府还要解决各网络成员的定位问题。非营利组织不以营利为目的，开展的志愿公益活动较多，因此能迅速地号召志愿者和动员社会力量，对危机事件的反应程度就比较灵敏、及时，在公共危机管理中思考得也更为深入和全面；私营企业以营利为目的，为了更好地进行独立的经济运行，对技术的开发和运用就显得更为熟练和灵活，在日常的网络化治理中就可以提供技术方面的支持；社区拥有着贴近基层民众、贴近现实生活和贴近危机现场的区位优势，在日常的危机宣传、危机教育、危机预防和危机监控等实际应急过程中就显得尤为重要；社会公众是危机事件的直接受害者，他们对危机事件的预防能力和应对水平是决定危机事件应对效果的重要因素，公民的参与不仅可以增加他们对危机事件真相的了解，消除不必要的恐慌，还可以增加他们的危机意识[7]，增强应对危机事件的力量，降低危机事件的管理成本。政府能准确界定好各网络成员的功能定位，发挥他们各自的专长，就基本可以形成一个大致的网络化治理模式，如图1所示。

3.2 构建公共危机的应对机制

政府要为网络化治理模式设定近期和中长期的共同目标。然后将任务划分为不同的小任务分派给各成员，由各成员自己根据自身的组织发展战略拟定自己的与共同目标相一致的小目标。当政府将网络参与各方集结在一起共同完成一个目标的时候，每个参与方的个人志向都必须既与彼此的目标相一致，也要与更广泛的目标相一致，才能在公共危机管理中提供有效、及时的公共服务。

而要真正落实这种有效的公共服务，政府可以必要地引入行政机构中的绩效管理，将各组织成员在公共危机管理中的绩效与责任挂钩，形成类似于行政组织机构中的“问责制度”。以此来落实网络成员的“责任清单”，并在此基础上建立行之有效的激励机制，给予相应的薪酬和奖惩。这在一定程度上便做到了风险共担，将原先由政府承担的社会责任和提供的公共服务，外包给社会非政府组织，以此缓解政府的财政负担和社会风险。

但是网络内部的责任问题不能完全依靠制度和任务分工来维持，因为网络的正常运转绝大部分需要靠组织成员的自觉，而这种自觉更多来源于彼此之间的信任关系。建立彼此高度信任的关系，政府需要花费大量的时间和精力去寻找和协调合作伙伴之间的价值观念。政府要在充分尊重各网络成员文化差异的同时，要注意寻找文化差异中的共同价值理念，并以此为依据，积极调整并引导网络成员树立新的价值观念和目标。这样不仅能够增强网络成员间的向心力，还可以减少管理成本，并最终形成一套稳定的公共危机应对机制。

主要参考文献

[1][美]戈德史密斯.网络化治理：公共部门的新形态[M].孙迎春，译.北京： 北京大学出版社，2008.

[2]侯书生，孙思. 公共危机管理与公共关系维护[M]. 北京：红旗出版社，2013.

[3]詹中原. 公共危机管理之知识网络分析：以台湾9·21地震为例[J]. 公共管理研究，2007（00）：175-189.

[4]陈振明. 公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].第2版.北京：中国人民大学出版社，2003.

[5]刘乃仲，贺剑. 政府危机管理的新视角——通过组织传播加强危机管理的若干思考[J]. 前沿，2005（9）：162-164.

[6]顾光海，刘丹丹. 前瞻性行政问责制的建构分析[J]. 云南行政学院学报，2008，10（2）：133-136.

[7]贾斌昌. 论我国公共危机管理机制的建立与完善[J]. 临沂师范学院学报，2005，27（2）：98-101.