PPP模式下保障房建设的税务探讨

韩春明 夏新东 李少聪 赵晨辉

[摘 要] ：随着我国城镇化的发展，保障房建设规模日益增大，单纯依靠政府的融资模式造成政府债务居高不下，引入并大力发展PPP模式刻不容缓。 本文将从PPP模式下保障房建设的意义、路径、各环节涉税分析、政策建议等方面入手，阐述税务机关建立健全系统性、体系化针对PPP模式下保障房税收政策的重要性。

[关键词] PPP；保障房；税务探讨

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 13. 051

[中图分类号] F293.3；F810.42 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）13- 0112- 04

1 绪 论

我国新型城镇化处于快速发展阶段，预计到2020年，常住人口城镇化率要达到60%左右，城镇常住人口保障性住房覆盖率要达到23%以上，我国人口规模巨大，这就对我国保障房建设提出了更高的要求。现有的保障房建设融资模式包括政府投资、政府性融资平台融资、银行融资、村集体融资和社会资本融资等。政府投资给财政造成了很大负担，而政府融资平台存在负债率高，责任主体不明确，资金运用经济效率低的问题。大量依靠银行的融资方式不仅增加了项目的风险，且银行中短期的吸储资金和城镇化建设周期长的特点易造成资金的错配。村集体融资模式要求村集体有足够的财力，可以维持整个改造重建过程的正常运行，现实条件是大部分进行改造的村落都比较穷，造成此种模式难以大规模推行。

新型城镇化造成大量资金缺口，政府方面债务压力大，银行方面风险高。解决以上问题的一个方法便是吸收社会资本，大力推行PPP模式。PPP具有融资、建设、运营、管理的功能，不但能减轻财政压力，还具有优化资源配置、有效提供服务水平、优化风险承担机制的优势。

虽然PPP有诸多优势，现实中却存在PPP项目真正落地实施率不高，民营资本准入门槛仍然较高的现状。造成这种现象的一部分原因在于政府对于社会资本参与核心项目和高盈利的项目仍有顾忌，更在于PPP项目采用公司化运营模式，承担较多纳税义务，低利润的现实阻碍了民间资本的进入。

我国当前还没有系统性、体系化的针对PPP项目的税收政策，现存的税收优惠散落在基础设施、节能环保、安全生产等国家鼓励性行业中，零散的税收优惠不能对社会资本起到有效激励，也不利于税务机关管理。所以对现行PPP中涉及的税收政策进行梳理，并提出相应建议便是本文写作的目的。

2 PPP模式下保障房建设的路径分析

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务。

PPP模式下保障房运作阐述了PPP在保障房建设中的应用，如图1所示。政府通过竞争性磋商确定社会资本合作资格，授权政府性投资公司与社会资本联合成立特殊目的公司（SPV），通过城镇化基金、商业银行贷款、政策性银行贷款、发行资产证券化产品等方式提供资金，SPV公司或單独成立的子公司负责保障性住房的具体建设运营工作。

根据SPV公司与咨询、设计、建设、管理、监管等单位的关系，可以分为自行管理、EPC、PM、PMC、代建模式。

2.1 自行管理模式

即由SPV公司分别单独与咨询公司、设计公司、建设单位签订合同。

2.2 EPC模式

SPV公司将设计、采购、建设的全部工作交给EPC公司。EPC公司按照合同约定对工程项目的可行性研究、勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。EPC模式又可具体分为以下几种模式：

2.2.1 交钥匙总承包（EPC）

EPC公司负责设计、采购、施工总承包，总承包商最终是向项目公司提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。该种模式是典型的EPC总承包模式。

2.2.2 设计、施工总承包（DB）

设计、施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。在该种模式下，建设工程涉及的建筑材料、建筑设备等采购工作，由SPV公司发包人来完成。

2.2.3 建设、转让总承包（BT）

建设、转让总承包是指有投融资能力的工程总承包商受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘查、设计、采购、施工、试运行实现全过程总承包，同时工程总承包商自行承担工程的全部投资，在工程竣工验收合格并交付使用后，业主向工程总承包商支付总承包价。

2.2.4 设计、采购总承包（EP）

在该种模式下，承包商负责设计和采购工作，而建设等工作由业主自行或委托其他单位完成。

2.2.5 采购、施工总承包（PC）

承包商完成采购施工工作，设计规划由业主自行或委托他方完成。

2.3 PM模式

此模式下，业主分别与咨询单位、设计单位、施工单位签订合同，咨询单位以业主的名义工作，介入整个项目管理过程。但由于其与设计单位、建设单位没有合同关系，因此在涉及各种方案时需要业主做决策。

2.4 PMC模式

咨询单位在进行全面前期工作之后，将项目的目标体系做好，然后将项目委托给EPC公司，由咨询公司与EPC公司签订合同。

2.5 代建模式

此模式下，代建单位以业主的名义工作，介入整个项目管理过程。代建单位进行招标选择供应方，然后由业主分别与设计单位、采购单位、施工单位签订合同。

3 PPP模式下保障房涉税分析

PPP模式下保障房建设可分为融资、建设、运营和退出环节。以下对各个环节的涉税情况进行分析。

3.1 融资环节

3.1.1 股东融资

（1）股东投资。股东以货币性资产出资，无增值税、所得税纳税义务；股东以非货币性资产出资，实质上可以拆解成资产出售和以货币出资两个环节，即股东先将非货币性财产出售给公司，再以出售资产所获取的现金对公司缴付出资。因此，非货币型资产出资在视同出售环节负有所得税、增值税纳税义务。为避免股东缴付税款的资金压力，非货币性资产转让所得可在不超过5年期限内递延纳税。

（2）股东借款。股东借款给公司，由于股东和公司属于关联利益方，要按照独立交易原则进行交易。不超过金融企业同期同类贷款利率范围且股东借款数额不超过股东实缴出资的两倍部分对应的利息支出可以税前扣除。股东提供借款给公司，股东按提供贷款服务缴纳增值税，SPV公司购买贷款服务所取得进项税额不得从销项税额中抵扣。

（3） 混合型投资。满足条件的混合型投资，投资企业对于被投资企业支付的利息应于被投资企业应付利息的日期，确认收入的实现并计入当期应纳税所得额；被投资企业应于应付利息的日期，确认利息支出，并按税法和《国家税务总局关于企业所得税若干问题的公告》（2011年第34号）第一条的规定，进行税前扣除；对于被投资企业赎回的投资，投资双方应于赎回时将赎价与投资成本之间的差额确认为债务重组损益，分别计入当期应纳税所得额。

3.1.2 企业集团以统借统还形式借款

根据《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》，在统借统还业务中，企业集团或企业集团中的核心企业以及集团所属财务公司按不高于支付给金融机构的借款利率水平或者支付的债券票面利率水平，向企业集团或者集团内下属单位收取的利息，免征增值税；高于支付给金融机构借款利率水平或者支付的债券票面利率水平的，应全额缴纳增值税。所得税方面，企业集团或其成员企业统一向金融机构借款，分摊集团内部其他成员企业使用的，借入方凡能出具从金融机构取得借款的证明文件，可以在使用借款的企业间合理地分摊利息费用，使用借款的企业分摊的合理利息准予在税前扣除。

3.1.3 融资租赁

融资租赁可以分为直租型融资租赁和融资性售后回租两类，两类融资租赁的税务处理并不相同。在增值税方面，直租型融资租赁的出租人应按动产租赁服务税目缴纳增值税，公司可就取得的进项税额进行抵扣；融资性售后回租业务的出租人应按贷款服务缴纳增值税，所取得进项税额不得从销项税额中抵扣除。所得税方面，直租型融资租赁的出租人就取得的租金收入逐年缴纳所得税，SPV公司作为承租人按租赁合同约定的付款总额和缔约过程中发生的相关费用为计税基础，按年计提折旧；在融资性售后回租业务中，SPV公司出售资产的行为不确认为销售收入，仍按出售前原账面价值对出售资产计提折旧，支付的属于融资利息的部分，作为企业财务费用在税前扣除。出租人就承租人支付的属于融资利息的部分款项按贷款服务收入缴纳所得税。

3.1.4 城镇化基金

根据财政部关于印发《政府投资基金暂行管理办法》的通知，城镇化基金可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。组织形式不同，税收政策也不同。公司制基金需就自身经营所得缴纳25%的税率，若有个人投资者，在利润分配环节，个人投资者缴纳20%的个税；合伙制基金采用先分后税的模式，自然人合伙人缴纳个人所得税，法人合伙人缴纳企业所得税。

3.2 建设阶段

SPV公司在PPP建设阶段的主要税收是增值税，项目投资大、建设周期长的特点造成大量的进项税额，如：咨询设计服务进项、建筑服务进项、监理工程服务的进项。另外，项目公司在建设阶段取得少量甚至不取得收入，销项税额较少。与大量进项相比的是少量的销项，这会造成大量长期留抵税额。税额的错配占用了企业的资金成本，对企业来说是一种变相的税收负担。解决这个问题需要政府相关部门出台针对性税收政策，通过退税等形式解决。

在保障房建设过程中，若项目公司与建筑服务提供商约定采用甲供工程或清包工工程，意味着建筑服务商无法就原材料的进项进行抵扣，而营改增后建筑业服务增值税税率是11%，为了避免给建筑商造成大量负担，《营业税改征增值税试点有关事项的规定》规定：一般纳税人以清包工和甲供工程提供的建筑服务，可以选择适用简易计税方法，即建筑公司既可以选择适用简易计税方法也可以选择一般计税方法。如果建筑公司选择适用简易计税方法，则该项目本身所发生的成本中的增值税进项税不可以抵扣；如果选择一般计税方法计税，则该项目本身所发生的成本中的增值税进项税可以抵扣。

3.3 运营阶段

在保障房运营环节，现行税法存在很多税收优惠，PPP项目各方可以充分利用这些税收优惠政策来降低自己的税负。增值税方面，很多经营项目是免税、减税、即征即退的。如：国家对资源综合利用类产品和服务，符合相关标准条件的，可享受增值税即征即退政策；国家对供热企业向居民个人收取的采暖费收入免征增值税。所得税方面，国家对符合条件的公共基础设施、环境保护、节能节水项目授予三免三减半的税收优惠政策。印花税方面，对公租房经营管理单位免征印花税；公共租赁住房经营管理单位购买住房作为公共租赁住房，免征契税和印花税。房产税方面，对按政府价格出租的公有住房和廉租住房，暂免征收房产税。

运营阶段的优惠还体现在政府性补贴收入。对于SPV公司取得的补贴收入，满足提供规定资金专项用途的资金拨付文件、单独核算支出，且拨付资金部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求条件的免税。不征税收入用于支出所形成的费用，不得在计算应纳税所得额时扣除；用于支出所形成的资产，其计算的折旧、摊销不得在计算应纳税所得额时扣除。

3.4 退出环节

SPV公司可以通过股权出让或资产移交等方式收回投资，实现退出。

股权出让区分一般性税务处理和特殊性税务处理。一般性税务处理的所得额是公允价值减去计税基础。特殊性税务处理對交易中股权支付的部分，暂不确认有关资产的转让所得或损失，对交易中非股权支付部分应在交易当期确认相应的资产转让所得或损失，资产转让所得或损失=（被转让资产的公允价值-被转让资产的计税基础）×（非股权支付金额/被转让资产的公允价值）。

项目公司将建成的保障房移交给政府指定单位，政府付费给项目公司。对于社会资本和政府之间资产交易产生的所得，项目公司要交增值税、土地增值税和所得税，这给项目公司带来了大量税收负担。

4 完善PPP中保障房建设相关建议

从上一章各环节的涉税分析可以看出，现行税收法规没有体系化系统性针对PPP模式下保障房的相应政策，少数零散的优惠也只是体现在保障房建设的印花税、房产税和契税方面。所得税方面的优惠，如公共基础设施、环境保护、节能节水行业的三免三减半只适用于保障房中的部分项目，作为项目公司收入主要来源的租赁和资产出让则没有涉及。对于政府参与的资产交易计价偏低或者不计价的，是否按资产的公允价值进行调整也没有明确规定。增值税方面的优惠，如：对资源综合利用类产品和服务，符合相关标准条件的，可享受增值税即征即退政策，同样也只适用于部分项目。在项目建设阶段，项目公司有大量留抵税额，占用了大量资金，在一定意义上也加重了税收的负担。对于保障房建设中的缴纳税额较大的土地增值税也没有相应的优惠。

我国在PPP保障房中税收法规的不健全造成了项目落地率低、民间资本进入难的现象。税务机关应完善顶层设计，从项目生命全周期进行考虑，制定相应税收优惠政策，指引、规范民间资本的参与。

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