政府视角下养老PPP项目合作伙伴选择研究综述

2018-09-20邢潇雨赵金煜刘彩霞

价值工程 2018年26期

邢潇雨赵金煜刘彩霞

摘要：采用PPP模式建设养老设施将成为解决我国养老难题的重要方法之一，科学的选择最优合作伙伴对项目成功至关重要。通过梳理养老PPP模式的相关文献，分析养老PPP项目合作伙伴选择的研究现状，指出现有研究的不足及未来的研究方向，在推动养老PPP项目的发展上具有现实意义。

Abstract： Adopting PPP mode to build pension facilities will become an important way to solve the problem of providing for the aged in China. Scientific selection of the best partners is very important for project success. By combing the relevant literature of pension PPP mode， this paper analyzes the research status of the selection of the PPP project partners， pointing out that there is a lack of research and the future research direction， which is of practical significance in promoting the development of the PPP project.

关键词： PPP；养老机构；合作伙伴选择；综述

Key words： PPP；pension institutions；partner selection；overview

中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）26-0273-03

0 引言

随着我国老龄化进程的加快，养老事业将面临巨大挑战。传统由政府主导的养老模式，由于依赖政府财政、融资渠道单一，已难以满足社会需求。为缓解养老压力，财政部在《关于2014年中央和地方预算草案的报告》中首次提出将PPP模式运用于建设养老服务设施中。PPP模式（Public-Private-Partnership，PPP）即政府部门与私人企业合作伙伴模式，养老PPP模式是指政府特許有投资运营能力的社会资本方建设运营养老设施，截至2018年2月28日，财政部政府与社会资本合作管理库中共有养老类项目376个，采用PPP模式建设运营养老机构已成未来趋势。

PPP模式在国内发展时间较短，但运营期普遍较长。近年来，学者们也主要针对养老PPP项目的可行性、风险分担进行研究。而政府作为项目发起方，保证项目顺利完成的根本是选择适合且值得信任的社会资本方合作伙伴。因此，科学的从参与投标的合作伙伴候选人中选出最优者，并保证合作伙伴在运营过程中保持高标准的服务质量至关重要，通过对养老PPP模式、PPP模式合作伙伴选择等相关领域的研究现状梳理，能够为建设养老PPP项目的合作伙伴选择标准提供理论支持。

1 PPP模式的概念及特点

PPP模式起源于英国，在政府财政不能支撑公共基础设施建设的情形下，英国创新性的将私人资本引入基础设施项目，随着时代的发展，PPP模式逐渐在全球得到认可，在建筑、学校、医院等领域应用广泛。但由于各国政治经济环境存在差异，PPP 至今没有统一的定义。叶晓甦、徐春梅通过梳理国内外公私合作历史，结合我国的现实特点，对PPP模式进行了定义：PPP模式是公私双方为提供公共产品服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式[1]。

关于PPP模式的特征，陈志敏、张明[2]归纳认为，我国的PPP模式具有公私合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担四个要点。刘薇通过长期研究，认为PPP模式的核心特征有三个：伙伴关系、利益共享、风险分担[3]，该说法被广泛引用。围绕PPP模式的核心特征，国内外学者进行了充分的讨论和深入的探究：在伙伴关系方面，H. Ping Tserng等[4]利用制度经济学原理，明确了PPP项目的利益相关者及其互动方式。在利益与绩效方面，Lizhong She等[5]从合同治理角度出发，建立PPP模式下综合政府管理效率、经济效益和社会收益的合同治理绩效指标体系。在风险分担方面，Medda F[6]以BOT项目为研究对象，通过构建仲裁博弈模型确定风险分担方案。

2 养老PPP模式可行性现状

目前，国外对养老PPP项目的研究较少，原因有以下两点：①发达国家步入老龄化时间较早，养老机构的需求与供给已经达到平衡，机构建设运营也已经成熟。②发达国家养老机构采用公私分立形式，养老机构属于私人收益机构，无需采用PPP模式[7]。而由于我国的特殊国情，养老PPP模式能够弥补政府财政危机，提高养老项目的运行效率，优势显著，因此，针对养老PPP模式的研究应运而生。胡桂祥、王倩[8]通过对我国养老机构目前存在的问题进行调查分析，结合PPP模式在基础设施建设中所具有的优势，阐述了PPP模式应用于我国养老机构中的必要性。王经绫、华龙[9]通过估算我国的养老机构供求差，指出PPP模式是解决我国当前养老机构建设的有效方式。进一步的，段洪波、杨竹晴[10]通过对河北省养老服务业及PPP模式的发展现状进行阐述，采用SWOT方法对两者间对接能力进行分析，得出合理结论。经过不同学者研究证明，养老服务设施的建设采用PPP模式在理论上具有可行性、适用性，充分证明养老PPP项目在未来有较广阔的发展空间。

3 养老PPP项目合作伙伴选择研究现状

目前，合作伙伴选择问题已经引起了学者们的关注，现有国内外文献对供应链合作伙伴选择等领域研究较多，在PPP项目领域的应用主要针对BOT（建设-经营-转让）项目，主要从合作伙伴关系分析角度展开，重点对合作伙伴选择指标体系构建及模型构建进行深入探讨。

3.1 养老PPP项目合作伙伴分析

从合作伙伴要求角度出发，国外早期文献通过理论研究、实证研究解决了PPP模式特许经营者的相关问题：Kumaraswamy[11]提出建立合作伙伴评价的整合框架，通过对PPP项目是否可以持续获得预期绩效进行评价，综合考察特许经营者。张学清[12]将中国、美国及英国的PPP模式实施情况进行对比，并找出合作伙伴与项目成功因素之间的关系。Zhang S[13]全面回顾了PPP在中国基础设施领域的应用，提出了合作伙伴选择现阶段存在的问题，并给出解决建议。Liu J等[14]采用实物期权构建了PPP项目合作伙伴竞争程度评价模型，对政府在谈判中如何提供担保给出了建议。

3.2合作伙伴选择指标体系构建

基于政府角度，选择社会资本方时需要对合作伙伴的各方面能力进行综合评价，在指标体系构建方面，国内外学者提供了丰富的思路：张学清较早[15]通过定性评价与定量评价相结合的方法，建立BOT项目特许经营者评价系统，针对财务、技术、HSE（安全、健康和环保）及管理四个维度的92项指标向世界范围内专家发放问卷，通过对四维度初步指标体系的细化，建立了特许权经营者选择的指标体系。Marcus[16]为改善英国PPP项目的实施进程，分别从财团性质、技术能力和资金实力三个维度构建了33项指标。Mohammad[17]基于现有文献和专家经验，确定了资金、技术、组织、成本四个维度的22个特许经营者的选择标准。Aaron M.Anvuur等[18]从技术、可持续发展、关系三个影响PPP项目特许经营者选择的因素入手建立指标体系，同时采用“德尔菲法”证明该选择模型的可操作性。Wang Wen-xiong等[19]构建了由18个指标构成的指标模型，包括融资、财务能力，设计、建造及运营管理能力及其他方面。张水波等[20]从公共部门角度，构建了基于财务、技术、管理和合作能力四个方面共17项指标，对公共部门科学选择PPP项目私营部门具有借鉴意义。随着研究的逐渐深入，专家们对与指标维度的选取开始趋向统一，但也有部分学者创新性提出自己的看法。路浩等[21]基于社会成本视角，从财务、管理、技术、HSE及社会成本五个维度属性29个指标建立评标模型。吴吴鸾[22]基于县级项目视角，通过实地考察，将信誉因素考虑在内，设计了由信誉、成果、技术、管理及资金五个维度构成的选择评价标准。

此外，也有学者针对PPP的某一领域特点对合作伙伴选择进行探讨：楼婷婷[23]总结了奥运场馆PPP项目合作伙伴选择经验，从核心竞争力、合同执行度、投标文件三个方面考虑，构建了三阶段选择模型。闰飞等[24]通过分析BOT模式下的道贺高速公路选择合作伙伴失败的原因，为政府的前期决策工作提供了建议。张轶[25]以三维视角出发，提出影响基础设施合作伙伴选择的三个因素为项目类型、融资水平及资金渠道、招投标形式。戴大双等[26]则探讨了电厂BOT项目招标评标的各个环节，从合作伙伴预期遇到的风险角度给出选择特许经营者需要注意的事宜。

3.3养老PPP项目合作伙伴选择模型构建

在指标体体系确立的基础上，为更加合理的对各指标的重要程度进行确定，综合选择出符合要求的合作伙伴，学者们进一步从定量的角度出发，构建了合作伙伴选择模型思路较为开拓：卢志刚、林卡[27]采用多目标优化方法，利用保留经营策略的非支配遺传算法求解，有助于选择稳定性高的合作伙伴。易欣[28]以PPP轨道交通为研究对象，提出了准入规制、优选程序和协商谈判三阶段合作伙伴选择机制，给出了基于IAHP和Vague集理想解的优选模型。宋波等[29]基于PPP项目参与方联合满意度最大原则，采用迭代算法进行合作伙伴选择。丛旭辉[30]从任务和关系视角出发，在系统整合云模型的优势和灰关联法的优点的基础上，构建社会资本联合体的合作伙伴优选决策模型。章昀玥、张云宁等[31]引入熵权理论确定各指标的权重，建立多层次模糊综合评价模型，并引用实例验证了模型的实用性和科学性。何寿奎[32]着重考虑管理水平对项目的影响，通过建立函数分析了合作伙伴选择的机制。

在养老PPP项目的合作伙伴选择方面，学者们仍处于探讨阶段，王浩鹏[33]通过对大连市四家养老机构的实证分析，通过ELECTRE法选择出合适的合作伙伴。进一步的，任志涛、雷瑞波[34]借助SPO模型建立养老合作伙伴选择标准体系，运用熵权法确定各项指标的权重，完善了ELECTRE法的养老PPP项目合作伙伴选择决策模型。杜虹静[35]运用聚类分析法和权重模糊综合评价法相结合，通过数学模型选择养老地产合作伙伴选择。吴萍[36]等通过对三类合作伙伴优劣势的分析，提出养老地产PPP项目合作伙伴选择的政策建议。姜雪[37]基于混合多属性群决策方法，通过在TOPSIS法中引入“垂面”距离的概念实现备选方案的优劣排序，求解合作伙伴选择模型。

4 总结及评述

本文从养老PPP项目的研究背景入手，通过界定PPP模式的概念，梳理养老PPP项目的研究现状，对养老PPP项目合作伙伴选择进行研究综述，现对主要的研究成果进行评述。

①考虑养老PPP项目的特点，现有研究在养老PPP项目可行性、体系建设等方面有了一定成果，充分证明了PPP模式在养老服务设施领域应用的可行性与必要性，为解决养老难的现实问题提供了思路。

②现有PPP项目合作伙伴选择的研究已经取得了有价值的发现。纵观对合作伙伴选择进行研究的文章，主要解决了两个问题：1）确定评价指标，主要是采用定性的专家访谈、问卷调查等方式，近年来针对BOT项目的指标维度设置逐渐集中在技术、资金、管理等方面，指标数量有所简化；2）建立综合评价模型，多采用实证分析方法，其中灰色关联度、ELECTRE法等数学方法运用较多。

③应当进一步对养老PPP项目合作伙伴选择的指标体系进行细化。由于养老PPP项目对项目运营管理的要求较高，应当在指标体系构建时着重考虑管理因素，提高实用性。

④目前养老PPP项目合作伙伴选择研究多以所有PPP项目为研究对象，或针对BOT项目进行研究，但现实环境中，采用TOT、ROT等其他模式建设的项目也有较重比例，而不同模式下的PPP项目在合作伙伴选择过程中也具有不同的侧重点。因此现有研究并不全面，应当进一步加强针对性。

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