慈善法背景下慈善捐赠人权利保护研究

刘静 尚振田

摘 要 由于捐赠财产被挪用侵占、慈善组织信息不透明等原因，慈善捐赠人权利保护面临诸多困境，《慈善法》明确了捐赠人权利的许多重要内容，为捐赠人权利的保护提供了更有力的依据。在此背景下，本文从慈善捐赠人及其权利的概念出发，分析捐赠人权利受损的情形及其原因，并尝试性地提出完善我国慈善捐赠人权利保障体系的可行建议。

关键词 慈善捐赠人 慈善法 捐赠人 权利 慈善组织

作者简介：刘静、尚振田，南京农业大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：公共治理与公共政策。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.227

近几年，我国的慈善事业逐步发展，根据中国慈善联合会发布的慈善捐助报告，2015年度我国总捐赠额达1108.57亿元，较2014年增长6.4% 。但是，在慈善事业迅速发展的同时，慈善组织运作不规范、捐款被侵占挪用的情况却屡屡发生，使得慈善捐赠人的权利受到严重侵害，慈善组织的公信力也受到一定程度的冲击，人们开始对慈善捐助进行更加理性的思考。2016 年3 月16 日，《中华人民共和国慈善法》（下称《慈善法》）在第十二届全国人大四次会议上审议通过，该法的出台结束了我国慈善事业没有基本法的局面，为我国慈善事业发展的法治化奠定了基石。《慈善法》对慈善组织和募捐活动确立了更加完善的原则与规范，也对捐赠人的权利作出了许多具体的说明。在新的形势下，如何以法律为依托，通过多方合作保障慈善捐赠活动中捐赠人的各项权利，以保障中国慈善事业更加健康蓬勃的发展，成了亟需我们思考的问题。

一、慈善捐赠人权利的概念界定

根据《慈善法》的规定，慈善捐赠人是指基于慈善目的通过不同方式自愿、无偿地向无利益关系的受益人赠与财产的自然人、法人或其他组织。“捐赠人可以通过慈善组织捐赠，也可以直接向受益人捐赠。捐赠人捐赠的财产应当是其有权处分的合法财产，包括货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产”。 而这里的慈善目的是指，捐赠人捐赠的财产要用于公益活动，如扶贫、济困；扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；防治污染和其他公害，保护和改善生态环境等等。慈善捐赠所体现的财富走向可以是社会个体（含组织） 流向受益个体，也可以是从社会个体（含组织） 流向公益组织， 再从公益组织流向众多的受益个体，它是一种公共产品的私人提供，被经济学家称作“社会的第三次分配”。它不仅是公共产品供给和资金筹集的有效补充手段，而且能够在一定程度上平衡贫富差距、缓解社会矛盾、促进社会公平正义、维持社会的和谐与稳定。

何谓慈善捐赠人的权利？从法理学意义上说，慈善捐赠人的权利就是作为捐赠主体的自然人、法人或者其他组织可以依法作出或者不作出一定行為，或者要求受托人（受赠人）作出或不作出一定行为的自由。这种自由在不同途径的慈善捐赠和在不同阶段的捐赠环节中，表现为一些具体的权利，按照捐赠的阶段来分可以概括为：（1）捐赠前具有捐赠与不捐赠的自愿权以及选择何种方式捐赠的自由权；（2）捐赠中的冠名权、隐私权等等；（3）捐赠之后所具有的享受税收优惠的权利、要求实现捐赠目的的权利、请求受赠人履行所附义务的权利、知情权、监督权、起诉权、撤销权以及拒绝履行权等。

二、慈善捐赠人权利受到侵害的情形

现实生活中，慈善捐赠者自愿捐赠的权利、知情权、捐赠意图实现权这三种权利最容易受到侵害，分别来说，有如下几种情形：

（一） 信息公开不足，侵害捐赠人的知情权

我国《慈善法》、《公益事业捐赠法》规定，受赠人或慈善组织负有及时主动地向捐赠人公开接受捐赠情况、捐赠财使用和管理情况的义务；捐赠人有向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议的权利。然而在很多的捐赠实践中，基金会、社会慈善团体、网络捐赠平台以及其他募捐机构的信息公开与立法愿景存在着严重的背离，慈善捐赠人的知情权得不到应有的尊重与维护。根据中民慈善捐助信息中心发布的《2014年度中国慈善透明报告》，中国慈善透明指数为44.10 分（总分100分），在包括基金会、民办非企业、慈善会、红十字会等在内的1000家作为样本的慈善组织中，透明指数在80分以上的仅有136家，而得分不及格的占77%。大多数的慈善组织存在着公开内容不完整、公开时间不及时、公开渠道不通畅等问题，捐赠人的知情权根本无法得到保障。

（二） 捐赠摊派，侵害捐赠人的自愿捐赠权

2014年1月，“台州市出现了按级别捐款的通知，《关于在市级单位开展‘助力五水共治捐款活动的通知》写明捐款的原则是按级别大小，捐款数额由8000元到10000元不等”；“2016年2月江苏省扬州市江都区郭村镇有企业曝出镇政府捐款通知列出了捐款计划表，其中涉及政府机关、派出所、村委会、镇企业在内的50余家单位，捐款计划明确列出数额，1000元到2万元不等，总额27.8万元。”近年来类似这样的强捐、劝捐现象常常通过各种媒体出现在公众中面前。捐赠原本应当是人们内在善心指引下的自然行为，是一种法定的权利和自由，我国《公益事业捐赠法》第四条明确规定，“捐赠应当是自愿和无偿的，禁止强行摊派或者变相摊派”。而上述各种组织，不考虑各人经济条件与捐款意愿的差异，把捐款当成一种任务，分摊到各级成员身上，严重地侵害了捐款者自由捐赠的权利。

（三）捐赠财产被私挪占用，侵害捐赠目的实现权

对于捐赠财产的使用，我国《慈善法》、《公益事业捐赠法》、《救灾捐赠管理办法》等都作出了原则性规定，即捐赠财产要按照慈善组织的章程及其与捐赠人签订的协议全部用于慈善目的，任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善财产。但现实中，一些慈善组织在善款的使用和管理方面，随意性较大，不能严格地遵照捐赠人的意愿来分配捐款，甚至出私挪占用的乱象。2013年4月，多位艺术家就汶川地震中义拍筹款所得的8000多万元的去向问题提出了质疑，随后红十字会承认确实未按指定项目使用善款，而是将其用到了博爱家园项目。红十字会回应说，善款的最终用途与捐赠者意愿大体上是符合的，只是没有用在原定的具体项目上。但根据我国法律，慈善组织由于特殊原因要变更捐赠财产的用途时，必须与捐赠人就项目的变更进行沟通协商并征得其同意，即使是救灾时期也应如此。另外，我国慈善捐赠活动中受赠人主体资格具有多样性，既包括民间慈善团体，一些事业单位或者参公单位，在一些特殊事件中县级以上人民政府及民政部门也可以作为接受捐赠的主体。这些主体单位及其工作人员道德风险的存在可能导致捐赠财产使用偏离其原本的捐赠意图甚至会被贪污和侵占。

三、捐赠者权利受侵害原因分析

（一）捐赠人权利意识淡薄，消极维权

慈善捐赠人权利意识是指捐赠人对于自身所拥有权利的认知和权利行使的自觉的冲动和主动的要求。我国法律明确规定了捐赠人的权利范围，强调捐赠人的权利受法律保护。然而，在过去的捐赠实践中，对于很多捐赠人尤其是大多数个体捐赠人来说，捐赠是对弱者的同情与帮助，是对社会的奉献与回馈，是一种不计回报的善意和善行。对道德上的实现感的偏倚使捐赠者忽视了对捐赠目的实现情况的关注与考察，捐赠者并没有把慈善事业作为一种参与社会公共生活的方式积极参与其中，即使参与慈善活动也往往缺乏对权利的积极主张。再加上我国慈善法制并不完善，慈善捐赠往往一捐了事，捐赠者履行完捐赠义务后似乎权利就用尽了，好像除了无力质疑之外无任何法律上的权利可以主张。这种消极的维权意识给别有用心的人留下了操作机会，成为捐赠目的难以实现，捐赠人权利受损的重要原因。

（二） 法律保障机制不健全，立法不足

目前在我国慈善捐赠相关的法律法规中，涉及慈善捐赠人权利的相关法律法规主要有：《慈善法》、《公益事业捐赠法》、《救灾捐赠管理办法》、《信托法》等。《慈善法》作为规范我国慈善事业的基本法，为我国慈善事业奠定了基本的法律框架，初步构建了较为完整的制度体系。但是由于捐赠事业发展中新的问题的不断出现，以及我国立法体制与立法技术水平等的限制，目前捐赠人权利的法律保障方面仍存在很多的问题。第一，法律规定可操作性不足，我国目前的慈善法律大都注重原则上的规定对很多问题都缺乏明确具体的说明，影响法律实施的实效性。第二，程序法立法不足，程序是保障实体性权利得以实现的有效手段，我国捐赠者权利方面的法律更多的偏重对实体性权利的规定，而对于捐赠各个环节中应该遵循的程序关注度不够，为捐赠者权益的流失留下了潜在的风险。第三，配套法律建设不完善，慈善法的出台为捐赠人权利提供了更有力的法律基础，但是捐赠人权利利保护依赖于一个完整的制度体系，慈善法的推行也需要更多的法律来支撑与配合，因此需要进一步的立法来完善整个配套法律体系。

（三）政府角色定位不清，监督不力

我国历史上的各朝各代，大型的慈善活动大都由朝廷发起，一旦遇到天灾人祸相对开明的政府就会开仓赈灾、减免皇粮国税，以此来救济灾民。当今，中国的慈善捐赠模式仍然具有政府主导的特点，在这种模式下，政府既是“裁判者”又是“参与者”，慈善机构往往依靠政府的决策和命令行事，大型慈善活动往往由政府或者政府管辖的机构发起。公益慈善组织的官方色彩浓厚，有的慈善组织的领导职位甚至是由民政部门的干部直接担任。这种体制使得政府部门对于公益性社会组织更多的是管理而不是监督，监管效果差。另外，政府在慈善监管方面缺乏专门的监管部门也是导致监管不力的原因之一。目前，担负监管职责的政府部门包括登记管理机关和业务主管单位。在登记注册以及年检等方面对公益组织进行管理，而业务主管单位则在具体工作或者说日常重大活动方面进行管理，然而实际上这种双重监督机构并没有起到较好监管作用，大多数时候政府都是在慈善组织问题被曝光之后才进行调查，平时的监管收效甚低。这也是慈善组织屡屡出现行为失范，捐赠人权利受到侵犯的原因之一。

（四）慈善组织信息公开不足，行为失范

我国《慈善法》所倡导的现代化的慈善理念，并不提倡“一对一”的捐赠，慈善组织作为捐赠者与受赠者之间的桥梁，在动员和组织慈善活动筹集善款方面扮演着举足轻重的角色，因此捐赠者的权利与慈善组织的义务具有很大的关联性，赠者的权利的正常行使在很大程度上依赖于慈善组织的合理、合法的规范运作，而捐赠人权利受到侵害很多时候都是从慈善组织的行为失范开始的。慈善事业发展的内在驱动应该是利他主义，但是慈善组织是由存在自利倾向的人组成的，我们不能将希望寄托于慈善组织管理人员的完美人格。在缺乏正确的慈善理念和严格的监管机制时，难免有少数慈善组织的工作人员或领导人员为了追求私利，挪用或者占用捐赠财物，使捐赠人的利他目的无法实现。另外，慈善组织的行为失范还表现为信息公开的不足。慈善组织的信息披露对捐赠人的积极性和捐赠总额具有重要的影响 ，慈善组织主动及时地公开捐赠情况和善款使用情况也是捐赠人行使知情权的基础，然而现实中我国慈善组织信息披露制度还很不完善，慈善组织普遍存在公开不及时，公开内容不完整，公开的范围、程度不够等问题，这种行为既侵害了捐赠者的知情权，更多的时候也由于捐赠者以及公众缺乏了解捐赠财产使用情况的途径而使得受赠人在事实上也侵害了捐赠者的其他权利。

四、保护捐赠人权利的政策建议

（一）培育捐赠人的权利意识

《慈善法》明确了慈善捐赠人的权利受法律保护，但是“法律不保障躺在權利上睡觉的人”，权利并不是因为存在于法律条文就能够实现，权利的实现要求权利主体知道自己拥有权利并主动地去追求和行使，因此培育慈善捐赠人权利意识是捐赠人权利得以实现的基础。捐赠人的权利意识不仅受到自身文化水平和慈善观念的限制，也与外界的引导和宣传教育有一定的关系。既要着眼于捐赠人自身的意识觉醒，又要兼顾其他主体的外在影响。首先，慈善捐赠人本身要树立积极主动的权利意识，主动去通过网上查询、法律援助、专业咨询等方式了解所拥有的具体权利，获取权利相关知识和行使条件。同时，当权利受到侵害时，应该有表达反抗意见并通过司法途径进行维权的意识。其次，慈善组织在传播慈善理念和进行慈善募捐活动时，不能只重视呼唤人们的利他主义和奉献精神，还应主动地向他们传播慈善法律知识，在捐赠之前告知捐赠人其捐赠各个环节所具有各项权利，帮助捐赠人明确双方的权利义务关系。最后，政府作为慈善事业的支持者和监督者，在捐赠人权利意识的培育方面同样具有不可推卸的责任。政府部门要加强引导健康的慈善文化和现代化的慈善理念，同时利用大众媒体传播慈善法律知识，改变传统上一味号召奉献而忽略权利尊重的做法。

（二）进一步完善法律保障制度

权利是由法律来规定，同样需要法律来维护，因此通过立法建立健全慈善捐赠人权利保障制度，是慈善捐赠人权利实现的前提和必要条件。首先，要进一步加强相关程序法的完善。前文提到，任何一种实体性权利的实现必须通过程序提供保护，包括《慈善法》在内的现行的慈善捐赠方面的法律法规，大都规定了捐赠人的实体性权利，而想要这些法律得到完全的执行，必须要对捐赠行为实施前后的各个环节进行具体的规定，包括慈善组织的信息公开和财务审计程序、双方的协议签订程序、捐赠人税务减免程序等等。其次，通过法律解释、实施细则法案修正等途径提升法律的可操作性。我国慈善法律法规总体上原则性比较强，但是缺少具体的实施办法，这就为一些慈善组织无视捐赠人权利的投机行为留下了潜在的机会。 因此，立法部门要根据法律得实施反馈和慈善事业发展的新动态，适时地推进对法律的修正工作以及配套的具体实施细则的制定，同时通过法律解释对一些尚显模糊的重要概念、定义作出进一步地说明以提升其可操作性，从而为捐赠人的权利实现更好地提供制度保护。最后，必须加快配套法律的立法进程。任何一部法律都不可能将所有具体问题都规定进来，只有相关配套法律和实施细则的支撑，慈善法才能得到准确的落实与执行。因此，及时制定出些配合基本法的行政法规、司法解释以及部门规章，就显得尤为重要。

（三）建立多主体合作的监管机制

慈善组织的行为失范是捐赠人权利受到侵害的源头之一，因此必须建立包括政府监督、行业内部监督、捐赠人监督以及大众媒体在内的多主体合作的监管体系，加强对慈善组织的约束和规范。首先，政府作为公共事业的领导者，应担负起对慈善事业进行行政监督的责任。《慈善法》明确规定了县级以上政府的民政部门代表政府履行对慈善组织的监督检查职责，民政部门应当建立慈善组织及其负责人的信用记录并向社会公布，应当对慈善组织进行评估并向社会公布评估结果，以此实现对慈善组织的监督职责。政府应对慈善组织的设立资格进行严格的审查，并进行持续的监督与跟进；对慈善组织的财务状况和财务活动进行定期的审计和抽查并严惩造假行为；对慈善组织的信用进行记录、评估和公开，进行监督的同时也能以此引导捐赠者进行合理的选择。 其次，慈善组织的内部监督及行业自律也是非常关键的。内部监督要求慈善机构“建立健全内部治理机制”（《慈善法》第12条），通过完善规章制度，设立独立的监事会来约束组织成员和组织活动。《慈善法》第96条还提出了对慈善行业自律的要求，指出“慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律。”另外，捐赠人作为利益相关者和社会监督的重要主体，在捐赠的各个环节中，应当具备权利主体意识，敢于提出获取信息的要求、善款管理的意见和建议甚至是质疑，可以使用法律武器实施监督保护自己的权利。除此之外，受益人、大众媒体、社会公众同样也是重要的监管主体。

（四）拓宽司法救济渠道

司法救济是世界各国法定的最后救济手段，被认为是最有效最权威的救济方式。慈善法赋予了捐赠人提起诉讼的权利，提起诉讼既是捐赠人法定的权利，又是权利的救济，但目前我国慈善法律体系还不够成熟，捐赠人权利属性的复杂也导致了法律适用和受案范围上的模糊，选择诉讼方式来维护慈善捐赠人权利的案例并不多见。《慈善法》第42条，对捐赠人的知情权和捐赠意愿实现权做出了规定，并提出慈善组织违反捐赠协议约定的用途，滥用捐赠财产又拒不改正的，捐赠人可以向人民法院提起诉讼，但是对知情权受到侵害时是否能够诉讼并未提及。捐赠人的哪些权利可以诉诸于司法程序，适用哪些具体法律仍然没有明确的答案。因此，为使司法手段在慈善捐赠领域发挥更好的作用，成为捐赠人维护权利的有力武器，必须以保障司法秩序为基础，以保护捐赠人权利为目的，拓展人民法院民事訴讼受案范围，确立此类案件的法律适用规则。

注释：

中慈联发布中国慈善捐助报告http：//www.charityalliance.org.cn/news/8141.jhtml.

《中华人民共和国慈善法》第三十五条、第三十六条.

李喜燕.慈善捐赠人权利研究.北京：法律出版社.2013.

胡卫萍.我国社会公益捐赠的运行现状及其对策思考.江西社会科学.2009（11）.

谢晓霞.慈善组织财务信息披露对捐赠的影响——以中国慈善基金会为样本的经验证据.财贸研究.2014（2）.

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何华兵.《慈善法》背景下慈善组织信息公开的立法现状及其问题研究.中国行政管理.2017（1）.