从主体方面对“公共利益”进行新界定

摘 要 我国2004年宪法修正案文本中出现“公共利益”一词，表明我国在宪法层面上建立起了“公共利益”的概念和制度。但我國法学界尚未就这一概念的界定达成共识。本文拟通过对“公共利益”中“公共”一词的解析和公共利益与其他种类利益比较的角度来对公共利益进行界定。

关键词 “公共利益” 利益比较 新界定

作者简介：王莺，海南大学。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.119

我国2004年《宪法修正案》第20条和第22条中均使用了“公共利益”这一名词，明确将“公共利益”作为国家对公民的土地及私有财产进行征收、征用的前提条件和最终目标。“公共利益”一词也大量出现在我国现行法律条文文本中，且经常被人们引用来解决纠纷和矛盾。但是，学界对这一概念的界定却并没有形成一致的观点。这一方面说明了公共利益在法律上和实践中的客观性和重要性，另一方面也意味着我们迫切需要对公共利益进行界定，以使其具有可操作性和确定性。

一、公共利益中“公共”的概念与理论

（一）“公共”的词源和涵义

据考证，“公共”一词在古希腊语汇中有两个起源：

一是起源于古希腊词汇“pubes”或“maturity”，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具有公共意识是一个人成熟的标志。

二是古希腊词汇“koinon”，英文词汇“公共”（common）就起源于该词，意为人与人在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。前者强调个体与个体的相互兼容性，后者则认为是一种个体一致和谐状态。17世纪中叶，英国才开始使用“公共”一词，当时认为公共同世界和人类同义；法语中“公共”一词是大众的意思；而“公共”一词在德国18世纪才出现，并逐渐传播开来。单从“公共”一词来考究，数量上的多数是其重要特征。

（二）公共利益主体理论

“公共利益”由“公共”和“利益”两个词构成，“公共”是对主体的界定，“利益”是对内容的确定。其中，对“公共”一词的界定一直在法学界引起广泛讨论。一般来说现有三种标准：

“地域基础理论”标准，是由德国学者洛厚德提出的。即公共利益是一个相关空间内相关人数中的大多数人的利益。首先，需要确定一个相关空间，主要以地区为划分标准，且多以国家为单位。其次，在该空间里的大多数人的利益为公共利益。该标准的缺陷是：其一，相关空间的概念广泛而模糊；其二，没有考虑相关空间内人口的流动。

“不确定多数人理论”标准，是由德国学者纽曼提出的。他认为，公共利益是指效果所及范围广泛的利益，即存在大多数的不确定数目的受益人。除此之外，他还提出了以国家目的任务为质的客观公益的判断标准。“不确定”的提出成功解决“公共”的范围究竟多大才能使“公共利益”为人们所接受的问题。但也有学者提出，以“不确定的多数人”来定义不确定的“公共”，近乎同义反复，只能停留在理论层面，不具有可操作性。

“公共的方面说”标准，则是先确定个别利益，然后根据排除法确定公共利益。由此，公共的判断应当至少具备两个条件：（1）非隔离性；（2）数量须达到一定程度的多数。非隔离性是指利益主体的不确定，一定范围里的人都可能在某一时间、某一情况下成为公共利益主体。数量须达到一定程度的多数，仍坚持民主的多数人原则。

我认为，公共利益的主体是不特定的，既包括不特定多数人，也包括不特定少数人。这主要是因为：

1.不特定的主体具有最大的广泛性和开放性。按照“少数服从多数”的民主原则，具有正当性。经验告诉我们，确定的少数人的利益受损害的抵触情绪和反抗程度远比不确定的多数人的利益受损害时更为强烈。故，无论“公共”的范围多广泛在人们眼里总是不足的，根本不存在界定的可能。但“不确定”的引用有效地解决了这一难题，使得“公共利益”涉及所有公民，更容易被人们所接受。

2.公共利益主体的不确定性是指任何公民都可享受到这一利益，而不确定的多数人和不确定的少数人之区别仅在于在同一时间、空间、条件下利益主体的多少。这个数据对于“公共利益”来说是毫无意义的。例如某些城市设置免费租用自行车点，不可否认，这一创举的目的在于实现公共利益。可因为可租用的自行车数目有限，所以在同一时间，只能有少数人可以租用自行车享有该利益。所以不特定多数人和不特定少数人的本质是一致的。

3.不特定是一个微观的概念，而国家、社会是一个宏观的概念。例如国家安全利益的主体是国家，但何尝不是不特定的多数人，甚至是全部国民。稳定的社会秩序利益的主体是社会，而同时也是不特定的多数人。所以，公共利益和国家利益、社会利益在主体上只是角度不同，并不是真正意义上的不同。

二、从主体方面辨析公共利益与相关概念

（一）与个人利益

个人利益，是指个人生存和发展的各种需要的总和。个人利益的主体是独立的个人。关于法人和非法人组织，我认为应属于集体利益的主体，因为任何组织的利益到头来都可以归于社会上一部分人，即一个集体。

个人利益与公共利益的关系可以理解为个人与公共的关系，二者是辨证统一关系。一方面，二者相互依存。个人利益是公共利益的基础。利益的属性之一是满足个人生活需要，它的产生是基于个体的实际生活。公共利益同样不可能凭空出现，它无法脱离个人利益而存在。在某一特定的历史时期，公共利益有可能等同于个人利益。这种情况是该利益在一个特定时期只涉及个人，但在不久的将来会涉及社会多数人，甚至是全人类，这种情况多发生在环境保护方面。另一方面，二者相互矛盾。利益差别为利益冲突的产生提供了可能性。现实中，公共利益与个人利益主要存在三种关系：

一是二者并存，公共利益与个人利益相互交融，有时公共利益直接体现为个体利益。

二是公共利益限制个体利益，此时的社会公共利益存在于个体利益的相互限制之中，表现为相互影响而改變的个体利益。

三是公共利益剥夺个体利益。在立法中普遍存在社会公共利益优先原则。

（二）与集体利益

集体利益，是若干个体构成的整体的主张和要求。在我国，集体利益是与集体所有制紧密相连的概念，集体所有制是指生产资料归集体经济内部的劳动者共同所有的一种所有制形式。而集体利益中的“集体”与集体所有制中的“集体”涵义相同，是指一个以自己的名义参与民事活动的具体的独立主体。因此，集体利益与公共利益的关系，同样可以由集体和公共的关系推导出来，和个人利益与公共利益的关系大同小异。应当注意的是，集体利益和公共利益一致有两种不同的情况：一种是集体利益是公共利益的具体表现。即先有较为抽象的公共利益，而后才出现相对具体的集体利益。另一种是集体利益本身就是公共利益。就是先出现了集体利益，其被认为符合公共利益的实质条件，并经过一定的程序确认为公共利益。

（三）与国家利益

国家利益既是一个法律概念，又是一个政治概念。

在政治研究领域，通常会从宏观上来界定国家利益。学者张季良认为 “凡是满足国家生存和发展需要的就是国家利益”；学者薄贵利则认为“所谓国家利益，就是一个国家政治统治需要的满足”。政治学上的国家利益的主体就是宏观上的国家，将国家作为一个独立于个人、集体的整体，无法通过个人或集体表现。

在法律研究领域，学者对国家利益和公共利益关系的表述可分为两类：

一是公共利益包括国家利益。如学者陈运来认为，公共利益是指在法与道德等社会规范所调整的秩序中形成的带有社会普遍性的利益。随着“国家-社会”二元化结构的初步形成，社会利益逐渐从国家利益中分离出来，两者共同构成公共利益的内容。

二是公共利益与国家利益是交叉关系。最为典型的是马克思，他指出，“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同体的）脱离的独立方式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。”即公共利益是由国家利益和其他主体利益组成的，而也有一部分国家利益不属于公共利益的范畴。

笔者认为，国家利益与公共利益存在两种不同的情况：

一是国家的统治阶级就是不特定的少数人，即国家统治阶级由选举方式产生，任何人都可能成为统治阶级。国家利益与公共利益基本等同，国家选举制度落实地越彻底，该国国家利益和公共利益的相似度越高。

二是国家统治阶级并不是通过选举等民主制度产生，是特定的。国家利益是统治阶级利益的表现，在客观上，有可能会正好与公共利益契合，也有可能与公共利益相悖。

综上所述，公共利益与个人利益、集体利益、国家利益是交叉关系。实体上，公共利益是其他主体利益的合法、正当的表现形式。当个人利益、集体利益、国家利益互相发生冲突时，这些利益的合法性、正当性就会遭到质疑，公共利益就是调和发生冲突的利益的产物，具备合法性、正当性。换而言之，当两种以上利益发生冲突时，立法上应确认保障何种利益，该种利益就被认定为公共利益，具有合法性和正当性。在程序上，经法定程序认定为正当、合法的个人利益、集体利益或国家利益即为公共利益。这意味着我们迫切需要建立一个有效的程序来确认公共利益。

当然，通过比较产生的应保护的利益并不必然是公共利益，它必须满足利益主体是不特定的这一要件。当两种以上利益发生冲突时，所有的利益的主体是特定的时，比较结果不会被确认为公共利益，只是相对而言更具优先性；只有当冲突利益中一个或多个利益的主体为不特定时，比较的结果才能被提升为公共利益而加以保护。总而言之，公共利益是两种以上冲突的不确定主体的利益调和的产物。

参考文献：

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