新时代领导干部的法治素养和法治能力提升研究

摘 要 领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，是全面依法治国必须抓住的“关键少数”，必须提升其法治素养和法治能力，做新时代尊法学法守法用法的典范。

关键词 新时代 领导干部 法治素养 法治能力

作者简介：何洪周， 中共南充市委党校行政与法学教研室主任，副教授，研究方向：法学、政治学。

中图分类号：D261 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.191

领导干部法治素养的高低直接关系到全面推进依法治国方略能否顺利实施，关系到法治中国能否如期建成。习近平同志指出，对领导干部的法治素养，从其踏入干部队伍的那一天起就要开始抓，教育引导他们把法治的“第一粒扣子”扣好。这是根据依法治国的新形势对各级领导干部提出的新要求，是建设中国特色社会主义法治国家的坚强保证。党的十九大要求“提高全民族法治素养和道德素质”。领导干部作为关键少数，更应该努力提升法治素养，并在此基础上切实提升法治能力。

一、新时代对领导干部的法治素养和法治能力提出了新要求

党的十九大作出了“中国特色社会主义进入了新时代”这个重大的政治论断，在新的时代背景下，提升领导干部的法治素养和法治能力，是推进全面深化改革的现实需要，是推进全面依法治国的必然要求，是国家治理能力现代化的根本保证，更是领导干部健康成长的内在需求。新时代领导干部的法治素养和法治能力要适应我国社会主要矛盾的变化，适应“四个全面”的战略布局，适应“五位一体”的总体布局，并以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为指引。

（一）领导干部的法治素养和法治能力要适应新时代社会主要矛盾的变化

社会主要矛盾的变化，构成了我们进入新时代的基本依据和基本动力，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转化，反映了中国社会发展的巨大进步和发展的新的阶段性变化，反映了党和国家事业发展的重点要求。新时代社会主要矛盾的变化促使我们的工作必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展，实现全体人民共同富裕。领导干部的法治素养和法治能力要适应新时代我国社会主要矛盾的变化，抓住这个主要矛盾，清醒地把握中国发展的全局，用法治思维和法治方式推动中国的发展向着建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国这一目标不断前进。

（二）领导干部的法治素养和法治能力要适应新时代“四个全面”的战略布局

“四个全面”战略布局是以习近平同志为核心的党中央治国理政战略思想的重要内容。“四个全面”战略布局的提出对推动改革开放和建设社会主义现代化强国提供了强力保障。全面依法治国，既是全面建成小康社会的重要内容，又为全面建成小康社会提供制度性保障，全面深化改革、全面从严治党，都需要发挥法治的引领、规范和保障作用。这就要求领导干部要努力提升法治素养和法治能力，推动党中央治国理政总体战略有序展开，推动中华民族伟大复兴的宏伟目标早日实现。

（三）领导干部的法治素养和法治能力要适应新时代“五位一体”的总体布局

党的十八大报告提出了“五位一体”的总体布局，要求经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设同步推进。党的十九大报告着眼于决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴，重申了“五位一体”的总体布局。“五位一体”总体布局，是新时代推进中国特色社会主义事业的路线图，是更好推动人的全面发展、社会全面进步的任务书。新的时代背景下，领导干部作为执政兴国的骨干力量，其法治素养和法治能力要适应“五位一体”的总体布局，自觉运用法治思维和法治方式来推动改革发展，维护社会稳定。

（四）领导干部的法治素养和法治能力要以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为指引

党的十八大以来，习近平同志在探索新時代中国特色社会主义的伟大征程中，紧紧围绕新时代为什么要全面依法治国、怎样全面依法治国、如何建设法治中国等重大问题，从法治理论上做出科学回答，从顶层设计上做出战略部署，从法治实践上着力全面推进，形成和发展了习近平新时代中国特色社会主义法治思想。习近平新时代中国特色社会主义法治思想，是中国特色社会主义法治理论的灵魂，是对全面依法治国和中国特色社会主义法治最新实践的科学总结和理论升华，是建设社会主义法治强国的指导思想和行动指南。新时代领导干部的法治素养和法治能力要以习近平新时代中国特色社会主义法治思想这个强大的思想武器为指引，在思想上深刻领会，实践中深入贯彻。

二、新时代领导干部要努力提升法治素养

习近平同志和党的十九大报告提出“法治素养”，是对法治内涵认识的深化，是对领导干部法治意识、法治思维和法治信仰等素养构成的高度概括，是对领导干部的新要求。领导干部作为代表国家行使公权力的骨干力量，其法治素养，从个人修养上就是要尊法守法，注重德性，经得起诱惑，抗得住歪风，做以法正身、清正廉洁的表率。从工作层面看，就要依法用权，始终在法治轨道上决策施政，不以任何借口任何形式以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。法治素养主要分为法治意识、法治思维、法治信仰三个指标及内容。

（一）增强社会主义法治意识

法治意识是人们对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从，其包含三个方面：一是规则意识，体现对规则的尊敬。二是权利义务意识，明确“可为”与“不可为”。三是程序意识，即“程序正义重于实质正义”。“推动全社会树立法治意识”是党的十八届四中全会提出的建设社会主义法治国家的重大部署，需要领导干部带头，在全社会树立崇法、守法、护法的法治意识。

1.领导干部要深刻认识依法治国是党领导人民治理国家的基本方略

领导干部要深刻认识到依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是国家治理的一场深刻革命，是中国特色社会主义的本质要求，是社会文明进步的显著标志，是国家长治久安的根本保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，更是人民当家做主的根本保证。

2.领导干部既要敬畏国法，更要敬畏党纪

国法是对全体公民的要求，党规是对全体党员的要求。党纪严于国法，广大党员干部既要受到国法的规范，又要受到党纪的约束。因此，党员领导干部要牢固树立法律底线思维和纪律规矩意识，既要遵守国家法律法规，更要遵守党内法规，自觉接受法律法规的规范和纪律规矩的约束，自觉、自愿地守法律、讲规矩，确保自己的行为永远在法律和规矩的篱笆之内。

3.领导干部要认识到法大于权，坚持依法行权

领导干部要树立正确的权力观，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。对法律法规，唯有敬畏唯有服从，而不能把权力凌驾于法律之上。因此，领导干部树立法治意识，就是要做到带头遵法守法、依法办事，不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

（二）培养社会主义法治思维

法治思维是指按照法律的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式。法治思维的核心是公正。法治思维是以公平正义为价值追求，以重规则、重程序作为认识问题和解决问题的思维方式。培养社会主义法治思维是党的十八大以来对领导干部的新要求，党的十八大报告要求领导干部运用法治思维和法治方式推动改革发展，化解矛盾纠纷，维护社会稳定。领导干部应当具备的法治思维，概括起来，包括五个方面：

1.规则性思维

法治是法律之治、规则之治，规则性思维是法治思维的第一要义。规则性思维，一是要求凡事要讲规矩，要求有法可依，所以，习近平同志强调“重大改革于法有据”。二是强调规则的良性品质，要求规则具有确定性、可预期、可执行等特点，良性的规则要能够告诉人们哪些可为、哪些不可为，以及如何为，人们的行为后果是可预期的。

2.合法性思维

法治意味着宪法法律至上，领导干部应当具备合法性思维。合法性思维，要求领导干部在行使权力时，无论是推动发展、深化改革，化解矛盾、维护稳定等，都应完全符合法律法规的要求，包括行为目的、行为内容、行为手段、行为权限、行为程序等都应做到完全合法，要求权力的行使在法治的轨道和框架下进行。

3.程序性思维

法治国家要求讲究程序，无论是国家机关的活动，还是国家权力的行使都应该纳入法定程序的轨道，都应受到程序规则的规制。领导干部遇到有争议或纠纷的问题，即使是非对错很清晰，也要善于考虑程序上的处理方式，让争议各方平等地发表意见。无论是解决纠纷，还是作出决策，都要按照规定的程序进行。所以，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在科学立法、严格执法和公正司法等方面都强调程序的重要性，特别要求重大行政决策必须“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为法定程序，以确保做到科学民主依法决策。

4.权义性思维

权利和义务是法律关系的核心要素，是判断是非对错的重要标准。法治思维的实质就是从权利和义务角度观察、分析、处理问题，通过权利和义务的确认与运作，实现法律的指引、评价、预测、教育、惩罚功能。无论是治理国家，还是管理社会，无论是执法，还是司法，都要尊重保护权利，履行法定义务，承担法定职责。

5.权责性思维

权责性思维要求领导干部在行使权力的同时，必须承担与权力相对应的责任。要做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。作为领导干部，要用好手中的权力，时刻牢记“有权必有责”，无论什么时候，领导干部都要以“如履薄冰，如临深渊”的谨慎之心，自觉做到从严律己，慎重对待人民赋予的权力，不负党和人民的重托，为党和人民掌好权用好权。“有责要担当”是领导干部的职责道义和从政准则，是领导干部必备的基本素质，作为一名领导干部，必须将“担当”作为履职标准，要敢抓敢管、敢于碰硬，主动担当应尽之责，切实做到对组织负责，对事业负责，对人民群众负责。“失責必追究”，党员干部在履行法律赋予的权力的时候，要意识到紧跟权力的责任，要做到“权责统一”。

（三）坚定社会主义法治信仰

法治信仰，是人们对法所表现出的忠诚意识、崇高追求、巨大热情和高度信任，包含着社会对法治的理性推崇，寄托着公民对法治的理想情感，是对法律认识的最高级阶段。习近平同志指出：“法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，那就不可能建成法治社会。” 领导干部是我们党治国理政的中坚和骨干，是党联系群众的纽带和桥梁。在推进全面依法治国和全面建成小康社会的历史进程中，领导干部的信念、决心及行动，具有举足轻重、牵动全局的关键性意义。因此，领导干部一定要树立对宪法和法律的坚定信仰，把法律规定内化于心，外化于行，积极主动地遵守宪法和法律。

1.领导干部要带头尊法学法守法用法

领导干部是经济社会发展的组织者，必须具备较高的法治素养，才能在法治轨道上推动改革发展、维护社会稳定。领导干部是国家法律法规的执行者，能否做到严格执法、公正司法，关系到法治建设的成效。领导干部是社会主义法治建设的推动者，只有带头尊法守法，依法办事，才能以上率下，带领全体人民积极投身法治中国建设。

2.领导干部要做中国特色社会主义法治体系建设的推动者

中国特色社会主义法治体系包括：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系五大体系建设。建设社会主义法治体系目标的提出，要求领导干部要践行新方略、新部署、新要求，树立法治理念，实现国家与社会治理模式的转型。法治建设的动力要实现由“计划型、强力推动型”向国家主导、政府推动、社会参与三方合力推进转变；法治建设的主体要由单一的国家公共权力主体向党委、政府、社会组织、居民自治组织、公民的多元主体合作共治转变；法治规范体系由单一“国家硬法”体系向“国家硬法”与社会组织自治规范、乡规民约、社会道德习俗等“软法”共治协调体系转变。因此，要求领导干部要做中国特色社会主义法治体系建设的推动者。

3.领导干部要做法治公正的堅守者

“公正是法治的生命线”，这是党的十八届四中全会提出的一个重大理论创新命题。它告诉我们，公正是法治的基石和灵魂，是法治的出发点和落脚点。全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。领导干部要努力提高运用法治思维和法治方式推动改革发展，化解矛盾纠纷，维护社会稳定的能力，在工作实践中切实维护社会主义法治的公平正义，以自己的模范行动带动全社会树立社会主义法治的坚定信仰。

三、新时代领导干部要切实提升法治能力

所谓法治能力，指领导干部在具备法治素养的基础上，运用法治思维和法治方式认识、处理、决策相关事务的能力。推进法治中国建设，要求领导干部在想问题、办事情、谋发展的实践中要深化法治认识、提高法治素养、树立法治意识、守护法治底线，在法治的轨道和框架下推动改革发展，化解矛盾纠纷，维护社会稳定。具体来讲，新时代领导干部要着力提升以下几个方面的法治能力：

（一）提升依法决策能力

依法决策关系到经济社会发展全局，是减少决策失误的首要环节，是推进决策科学民主的有力保障，是党委依法执政、政府依法行政的重要内容。

1.要严格遵循决策原则

为了保证决策的公开、透明、合法、合理，领导干部要明确决策需要遵循的基本原则。在决策过程中，应当做到 “五个坚持”：坚持与党中央保持高度一致；坚持依法依规决策；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实；坚持民主集中制，保证决策程序的科学性、民主性、合法性；坚持党的群众路线。

2.要严格规范决策程序

要做到科学、民主、依法决策，必须有规范、科学的决策程序作保证。在重大事项的决策过程中，领导干部要做到 “六个完善”，完善调查研究制度，完善征求意见制度，完善科学论证评估制度，完善合法性审查制度，完善集体讨论决定制度，完善决策公开制度。

3.要健全决策落实机制

习近平同志指出，“抓落实，是我们党执政能力的重要展现，也是对各级领导干部工作能力的重要检验”。决策能否被科学、合理、高效的执行，落实是关键，健全落实机制是保证决策效果的重要前提。健全决策落实机制，必须做到“五个健全”，健全领导责任机制，健全分解立项机制，健全跟踪反馈机制，健全督促检查机制，健全责任追究机制。

（二）提升依法行政能力

依法行政是依法治国的关键，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择，是维护公民合法权益的内在要求。

1.要增强依法行政的法治观念

领导干部要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，严格约束自身言行，牢记法律红线不可逾越，法律底线不可触碰。

2.要恪守依法行政的基本要求

合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一是依法行政的基本要求，领导干部做尊法学法守法用法的模范，做到法定职责必须为，法无授权不可为，有权不可任性，在法治轨道上开展工作。

3.要健全依法行政的责任制度

领导干部在工作中出现行政过错，要根据情节轻重，追究其行政责任。对工作严重失误或者后果严重，影响恶劣的事件，要追究其法律责任。只有建立健全领导干部责任追究制度，才能抑制领导干部滥用权力，督促领导干部依法行政。

（三）提升纠纷化解能力

依法化解矛盾纠纷是党的执政能力的重要组成部分，是维护社会和谐稳定的根本保障，有利于维护正常的市场经济秩序，促进经济社会健康发展。

1.要提升矛盾纠纷排查调处能力

坚持定期常规排查和敏感时期专项排查相结合。要围绕热点问题开展排查调处，围绕中心工作化解重点难点纠纷问题，围绕经济发展主题做好生产经营纠纷化解工作。

2.要增强矛盾纠纷调解业务水平

通过法律、法规知识的学习培训，通过经验介绍、业务交流，提高调解业务能力，造就一支思想素质高、业务知识精、工作作风硬的专业调解队伍。

3.要精通涉法涉诉信访问题的处理

实行诉讼与信访相分离。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，转各政法机关依法处理。对涉法涉诉信访事项，已穷尽法律程序的，依法作出的裁决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经案件审查、评查等方式，并经政法机关审核，认定其反映问题已得到公正处理的，不再受理，依法结案。

（四）提升应急处突能力

我国正处在经济社会发展的重要战略机遇期和各种社会矛盾凸显期，各种突发事件层出不穷，给我国的政治经济社会文化生活带来深刻影响，领导干部的应急处突能力，便成为其法治能力的重要内容。《突发事件应对法》的颁布施行，为领导干部如何处理突发事件提供了根本遵循。领导干部要按照《突发事件应对法》的相关规定，积极预防和处置突发事件，提升应急处突能力，维护社会公共秩序，维护社会大局和谐稳定，实现国家治理体系和治理能力现代化，保障人民群众生命财产安全。

1.要提高信息捕捉能力

领导干部要具有对突发事件信息及时感知、迅速捕捉的能力和素质；要有强烈的时间观念，把握时机，迅速捕捉，不让突发事件信息从身边溜走；要收集、传送、反馈及时、客观真实的突发事件信息，切实做到早发现、早报告，以利党委、政府把握指导处置突发事件的有利时机和工作主动权，尽快化解矛盾。否则，迟报、漏报和瞒报重要突发事件信息，必将影响党委、政府及时了解掌握重要突发事件信息，延误指导处置重大事件事故的最佳时机。

2.要提高信息研判能力

通过各种渠道收集来的预警性突发事件信息往往是初始、零乱、无序和彼此孤立的，这就需要领导干部分析研判出预警性突发事件信息真实情况和可能发展的趋势。因此，提高领导干部的综合分析研判能力显得尤为重要。要熟练掌握各种综合分析研判方法，这是提高综合研判能力的基本途径。领导干部研判水平的高低，很大程度上取决于各种综合分析研判方法掌握的熟练程度，只有熟练掌握各种分析研判方法，才能确保研判的有效进行。提高研判能力，要在实践中摸索规律，积累经验。

3.要提高現场处置能力

领导干部要积极参加应急管理培训，通过培训，学习应急管理知识，掌握应急管理预案，熟悉相关工作制度、程序及要求；要积极参加应急演练，通过演练，熟练掌握应急管理工作流程；要深入基层开展调查研究，及时总结基层鲜活的应急管理经验，提高应急决策和现场处置能力。特别是基层领导干部，更要提高突发事件隐患排查监管的能力和第一时间应对突发事件的能力。

4.要提高善后处理能力

突发事件处置完结后，领导者要对事件原因展开调查，对相关责任人员进行处理，对存在的问题进行改进，并消除事件影响、恢复生产生活秩序。领导干部在事后评估和查漏补缺工作中，应认真及时总结突发事件处置过程中的不足与漏洞，找出原因，并在以后的工作中认真防范和改进，避免类似事件再次发生。

（五）提升廉洁自律能力

新时期新的时代背景下，领导干部要提升廉洁自律、拒腐防变、抵御风险的能力，才能实现党的执政使命。

1.要做到慎权

权力是把“双刀剑”，权力是人民授予的，用权为公可以赢得人民赞誉，用权为私必然导致身败名裂。领导干部要牢固树立正确的权力观、地位观、利益观，真正认识到手中的权力是人民的，只能用来为人民造福，不能用来为个人谋利。

2.要做到慎欲

古人强调“无欲则刚”，领导干部决不能谋取规定之外的特殊利益，不能放纵欲望。要抵制腐朽思想文化的影响。不为声色犬马、灯红酒绿的生活方式所动，顶住各种豪华消费的诱惑，顶住享乐关、金钱关和美色关，脱离一切庸俗的、低级趣味的东西。

3.要做到慎微

古人云：“勿以恶小而为之，勿以善小而不为。”一个人在政治上出问题，往往开始于思想道德和生活上的腐化堕落。骄纵起于奢侈，危亡起于细微。领导干部必须注意从点滴小事上开始，对自己高标准、严要求。

4.要做到慎独

领导干部在单独处事的时候要非常谨慎，能够做到自我约束和规范行为，审慎地对待欲望和诱惑。要自觉接受组织和群众监督，自我约束，努力做到襟怀坦白，表里如一。

四、结语

“中国特色社会主义进入了新时代”是党的十九大作出的重大政治论断。新时代对领导干部的素养和能力提出了新要求，法治素养和法治能力是其重要内容。新时代领导干部的法治素养和法治能力要适应社会主要矛盾的变化，适应“四个全面”的战略布局，适应“五位一体”的总体布局，并坚持以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为指引。新时代领导干部要努力提升法治素养，关键是要做到增强社会主义法治意识，培养社会主义法治思维，坚定社会主义法治信仰；并在此基础上切实提升其法治能力，重点是要提升其依法决策能力、依法行政能力、纠纷化解能力、应急处突能力和廉洁自律能力，以此推动实现全面建成小康社会的宏伟蓝图，并在此基础上实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗.北京：人民日报.2012-11-09.

[2]习近平.习近平谈治国理政.北京：外文出版社.2014.

[3]习近平.习近平谈治国理政（第二卷）.北京：外文出版社.2017.

[4]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利.北京：人民出版社.2017.

[5]刘锐.无规矩，不成方圆 领导干部决策必备的法律思维.北京：中国法制出版社.2012.