检察机关检察权的定位与优化建议

摘 要 监察体制改革将检察机关的部分职能调整至监察委员会行使，对检察权性质和内容有重大影响。鉴于这一情况，检察机关应当立足于法律监督机关性质，以完善对侦查阶段和诉讼外的监督、扩大不起诉权等形式，强化、完善法律监督职能。

关键词 检察权 法律监督 定位

作者简介：王统，河南点石律师事务所律师，研究方向：民事、刑事法律实践与理论研究。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.165

监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，牵涉面广且复杂。这监察体制次改革的一个重大表现是将检察机关的部分相关职能调整至监察委员会，这是一个系统性的重大工程，最终需要通过修改宪法和制定专门法予以确认。如何理解这次改革以及更好履行检察职能是检察机关必须面对的现实问题，也是这次改革的应有之义。本文拟对此做些思考，以求抛砖引玉。

一、《监察改革方案》对检察权调整的规范解读

我国《宪法》规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权。我国《刑事诉讼法》规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。本次监察体制改革重点对检察机关的相关职能进行了优化、调整。具体表现在，在《监察改革方案》中，将人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会；之二规定监察委员会对本地区行使公权力的公职人员依法实施监察，对违法、违规到违反道德的职务行为均在监察范围之内；之三规定对《刑事诉讼法》中涉及检察机关直接受理案件的相关规定暂时调整或暂停适用。由此可见，本次监察体制改革对检察机关的一个重大变革就是将本属于检察院的直接受理案件犯罪侦查权调整至监察委员会。

二、现代检察制度的基础考察

从世界各国检察制度看，除了控诉职能，检察机关通常还享有三个方面的权力：一是部分案件的侦查权。一般来说，侦查权是警察权的固有权属，但是这并不妨碍检察机关在特殊情况下针对特殊类型的案件负有一定的侦查权。例如根据《全美检察准则》（第三版），这些情况可能包括：实施侦查的执法部门（警方）与案件有利益冲突；侦查实施不当且需要重新侦查；侦查需要特殊技能，而检察院有此力量；执法部门（警方）没有充分资源实施侦查。 我国检察机关同样负有对特定案件，主要是贪污贿赂、渎职犯罪等类型的案件。但是，本次监察体制改革，事实上已经将这一部分侦查权从检察机关中剥离。二是法律监督权。从逻辑上讲，检察机关负有的法律监督范围包括对侦查、诉讼活动内及侦查、诉讼活动之外其他公权力运行的监督。以美国为例，在检察机关在立案侦查阶段即享有多项监督职能，如侦查建议及引导权、令状审查权等等。在三权分立政治体制下，检察机关所负有的监督职能事实上是在行政机关内部实现一定的权力约束。在这一点上，与我国有所不同。在我国，检察机关作为法定的监督机关，监督权来自于宪法的授权，是司法权对司法权、对行政权的约束和监督。三是源于控诉职能的其它权力。具体而言，这是基于控诉职能产生的不起诉权力。从本质上，看这种不起诉权是检察机关负担了部分裁判职能。

三、立足于法律监督职能的检察权分析

根据我国宪法与刑事诉讼法规定，人民检察院负有三项重要职能，一是审查起诉与批捕职能，二是部分犯罪的侦查职能，三是法律监督职能。本次监察体制改革将第二项职能转移至监察委员会行使，那么检察机关具有的职能就剩下了两项。对此，本文认为，无论从实然与应然的立场看，本次监察体制的改革并不影响检察机关的法律监督机关性质。一般来说，法律监督是國家机关对法律运行和遵循情况进行的监察和督导。但是具体到检察机关的监督职能，也可以理解为：“人民检察院通过运用法律赋予的侦查监督权、职务犯罪侦查权、公诉权、诉讼监督权以及执行监督权等， 追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为， 以保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。” 在我国，检察机关的法律监督首先源自于宪法和刑事诉讼法的确认，其次来自于法理上的支撑。

制衡理论是监督的重要法理，也是决定检察机关属于法律监督机关的重要理论依据。制衡理论源自于分权思想，最早可以追溯到古希腊的亚里士多德。这位先贤“以法治优于人治”思想，把政治权力分为立法、司法和行政，主张三种不同的权力分别由三个不同的主体行使，以形成相互制约的局面。但是制衡又不同于三权分立，前者是由一种政治、法律思想发展而成的理论学说， 后者则是运用这一理论学说所确立的国家政治体制。 制衡符合马克思主义辩证法所主张的矛盾的对立统一观点，也与我国的政治体制并不相悖。我国《刑事诉讼法》第七条的规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律，即体现了制衡和分权理论的思想。除此之外，我国检察机关还实际履行了法律监督职能。

在我国，检察机关履行法律监督义务主要是针对诉讼活动进行。诉讼中的监督主要是采取事后监督，兼以事前、事中监督的方式。如《刑事诉讼法》第111条规定的，检察机关对立案的监督。除了立案监督，检察机关还通过审查起诉对侦查活动进行监督。就我国检察机关的不起诉职能而言，法定不起诉和证据不起诉都属于强制不起诉的范围，但是酌定不起诉则是依据《刑事诉讼法》第173条第2款之规定，检察官根据起诉便宜主义对情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚而做出的不起诉决定。对此，检察官有做出起诉或不起诉的决定权。就性质上而言，对侦查机关侦查终结移送审查起诉的案件，检察机关通过审查做出了不起诉决定显然在结果而非过程上对侦查机关发挥了监督作用。对于审判活动的监督，检察机关是以“抗诉”作为主要的监督手段。

四、检察权的完善与优化

鉴于检察机关的职权与功能定位，以及监察体制改革对检察机关检察权的重大影响，为充分发挥法律监督职能，确保检察权运作更加符合制衡与权力配置的要求，应从以下方面厘清检察职能，强化法律监督路径与措施，以构筑更为完善科学的法律监督体系。

第一，完善侦查阶段提前主动介入制度。当前，我国现行法律制度和司法实践中，检察机关对侦查活动（包括自侦案件）的监督主要是依靠批捕和审查起诉扥程序实现。但是从本质上讲，这两种路径和方法基本上都属于被动性程序，即只有侦查机关提出相应审查要求，检察机关才启动该程序。这种运作体制为监督留下了极大的空白和盲区。本文认为，应当建立检察机关对侦查活动的全面介入制度，尤其是对于一些重大、疑难和社会影响较大的案件，以监督确保侦查活动的合法性和规范性。当然，检察机关提前主动介入侦查阶段可以有效的在程序和实体上对侦查活动进行监督，但是也应当警惕走向另一个极端。提前介入要区别于业务指导，应当在充分监督与确保侦查机关独立办理案件中找到合适的支点，实现科学、合理而有效、有限的监督。

第二，完善与适度扩大不起诉职能。无论中外，不起诉权都是检察机关的重要职能，但是对于不起诉的具体内容差别很大。一般来说，大陆法系基本上是采用了以法定起诉主义为主，兼以便宜起诉主义为辅的原则。英美法系没有这种分类，但是与大陆法系不同的是，英美法系国家立足于“不是每一项犯罪都需要追溯”的原则，赋予了检察官广泛的几乎不受限制的自由裁量权。相比较而言，我国检察机关的不起诉范围和权力是比较小的，符合法定起诉条件的必须做出起诉决定。但是事实上，在法定起诉与判决有罪之间存在着相当大的可以调节的空间。基于此，本文认为，应当科学、合适的扩大检察机关的不起诉权力。例如《刑事诉讼法修正案》设立的附条件不起诉制度即鲜明体现了这一发展趋势。本文认为，就我国检察机关的不起诉而言，还存在着可以进一步扩大的可能和必要。具体而言至少包括以下几点：其一，增设撤回起诉权。我国刑事诉讼法没有规定检察机关在提起公诉后有撤回的权力。司法实践中，存在不少这样的情况，即提起公诉后发现了不应提起公诉的情况，如新的证据等等。这涉及到检察机关能不能主动撤回起诉，能不能再行要求补充侦查，能不能在补充侦查后再次起诉等许多实体和程序上的问题，都需要通过确立撤回起诉权开启讨论。其二，选择性起诉。所谓选择起诉是指检察官在起诉时依据法律和职权决定何人、何行为应当被起诉或不起诉的活动。 我国基本上是采取了法定起诉主义，检察官没有选择起诉的权力。换言之，只要是符合起诉条件的，都一律需要起诉，仅在酌定不起诉中一定程度上赋予了选择性起诉权。就选择性起诉而言，涉及的主要问题是将某些轻微犯罪与重大犯罪一并起诉确实有利于彻底贯彻报应目的，但是对于体现预防目的的价值究竟有多大，这是值得思考的。其三，有限借鉴辩诉交易制度。辩诉交易诞生并兴盛于美国，已经形成一整套完整的实体和程序运行机制。所谓辩诉交易，即在法院正式开庭审理以前，作为控方的检察官与被告人或者被告人委托的律师进行协商，以检察官承诺撤销指控、降格指控或向法庭提出有利于被告人的量刑建议而被告人作有罪答辩为交换内容达成协议。 辩诉交易与我国的庭前和解有相似之处，但又不完全相同。庭前和解一般是由法院主持完成，而辯诉交易是在检察机关主持完成。本文认为，我国应当有限借鉴辩诉交易制度，可以考虑以当事人主动认罪换取从轻处罚为突破口。

第三，完善和明确诉讼外法律监督。就诉讼外的监督而言，主要是通过检察建议的方式对没有进入司法审查程序的、侵害公民、法人和其他组织的人身财产权利的行政违法行为和严重不当行为， 既包括作为， 也包括不作为 进行监督。除此之外，从法理和《立法法》规定上看，检察机关负有的法律监督权还包括对规范性法律文件，包括行政法规、规章、地方性法规等合宪性、合法性的监督。但是当前，我国检察机关对诉讼外的法律监督存在着虚置化、被动化的倾向，即一般仅仅在处理具体案件中发现有相关违法、违规现象才采取监督行为，很少主动履行监督义务。事实上，作为法定的法律监督机关，检察机关负有的法律监督范围和对象是非常广泛的，从各级有立法权的机关立法是否符合宪法与上位法的规定，具体行政机关是否正确、及时按照法律法规规定履行法律义务、行使法定权力等等都应当纳入法律监督的义务和范围。

注释：

张鸿巍.美国检察机关立案侦查阶段之职权探析.中国刑事法杂志.2012（4）.

张智辉.“法律监督”辨析.人民检察.2000（5）.

曾龙跃.制衡学说与检察机关的法律监督职能.法律出版社.2000.35-36.

陈岚.论检察官的自由裁量权——兼析起诉便宜原则的确立及其适用.中国法学.2000（1）.

高珊琦.辩诉交易制度移植之障碍分析.法律科学.2008（5）.

吕涛.论我国检察职能的转型与发展.中国刑事法杂志.2010（5）.